Uzasadnienie
Wyrokiem z 7 marca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę D. J. (Skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (Kolegium) z [...] października 2018 r. w przedmiocie kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji w formie egzaminu państwowego.
Skarżący zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 pkt a i c p.p.s,a. polegające na oddaleniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organu II i I instancji wobec niepodzielenia zarzutów podniesionych w skardze, podczas gdy zarzuty przedstawione w skardze, przede wszystkim odnoszące się do kwestii właściwości rzeczowej organu I oraz II instancji powinny zostać uwzględnione i skutkować uchyleniem decyzji dotkniętych sankcją nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.
Wskazując na podniesione zarzuty na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku.
Kolegium w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
W piśmie z [...] kwietnia 2021 r. Skarżący zwrócił się o dopuszczenie dowodu z dołączonego do pisma wezwania otrzymanego od Prezydenta Miasta S. w celu złożenia oświadczenia o miejscu zamieszkania.
Wniosek ten ponowiony został w piśmie z [...] września 2022 r.
Naczelny Sąd Administracyjny na rozprawie 21 września 2022 r. oddalił wnioski dowodowe zgłoszone przez Skarżącego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Przed rozpoznaniem zarzutów skargi kasacyjnej przypomnieć należy istotę sporu w sprawie.
Skarżący skierowany został na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego w zakresie kategorii prawa jazdy AM, A, B1, B, B+E (egzamin teoretyczny i praktyczny), w związku z przekroczeniem liczby 24 punktów karnych otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego.
Podstawą prawną rozstrzygnięcia organów był art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm., dalej "p.r.d..") oraz art. 99 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 49 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 978 ze zm., dalej: "u.k.p,"). Podstawą faktyczną było natomiast ustalenie, że Skarżący w ciągu roku otrzymał 26 punktów karnych.
Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu nie podzielając argumentów Skarżącego dotyczących naruszenia właściwości organów jak również nie podzielając stanowiska o nieobowiązywaniu art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) p.r.d. w dacie wydania zaskarżonej decyzji.
Skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) p.r.d. nie obowiązuje od 4 czerwca 2018 r., gdyż został uchylony przez art. 125 pkt 10 lit. g) u.k.p. Tym samym brak odwołania w decyzji do przepisu, który niejako powoduje "odżycie" normy prawnej z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) p.r.d. należy uznać za wadliwe.
Skarżący podtrzymał również stanowisko, że decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Wskazał, że organy w toku postępowania powoływały się dokumenty wskazujące, że miejscem zamieszkania Skarżącego jest S., jednak potwierdzały one wyłącznie miejsce jego rzekomego zameldowania, a nie rzeczywistego zamieszkania, natomiast dokumenty przedstawione we wniosku dowodowym dotyczyły aktualnego miejsca zamieszkania, i zostały one całkowicie zdeprecjonowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznający skargę.
W piśmie z [...] września 2022 r. Skarżący przedstawił dodatkowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych oraz podniósł zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie powiadomienia jego pełnomocnika o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, co uniemożliwiło mu dostrzeżenie uchybienia organu drugiej instancji polegającego na nieprzeprowadzeniu postępowania co do miejsca zamieszkana Skarżącego. W ocenie Skarżącego w sprawie doszło również do naruszenia art. 61 § 4 k.p.a. w związku z art. 73, art. 74, art. 78, art. 79 §1 i art. 81 k.p.a. W ocenie Skarżącego Sąd stracił z pola widzenia fakt, że wszystkie te naruszenia doprowadziły do naruszenia zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu, co jest kwalifikowaną wadą procesową mogącą stanowić podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Skarżący nie zgodził się również z twierdzeniem Sądu, że nie wykazał zamieszkiwania w innym miejscu niż adres zameldowania. Odniósł się również szeroko do kwestii obowiązywania art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) p.r.d.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Jak już wyżej wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany jest zarzutami podniesionymi w skardze kasacyjnej.
