Postanowienie NSA z 19 lutego 2009 r., I OSK 438/08

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 19 lutego 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. G.

Od orzeczenia

od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 grudnia 2007 r. sygn. akt II SAB/Lu 37/07

Skład

sędzia NSA Joanna Banasiewicz przewodniczący
sędzia NSA Jolanta Rajewska sprawozdawca
sędzia NSA Jerzy Stankowski
Urszula Radziuk protokolant

Sprawa

w sprawie ze skargi T. G. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie w przedmiocie niedoręczenia dwóch decyzji w sprawie świadczeń z pomocy społecznej przysługujących rodzinie zastępczej postanawia: 1/ uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2/ zasądzić od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie na rzecz T. G. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2007 r. sygn. akt SAB/Lu 37/07 oddalił skargę T. G. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie w przedmiocie niedoręczenia jej dwóch decyzji w sprawie świadczeń z pomocy społecznej przysługujących rodzinie zastępczej.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy.

T. G. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie, zarzucając, iż organ ten nie doręczył jej dwóch decyzji wydanych prawdopodobnie w kwietniu 2006 r. w sprawach nr [...] i [...].

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie wniosło o jej oddalenie oraz wyjaśniło, iż decyzje z dnia [...] kwietnia 2006 nr [...] i nr [...] w przedmiocie udzielenia pomocy pieniężnej na pokrycie kosztów utrzymania dzieci umieszczonych w rodzinie zastępczej zostały doręczone skarżącej w trybie zastępczym na podstawie art. 44 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (DZ. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej powoływany jako kpa). Brak jest zatem podstaw aby Kolegium zarzucić w tej sprawie bezczynność. Dodało ponadto, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił skargi na powyższe decyzje odpowiednio postanowieniami z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Lu 685/06 i sygn. akt II SA/Lu 686/06.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2007 r., sygn. akt II SAB/Lu 37/07, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej powoływana jako P.p.s.a.), oddalił skargę T. G. na bezczynność Kolegium Odwoławczego w Lublinie w przedmiocie niedoręczenia wskazanych decyzji SKO w Lublinie.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, iż organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 kpa lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. wyrok NSA z 20 lipca 1999 r., I SAB 60/99, OSP 2000, nr 6, poz. 87). Stosownie do art. 149 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.

Z akt sprawy wynika, iż przedmiotowe decyzje Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Niemcach doręczył skarżącej w trybie zastępczym na podstawie art. 44 kpa. Zgodnie z tym przepisem w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 kpa, poczta przez okres 14 dniu przechowuje pismo w swojej placówce pocztowej (§ 1 pkt 1), a zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2 pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4).

Przedmiotowe decyzje doręczono T. G. pod adresem jej zamieszkania, wskazanym przez nią jako adres do korespondencji. Skierowanie decyzji na wskazany przez skarżącą adres było zatem prawidłowe i wywołało skutek doręczenia, o którym mowa w art. 44 § 4 kpa. Poczta zachowała tryb doręczenia, o którym mowa w art. 44 kpa, bowiem dwukrotnie awizowała przesyłki zawierające omawiane decyzje, tj. w dniu 21 kwietnia 2006 r. i następnie w dniu 2 maja 2006 r., przechowując pismo w placówce pocztowej (zgodnie z art. 44 § 1 pkt 1 kpa) przez 14 dni, liczone od dnia pierwszego awizowania i dopiero po upływie tego okresu, w dniu 6 maja 2006 r., zwróciła pisma organowi.

Sąd wskazał ponadto, iż skarżąca była zobowiązana do informowania organu o wszelkich zmianach swojego miejsca zamieszkania, o czym w trakcie postępowania była przez organ pouczona pismem z dnia 28 lutego 2006 r. (k. 151 i 173 akt administracyjnych). W związku z tym nie zasługiwały na uwzględnienie podnoszone przez nią argumenty, że doręczenie decyzji podczas jej nieobecności w domu nie było skuteczne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła T. G., reprezentowana przez radcę prawnego (pełnomocnika z wyboru), domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 § 2 P.p.s.a. zarzucono:

