Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 162/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę F.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...] odmawiającą częściowego stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy S. z [...] listopada 1989 r., nr [...], zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Naczelnik Gminy S. (dalej zwany "Naczelnikiem Gminy") decyzją z [...] listopada 1989 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 12 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r., Nr 14, poz. 74; zwanej dalej "u.g.g.") orzekł o zatwierdzeniu projektu podziału działki nr [...] położonej w obrębie geodezyjnym K. gm. S. i stanowiącej własność F.D., zapisanej w KW nr [...] wskazując, że podział działki polega na wydzieleniu ośmiu działek rekreacyjnych o następujących numerach nr nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Ponadto Naczelnik wskazał, że dojazd do ww. działek odbywać się będzie drogą oznaczoną ewidencyjnie nr [...] na zasadzie służebności przejazdu.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że podział działki nr [...] może nastąpić, gdyż jest zgodny z planem realizacyjnym zagospodarowania ww. działki, zatwierdzonym decyzją Naczelnika Gminy S. nr [...] z [...] listopada 1989 r. oraz z projektem do aktualizowanego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy S. oraz z pismem Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w G. z [...] października 1989 r. dot. przeznaczenia części działki nr [...] na cele nierolnicze pod rekreację.
Wnioskiem z 28 października 2020 r. F.D. (dalej zwany "wnioskodawcą" lub "skarżącym") wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Naczelnika Gminy S. z [...] listopada 1989 r., nr [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w K. w części w jakiej decyzja ta orzeka, że dojazd do działek nr ew. [....], [....], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] odbywać się będzie drogą oznaczoną ewidencyjnie nr [...] na zasadzie służebności przejazdu. Zdaniem wnioskodawcy, rozstrzygniecie w tym zakresie wydane zostało bez podstawy prawnej. Z treści przepisów, podanych jako podstawa prawna decyzji, nie wynika kompetencja organu do orzekania o ustaleniu sposobu dojazdu do działek powstałych na skutek podziału nieruchomości, a w szczególności decydowania o tym, iż dojazd do nowo wydzielonych działek będzie odbywał się przez ustanowienie służebności przejazdu. Tym samym zakwestionowana część decyzji podziałowej wydana została bez podstawy prawnej, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej zwane "Kolegium") decyzją z [...] stycznia 2021 r., nr [...], orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy S. z [...] listopada 1989 r. nr [...], zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obr. K. gm. S., w części obejmującej słowa: "Dojazd do w/wym. działek odbywać się będzie drogą oznaczoną ewidencyjnie nr [...] na zasadzie służebności przejazdu".
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że ostatnie zdanie sentencji ww. decyzji Naczelnika Gminy nie ma charakteru władczego i nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty w postaci ustanowienia służebności gruntowej lub rozstrzygnięcia (władczego i jednostronnego) co do ustalenia sposobu skomunikowania działek powstałych wskutek podziału działki [...]. Dalej Kolegium podało, że ostatnie zdanie sentencji ma charakter wyłącznie informacyjny i zostało użyte w decyzji na skutek realizacji obowiązku przestrzegania przepisów prawa cywilnego w zakresie wykonywania prawa własności przy podziale nieruchomości.
W związku z tym Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji w części, która nie stanowi władczego rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, a jedynie informację. Jednocześnie Kolegium uznało, że kontrolowana decyzja nie jest dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 § 1 K.p.a.
Skargę na powyższą decyzję złożył wnioskodawca zarzucając naruszenie przepisów postępowania tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 12 ust. 1 i 3 u.g.g., poprzez naruszenie pierwszego z ww. przepisów mające swój wyraz w odmowie częściowego stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy pomimo tego, iż zaskarżona część ww. decyzji w sposób ewidentny została wydana bez podstawy prawnej, a zwłaszcza nie znajdywała podstawy w przepisie, na który powołał się organ wydając decyzję, tj. art. 12 ust. 1 i 3 u.g.g.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.
Jak wskazał Sąd I instancji w dacie wydania kontrolowanej decyzji obowiązywał art. 12 ust. 1 i 3 u.g.g., zgodnie z którym podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Podział ten następuje na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej.