Związanie podstawami kasacyjnymi polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten jest uprawniony jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego w rzeczywistości istniały. Zakres kontroli wyznacza autor skargi kasacyjnej, wskazując które normy prawa zostały naruszone. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia podstaw kasacyjnych, co zgodnie z art. 176 p.p.s.a. oznacza obowiązek powołania przez skarżącego konkretnych przepisów prawa, którym, jego zdaniem, uchybił Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienie ich naruszenia. Oczywiste jest bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny, związany granicami skargi kasacyjnej, nie jest powołany do jej samodzielnej konkretyzacji i uzupełniania o brakujące, istotne elementy.
Sąd kasacyjny nie powinien też domyślać się intencji skarżącego kasacyjnie i zastępować go, formułując za niego zarzuty pod adresem skarżonego wyroku (zob. wyroki NSA z 6 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1426/11, 12 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1011/17, 7 kwietnia 2022 r, sygn.. akt. I OSK 22/21).
Skarżący zarzucił Sądowi pierwszej instancji ruszenie przepisów postępowania to jest art. 145 § 1 pkt 1 pkt a i c p.p.s,a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji. Sąd kasacyjny zwraca w tym miejscu uwagę, że Skarżący podniósł ten zarzut w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym podstawą skargi kasacyjnej można być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie przepisów postępowania to podstawa, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Powołany przez Skarżącego przepis ma charakter wynikowy. Sąd administracyjny stosuje te przepisy gdy uzna, że zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji narusza przepisy prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.) lub gdy uzna, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podniesienie tego zarzutu wymaga jednak wykazania, jakie przepisy postępowania lub też jakie przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd pierwszej instancji naruszone.
Skarżący w dalszej części zarzutu przywołał art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Zwrócić należy uwagę, że art. 156 § 1 k.p.a. pomimo zamieszczenia go w ustawie procesowej jest przepisem o charakterze materialnym, wskazuje bowiem jakie wady ustawodawca uznaje za na tyle istotny, by możliwe było wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego.
Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że w ocenie jej autora Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów o właściwości.
Jak wynika z akt sprawy, zarzut ten podnoszony był przez Skarżącego zarówno na etapie odwołania jak i na etapie skargi do Sądu pierwszej instancji. Do zarzutu tego odniósł się organ drugiej instancji. Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnił z jakich przyczyn podziela poczynione w tym zakresie ustalenia organu administracji i z jakich przyczyn uznaje, że Skarżący nie obalił domniemania zgodności swojego adresu zameldowania z miejscem zamieszkania.
Skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucał sądowi "zdeprecjowanie" dokumentów przedstawionych we wniosku dowodowych. Skarżący zaniechał jednak sprecyzowania w skardze kasacyjne, czy stawia Sądowi pierwszej instancji zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. czy może zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd kasacyjny, jak już wskazano, nie może domniemywać ani formułować za skarżącego kasacyjnie zarzutów.
W piśmie z [...] września 2022 r. Skarżący wskazał na naruszenie art. 61 § 4 k.p.a. w związku z art. 73, art. 74, art. 78, art. 79 §1 i art. 81 k.p.a., co doprowadziło do wydania decyzji w warunkach uzasadniających zastosowanie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Odnosząc się do tych zarzutów zwrócić należy uwagę na dwie okoliczności.
Skarżący nie powiązał naruszenia przywołanych przez siebie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego z przepisami ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., tylko kontroluje prawidłowość ich zastosowania przez organ.
Stąd prawidłowo sformułowany zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) powinien przywoływać odpowiednie przepisy procedury sądowoadministracyjnej w powiązaniu z przepisami k.p.a. ewentualnie innymi przepisami dotyczącymi postępowania, o ile miały one w danej sprawie zastosowanie.