1. naruszenie art. 35 i 36 kpa polegającego na bezzasadnym przyjęciu, że organ administracji nie pozostawał w bezczynności, nie przesyłając decyzji skarżącej na jej wyraźne żądanie zgłoszone w piśmie, pomimo udzielonej informacji, że prześle decyzje z chwilą otrzymania akt przekazanych do WSA w Lublinie, gdy w rzeczywistości organ pozostaje w bezczynności z chwilą niezałatwienia sprawy w terminie i jeżeli nie dopełnił czynności określonej w cytowanym przepisie, co miało wpływ na treść orzeczenia, powodując oddalenie skargi;
2. naruszenie art. 42, 43, 44 kpa polegające na bezzasadnym przyjęciu, że doręczenie przesyłki było skuteczne, gdy w rzeczywistości postępowanie poczty przy doręczeniu przesyłki było nieprawidłowe, albowiem po doręczeniu wtórnego zawiadomienia o pozostawieniu przesyłki aż do jej odesłania nie upłynął okres siedmiu dni, co spowodowało bezzasadne przyjęcie doręczenia decyzji w trybie zastępczym i miało wpływ na treść orzeczenia, powodując bezzasadne oddalenie skargi,
3. obrazę art. 170 P.p.s.a polegające na niewzięciu przy ferowaniu wyroku prawomocnych postanowień WSA w Lublinie z dnia 11 września 2006 r. sygn. akt II Sa/Lu 686/06 i sygn. akt II SA/Lu 685/06 oddalających wnioski o przywrócenie terminu do złożenia skargi, z których wynika, że doręczenie zastępcze decyzji nie nastąpiło z powodu wady w doręczeniu, co miało wpływ na wydanie decyzji w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie nie doręczyło T. G. wskazanych decyzji, pomimo wniosków skarżącej, która zamierzała zaskarżyć te, jej zdaniem, niesłuszne rozstrzygnięcia. Tym samym organ nie załatwił sprawy w terminie, a wydanych w tym postępowaniu decyzji nie można uznać za znane stronie.

Ponadto zdaniem kasatora Sąd I instancji niesłusznie przyjął, że decyzje doręczono stronie w sposób skuteczny. Z adnotacji doręczyciela wynika, że drugie zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki w urzędzie pocztowym zostało dokonane w dniu 2 maja 2006 r. Nieodebraną korespondencję zwrócono organowi w dacie 6 maja 2006 r. W przypadku drugiego zawiadomienia o złożeniu korespondencji w urzędzie pocztowym nie upłynął termin siedmiu dni na odbiór korespondencji przez adresata. Zgodnie bowiem z art. 44 § 2 kpa w zawiadomieniu o pozostawieniu pisma w placówce pocztowej należy podać informację o możliwości jej odbioru w terminie siedmiu dni. Unormowanie art. 44 § 3 kpa stanowi, że w razie niepodjęcia przesyłki w terminie zakreślonym w pierwszym zawiadomieniu, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od pierwszego zawiadomienia. Wymienione przepisy należy interpretować we wzajemnym związku. Regulacja ta nakłada na pocztę obowiązek dwukrotnego pozostawiania zawiadomienia o złożeniu korespondencji w urzędzie pocztowym. Każdorazowo termin jej odbioru ma wynieść nie krócej niż siedem dni. Łącznie będzie to termin czternastu dni, gdy poczta będzie działać bez zwłoki. Wtedy, gdy poczta złoży drugie zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki bezpośrednio po upływie pierwszego terminu. Natomiast odstęp czasu pomiędzy kolejnymi zawiadomieniami nie może skracać adresatowi terminu na odbiór przesyłki, który łącznie musi wynosić czternaście dni. Zatem opieszałe postępowanie nie może skutkować uznaniem, że decyzje zostały skutecznie doręczone w trybie zastępczym.

Autor skargi stwierdził również, że zgodnie z art. 170 ustawy P.p.s.a. orzeczenia prawomocne wiążą nie tylko strony, ale i sąd które je wydał. Przepis ten dotyczy także postanowień. WSA w Lublinie, nie uwzględnił wcześniej złożonych wniosków strony o przywrócenie terminu do wniesienia skargi i z tego względu wnioski te odrzucił, jednoznacznie wskazując, że w niniejszej sprawie nie doszło do doręczenia zastępczego. Tym samym uznać należy, że zaskarżony wyrok jest niesłuszny,

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej ustawy P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Przesłanki nieważności postępowania zostały enumeratywnie wymienione w § 2 art. 183 P.p.s.a. Przepis ten jako jedną z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przywołuje w punkcie 1 niedopuszczalność drogi sądowej.

W niniejszej sprawie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mamy do czynienia z taką sytuacja. Zachodziła bowiem niedopuszczalność drogi sądowej z uwagi na przedmiot zaskarżenia.