W ocenie Sądu I instancji Naczelnik Gminy, na mocy cytowanego przepisu, był organem legitymowanym do wydania takiej decyzji, jak również słusznie wskazało Kolegium, że przepisy art. 12 u.g.g. nie przewidywały, by zatwierdzenie podziału nieruchomości uzależnione było od tego, by nowopowstałe działki miały mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej, tak jak ma to miejsce w aktualnie obowiązującej regulacji ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednakże Sąd podkreślił, że decyzja administracyjna, a w szczególności decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości, nie mogła nastąpić z naruszeniem przepisów o prawie własności nieruchomości. Decyzja musi respektować nie tylko przepisy prawa administracyjnego materialnego, lecz także prawa cywilnego, w szczególności w przypadku, gdy jej rozstrzygnięcie wpływa na wykonywanie prawa własności nieruchomości, jakkolwiek – te ostatnie nie stanowią bezpośrednio podstawy prawnej kontrolowanej decyzji.
Słusznie Kolegium argumentowało, że działka nr [...], co też znalazło odzwierciedlenie w treści mapy sytuacyjnej, uwidaczniającej graficzny projekt podziału w załączniku do decyzji podziałowej, stanowiła jedyny ciąg komunikacji nowopowstałych działek z drogą, którego uwzględnienie uwarunkowane było przepisami prawa cywilnego. Natomiast, co do charakteru prawnego drogi, a więc czy jej prawny status powinien wynikać ze stosunku służebności, czy też współwłasności, zasadnie Kolegium wskazało, że u.g.g. nie przewidywała w dniu wydania kwestionowanej decyzji podziałowej, by ustanowienie służebności gruntowej mogło nastąpić w drodze decyzji organu administracji państwowej.
W konsekwencji Sąd uznał za prawidłowe co do samej zasady rozstrzygnięcie o podziale, w tym o powstaniu w jego ramach działki nr [...] o charakterze drogowym. Natomiast, określenie prawnego charakteru działki drogowej jako opartego "na zasadzie służebności", jak prawidłowo wskazało Kolegium, nie ma charakteru władczego rozstrzygnięcia. W szczególności, w oparciu o ten zapis, w decyzji nie mogło zostać ustanowione prawo służebności, bowiem jest to czynność cywilnoprawna. Sąd podzielił zarazem stanowisko organu, że stwierdzenie nieważności może dotyczyć wyłącznie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, a takiego charakteru – z podanych wyżej względów – nie ma informacja o prawnym charakterze nowopowstałej działki drogowej. Jakkolwiek, informacja ta była zbędna z punktu widzenia treści rozstrzygnięcia, ewentualnie mogła znaleźć się w treści uzasadnienia, to bez wątpienia fakt jej sformułowania nie uzasadnia zastosowania procedury stwierdzenia nieważności.
Stwierdzenie nieważności nie jest instytucją, przy pomocy której naprawia się wszystkie wady decyzji, nawet takie, niebędące wadami kwalifikowanymi. Nie służy w szczególności poprawianiu redakcji osnowy sentencji lub uzasadnienia decyzji kontrolowanej.
Z tych względów Sąd za chybione uznał zarzuty skargi wskazujące, że kwestionowana część sentencji decyzji z 1989 r. stanowi rozstrzygnięcie władcze, na mocy którego zobowiązano właściciela nieruchomości do ustanowienia służebności lub wręcz ustanowiono taką służebność. W ocenie Sądu to ostatnie zdanie sentencji nie zawiera słów wskazujących na władcze rozstrzygnięcie sprawy w postaci ustanowienia służebności gruntowej lub rozstrzygnięcia (władczego i jednostronnego), co do ustalenia konkretnego sposobu skomunikowania działek powstałych wskutek podziału działki nr [...]. Ta część umieszczona w sentencji nie ma waloru konstytutywnego, nie nadaje uprawnienia ani obowiązku dla strony - adresata decyzji. Kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja podziałowa z 1989 r. nie wywarła żadnego skutku prawnego w postaci ustanowienia służebności, bowiem, jak wskazano powyżej, ustanowienie odpowiedniej służebności przejazdu umożliwiającej nowym wydzielonym działkom dostęp do drogi publicznej wymagało złożenia przez właściciela działki nr [...] oświadczenia woli w formie przewidzianej Kodeksem cywilnym.