W niniejszej sprawie w piśmie z [...] września 2022 r. Skarżący nie powiązał zarzutu naruszenia przepisów k.p.a. z przepisami p.p.s.a., co oznacza, że zarzut naruszenia przepisów postępowania sformułowany został wadliwie. Niezależnie od tej oceny, tak sformułowane zarzuty wymagałyby jednak wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie przywołanej za ich pomocą argumentacji (por.: uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09), o ile zgłoszone zostałyby w terminie przewidzianym dla wniesienia skargi kasacyjnej.
Sąd kasacyjny wyjaśnia w tym miejscu, że przywołany w piśmie z [...] września 2022 r. artykuł 183 § 1 zdanie 2 p.p.s.a. pozwala stronom na przytoczenie nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych, nie daje jednak możliwości rozszerzenia czy uzupełnienia podstaw kasacyjnych, przez powołanie nowych zarzutów naruszenia prawa, po upływie terminu przewidzianego do wniesienia skargi kasacyjnej (por. J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011, art. 183). Przytoczenie nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych "może polegać na podaniu nowej lub zmienionej argumentacji na ich poparcie, w tym na powołaniu poglądów wyrażonych w orzecznictwie lub doktrynie.
Natomiast nie może wyrażać się w dodaniu dalszych przepisów motywujących podstawę, ponieważ dokładne wskazanie naruszonych przepisów przynależy właśnie do podstawy kasacyjnej, a nie jej uzasadnienia" (A. Skoczylas, Glosa do postanowienia NSA z 5 sierpnia 2004 r...., s. 150, cytat za H. Knysiak-Sudyka [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, red. T. Woś, Warszawa 2016, art. 183.).
Zatem próba zakwestionowania przez Skarżącego ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd pierwszej instancji za podstawę kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji dokonana w piśmie z [...] września 2022 r. jak również próba wykazania, że decyzja wydana została z naruszeniem innych przepisów k.p.a. w sposób prowadzący do jej wydania w warunkach o których mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. musi zostać uznana za dokonaną po terminie wynikającym z art. 177 § 1 p.p.s.a. Oznacza to, że Sąd kasacyjny nie ma możliwości odniesienia się do tych zarzutów.
W tej sytuacji, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do przyjęcia za podstawę kontroli zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji ustalonego w nim stanu faktycznego. Skoro Sąd pierwszej instancji podzielił ustalenia faktyczne organów co do miejsca zamieszkania Skarżącego a w konsekwencji co ich właściwości, twierdzenia Skarżącego zmierzające do wykazania, że decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości uznać należy za niezasadne.
Sąd kasacyjny wskazuje również w tym miejscu, że Skarżący kasacyjnie wiązał zarzut naruszenia przez organy przepisów o właściwości z wadą o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz wskazywał, że w takiej sytuacji Sąd pierwszej instancji zobligowany był do zastosowania art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Odnosząc się do tego stanowiska przypomnieć należy, że, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. Sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części. Stanowi o tym art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.
Skarżący uznając, że decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, to jest w warunkach 156 § 1 pkt 1 k.p.a. winien był wnosić o stwierdzenie jej nieważności przez Sąd pierwszej instancji a w skardze kasacyjnej zarzucić Sądowi administracyjnemu naruszenie art. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Zarzut taki nie został jednak sformułowany.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżący wyraził również pogląd, że brak odwołania w decyzji do przepisu, "który niejako powoduje "odżycie" normy prawnej z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy Prawo o ruchu drogowym należy uznać za wadliwe".
Skarżący nie wyjaśnił, czy zarzut ten kieruje wobec organu czy też wobec Sądu, Nie wyjaśnił również, czy zarzuca Sądowi pierwszej instancji niedostrzeżenie wadliwości decyzji Kolegium czy też organu pierwszej instancji.