Jak to ustalił WSA w Lublinie przedmiotem wniesionej do tego Sądu skargi była bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie w przedmiocie niedoręczenia T. G. dwóch decyzji wskazanego organu.

W związku z tym zauważyć należy, iż zgodnie z art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Formy działań administracji publicznej określa art. 3 § 2 P.p.s.a. Powołane przepisy wyznaczają granice właściwości sądów administracyjnych i zakres ich kompetencji judykacyjnej. Zakres kompetencji judykacyjnej, a zatem zakres stosowania środków określonych w ustawie P.p.s.a., jest dopuszczalny tylko w sprawach skarg objętych właściwością sądów administracyjnych. Sądy administracyjne mogą rozważać zastosowanie lub odmowę zastosowania wobec działalności administracji publicznej określonych ustawą środków tylko w zakresie objętym właściwością sądów. Zastosowanie bowiem danego rodzaju środka następuje po rozpoznaniu sprawy zgodności z prawem zaskarżonego działania wykonującego administrację publiczną. Brak właściwości sądu administracyjnego wyłącza zastosowanie lub odmowę zastosowania środków przewidzianych omawianą ustawą. Wynika to expressis verbis z art. 58 § 1 P.p.s.a, który stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W sprawach nieobjętych właściwością sądów administracyjnych wyłącznie dopuszczalnym sposobem rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej jest postanowienie o odrzuceniu skargi (por. glosa B. Adamiak do wyroku NSA z dnia 6 lipca 2004 r. sygn. OSK 547/04, publ. OSP nr 5 z 2006 r. oz. 62).

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1- 4a, czyli w sprawach skarg na:

1. decyzje administracyjne;
2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

4a) (1)pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach.

Skarga na bezczynność organu jest zatem dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest jednak określony akt lub czynność, lecz niepodejmowanie przez organ administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. Takie założenie koresponduje z treścią art. 149 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Sąd może więc uwzględnić skargę na bezczynność organu wyłącznie wówczas, gdy organ ten pozostaje w zwłoce mimo, iż miał obowiązek podjąć działanie we wskazanej formie i w określonym przez prawo terminie.

Czynność doręczenia stronie nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądów administracyjnych wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 i 4a P.p.s.a. Nie stanowi też czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Ten ostatni przepis odnosi się bowiem do działań materialno-technicznych organu, wywołujących określone tam skutki prawne. Czynność doręczenia nie przyznaje natomiast, nie stwierdza, nie uznaje żadnych uprawnień i obowiązków. Doręczenie wywołuje jedynie ten skutek, że od daty doręczenia biegnie dla strony termin do wniesienia określonych środków zaskarżenia.

Doręczenia nie można przy tym utożsamiać z wydaniem decyzji. Chwilą wydania decyzji jest bowiem data jej sporządzenia, co następuje w momencie złożenia na decyzji podpisu osoby uprawnionej (będącej organem administracji publicznej lub przez ten organ upoważnionej zgodnie z art. 268 kpa). Doręczenie ma natomiast na celu zakomunikowanie stronie zawartego w decyzji rozstrzygnięcia. Jest czynnością procesową polegającą jedynie na przekazaniu stronie wydanego już w sprawie rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2006 r. sygn. II OSK 714/2005).

Prawidłowość doręczenia może być oceniana w toku postępowania odwoławczego. Może być też przedmiotem badania przez sąd administracyjny przy ocenie legalności danego aktu. Niewykonanie takiej czynności nie jest natomiast bezczynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Nie podlega zatem kontroli sądowej w drodze odrębnej skargi, o jakiej mowa w tym przepisie. Sąd uwzględniając skargę w oparciu o art. 149 P.p.s.a,. może zobowiązać organ jedynie do wydania decyzji we wskazanym znaczeniu. Przedmiotem takiego wyroku nie może być natomiast samo doręczenie czy niedoręczenie decyzji.

Reasumując, skarga T. G. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie polegającą na niedoręczeniu skarżącej decyzji powyższego organu jako niedopuszczalna podlegała na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. odrzuceniu, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, rozpoznając tę skargę merytorycznie, dopuścił się nieważności postępowania, o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a.

W związku z nieważnością postępowania Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł badać zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej.

Z tych względów, na mocy art. 189 w zw. z art. 183 § 2 pkt 1 i art. 58 § 1 pkt 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącej, reprezentowanej postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym przez pełnomocnika z wyboru, orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sadami administracyjnymi w zw. z w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).