Sąd podzielił tym samym ocenę Kolegium, że kwestionowana przez skarżącego część sentencji decyzji z 1989 r. zawiera jedynie informację o sposobie dojazdu do nowych działek, przewidywanym przez prawo cywilne, natomiast organ niższej instancji nie orzekł w tym zakresie w sposób władczy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania tj.: art. 151 P.p.s.a. w zw. z:
- 1. art. 104 § 1 i 2 oraz art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256) – dalej zwanej "K.p.a." poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, że zamieszczone w sentencji decyzji administracyjnej rozstrzygnięcia organu wydającego nie mają charakteru władczego, a mogą mieć charakter "informacyjny";
- 2. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 12 ust. 1 i 3 u.g.g. poprzez ich błędne zastosowanie czego wyrazem jest oddalenie skargi wskutek uznania, iż zawarte w sentencji ww. decyzji Naczelnika Gminy rozstrzygnięcie o sposobie w jaki nowo wydzielonym działkom ma zostać zapewniony dostęp do drogi publicznej nie ma charakteru władczego a jedynie "informacyjny".
W świetle tak sformułowanych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania za obie instancje, z uwzględnieniem opłat sądowych, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.
Skarżący kasacyjnie oświadczył również, że stosownie do art. 176 § 2 P.p.s.a. zrzeka się prawa do rozpoznania niniejszej sprawy na rozprawie.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji arbitralnie przyjmuje, że w treści sentencji decyzji administracyjnej możliwe jest zamieszczanie zapisów o różnym znaczeniu, w szczególności o charakterze informacyjnym, nie rozstrzygającym w sposób władczy o sytuacji prawnej adresata decyzji. Koncepcja ta nie ma normatywnego uzasadnienia, a tym samym zaistnienie takiej sytuacji samo w sobie świadczy o zmaterializowaniu się przesłanki uzasadniającej stwierdzenie nieważności decyzji wskazanej w treści art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Ponadto w ocenie skarżącego kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odmiennie zinterpretował tę samą sporną decyzję z 1989 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 23/20, w której odmówiono skarżącemu prawa do odszkodowania za działkę nr [...].
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, zwanej dalej "P.p.s.a."), zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W przypadku, gdy strona w skardze kasacyjnej zarzuca zarówno naruszenie przepisów postępowania jak i naruszenie prawa materialnego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, albowiem jedynie prawidłowo ustalony stan faktyczny może być przedmiotem subsumcji do dyspozycji przepisu prawa materialnego.
W skardze kasacyjnej postawiono zarzuty naruszenia prawa procesowego. Jednakże konstrukcja tych zarzutów nie odpowiada w pełni wymogom określonym w art. 176 P.p.s.a., bowiem zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. błędnie został zakwalifikowany przez autora skargi kasacyjnej jako przepis postępowania, w sytuacji gdy jest to przepis prawa materialnego. Natomiast zarzut naruszenia art. 104 § 1 i 2 oraz art. 107 § 1 K.p.a. nie został powiązany z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Nie uniemożliwia to jednak odniesienia się do tych zarzutów.
Ocenę zarzutów kasacyjnych należy rozpocząć od wskazania, iż przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja wydana w trybie stwierdzenia nieważności decyzji określonym w art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie, niezależne od postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Każde z tych postępowań ma jednak inny przedmiot. W związku z tym, o ile w postępowaniu zwyczajnym obowiązkiem organu jest zebranie i ocena całości materiału dowodowego istotnego w danej sprawie administracyjnej z punktu widzenia przepisu materialnoprawnego i wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego (decyzji), o tyle w postępowaniu nadzwyczajnym organ ma obowiązek ustalić wyłącznie, czy w sprawie zaistniała którakolwiek z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. W pierwszym przypadku podstawą działania organu są przepisy prawa materialnego oraz prawa procesowego, gdyż organ podejmując określone czynności procesowe dąży do zastosowania normy materialnoprawnej.
Z kolei organ administracyjny w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej wadliwą decyzją, tj. nie stosuje przepisu materialnego, a orzekając jak organ kasacyjny, koncentruje się wyłącznie na ustaleniu jednej z przesłanek stwierdzenia nieważności (albo jej niezgodności z prawem) i nie jest władny rozstrzygać o kwestiach dotyczących istoty sporu, tj. kwestiach materialnoprawnych (por. wyrok SN z 7 marca 1996 r., III ARN 70/95, OSNP 1996, nr 18, poz. 258). Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jako postępowanie nadzwyczajne służy tym samym wyłącznie ocenie, czy przy wydaniu decyzji nie doszło do nadzwyczajnych, tzw. kwalifikowanych naruszeń prawa, które uzasadniają podważenie mocy decyzji ostatecznej. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest więc ocena, czy decyzja została wydana w sytuacjach wyliczonych enumeratywnie w art. 156 § 1 K.p.a.
Kluczowym zagadnieniem, które wystąpiło w rozpatrywanej sprawie było ustalenie, czy zawarcie w decyzji z 1989 r., wydanej na podstawie art. 12 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, sposobu dojazdu do nowo wydzielonych działek na zasadzie służebności przejazdu może skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji w tej części.
Podkreślenia wymaga, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej badaniu podlega zgodność kwestionowanej decyzji ze stanem prawnym obowiązującym w dacie jej wydawania.
Określony w decyzji z dnia [...] listopada 1989 r. podział nieruchomości był dokonywany w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74). Zgodnie z art. 12 ww. ustawy, wskazanym jako podstawa materialnoprawna tej decyzji, podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (ust. 1). Z kolei stosownie do ust. 3 powyższego przepisu, podział nieruchomości następuje na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej, zatwierdzającej projekt podziału.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że z treści art. 12 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie wynika obowiązek zapewnienia nowo powstałym działkom dostępu do drogi publicznej. Podział dokonywany w trybie art. 12 ust. 1 ww. ustawy miał bowiem do spełnienia tylko jeden cel, a mianowicie zapewnienie zgodności podziału z planem zagospodarowania przestrzennego. Dalsze zagospodarowanie działek powstałych w wyniku podziału geodezyjnego (w tym podział prawny oraz zapewnienie dostępu do drogi publicznej, jeśli to ostatnie nie nastąpiło już na skutek podziału zgodnego z wolą wnioskodawcy i z planem miejscowym) możliwe było w następstwie innych (wtórnych wobec podziału geodezyjnego) czynności, w tym poprzez ustanowienie służebności gruntowej (art. 145 Kodeksu cywilnego). Sytuacja w tym zakresie zmieniła się dopiero z dniem 1 stycznia 1998 r., tj. z dniem wejścia w życie art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który ustanowił zasadę, że podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż zawarcie zapisu dotyczącego sposobu dojazdu do nowo wydzielonych działek w rozstrzygnięciu decyzji z 1989 r. ma charakter jedynie informacyjny i nie stanowi władczego rozstrzygnięcia organu. W kwestionowanej przez skarżącego części decyzji Naczelnik Gminy nie ustalił bowiem żadnego uprawnienia, jak również nie nałożył żadnego obowiązku na stronę w zakresie dojazdu do nowo wydzielonych działek. Tym samym na podstawie tego zapisu nie mogła zostać ustanowiona służebność gruntowa, gdyż ówczesne przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie przewidywały, aby ustanowienie służebności gruntowej mogło nastąpić w drodze decyzji wydanej przez organ administracji.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie zatem Sąd I instancji podzielił ocenę Kolegium, że kwestionowana część decyzji z 1989 r. zawiera jedynie informację o sposobie dojazdu do nowych działek i nie orzeka w tym zakresie w sposób władczy, a w konsekwencji nie stanowi integralnego składnika rozstrzygnięcia w znaczeniu materialnoprawnym. Tym samym uznając brak podstaw do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji z 1989 r. w tej części organ nadzoru zasadnie uznał, że decyzja ta nie została wydana bez podstawy prawnej, zaś Sąd I instancji trafnie zaakceptował to stanowisko.
Z tej przyczyny zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 12 ust. 1 i 3 u.g.g. okazał się bezzasadny.
Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 104 § 1 i 2 oraz art. 107 § 1 K.p.a. mający polegać na ich błędnym stosowaniu. Sąd pierwszej instancji nie stosował powyższych przepisów, nawet bowiem nie powołał tych przepisów w swoich rozważaniach. Dlatego zarzut kasacyjny naruszenia przepisów prawa, których Sąd nie stosował nie mógł być uwzględniony.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż zaskarżony wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu.
Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.