Wyjaśnić należy, że rzeczywiście, organ pierwszej instancji nie przywołał przepisu przejściowego pozwalającego na zastosowanie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) p.r.d. Organ drugiej instancji rozpoznając odwołanie Skarżącego wyjaśnił jednak, że w art. 136 ust. 1 u.k.p. wskazano, że w przypadku, gdy naruszenia przepisów ruchu drogowego popełnione przed dniem określonym w komunikacie, o którym mowa w art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 957), skutkowały przekroczeniem liczby 24 punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego, a w przypadku kierowców, którzy dopuścili się tych naruszeń w okresie jednego roku od wydania po raz pierwszy prawa jazdy - liczby 20 punktów, stosuje się tryb postępowania oraz skutki według stanu prawnego na dzień popełnienia naruszenia powodującego przekroczenie dopuszczalnej liczby punktów.
Przypomnieć należy tutaj, że w sprawie nie było sporu co do tego, że Skarżący otrzymał 26 punktów karnych za naruszenie przepisów prawa o ruchu drogowym. Naruszenia te miały miejsce od 29 kwietnia 2011 r. do 7 kwietnia 2012 r.
Sąd pierwszej instancji stanowisko Kolegium, co do zastosowania art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) p.r.d. w związku z art. 136 ust. 1 u.k.p. uznał za prawidłowe.
Sąd kasacyjny zwraca w tym miejscu uwagę, że aczkolwiek Kolegium powołało się na brzmienie art. 136 ust. 1 u.k.p. obowiązujące w dacie wydania przezeń decyzji, to jest [...] października 2018 r., to wynikająca z powyższego przepisu zasada stosowania do oceny skutków naruszenia przepisów ruchu drogowego przepisów dotychczasowych obowiązywała od daty wejścia w życie tejże ustawy.
W konsekwencji, Sąd kasacyjny podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji co do istnienia podstawy prawnej dla zastosowania art. 114 ust1 pkt 1 lit. b) p.r.d. w związku z art. 136 ust. 1 u.k.p. przypomina, że sam fakt niepowołania określonego przepisu w podstawie prawnej decyzji nie stanowi jeszcze o jej wadliwości uzasadniającej jej wyeliminowanie z obrotu.
Odnosząc się do przedstawionej w piśmie z 15 września 2022 r. dodatkowej argumentacji co do nieobowiązywania art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) w dacie wydania zaskarżonej decyzji zwrócić należy uwagę na następujące okoliczności:
Jak wskazano w skardze kasacyjnej, art. 114 u.k.p. uchylony został przez art. 125 pkt 10 lit. g) ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U.11.30.151) z dniem 19 stycznia 2013 r.
Zgodnie jednak z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2018 r. o zmianie ustawy –Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz. 957, dalej "ustawa z 9 maja 2018 r.") do czasu wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających przekazywanie danych na zasadach określonych w art. 100aa-100aq, art. 125 pkt 10 lit. g) nie stosuje się. Oznacza to, że z dniem wejścia w życie ustawy z 8 maja 2018 r., to jest z dniem 4 czerwca 2018 r. przywrócone zostało obowiązywanie art. 114 ust. 1 p.r.d. Przepis ten, wbrew twierdzeniom wyrażony w piśmie z 15 września 2022 r. obowiązywał wiąc w dacie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, to jest [...] czerwca 2018 r.
Rzeczywiście, następnie na mocy art. 14 pkt 1 ustawy z dnia 2 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 2328). wykreślono z art. 14 ust. 1 ustawy z 9 maja 2018 r. odwołanie do art. 125 pkt 10 lit. g) u.k.p., co oznacza, że z dniem wejścia w życie tej kolejnej nowelizacji, to jest z dniem 17 września 2022 r., art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) p.r.d. znów przestał obowiązywać.
Nastąpiło to jednak już po dacie wydania decyzji przez organy obu instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wnioski dowodowe Skarżącego. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może dopuścić dowód z dokumentu. Do pisma z [...] kwietnia 2021 r. dołączono wydruk pisma Prezydenta Miasta S., poświadczony za zgodność z oryginałem przez pełnomocnika Skarżącego, jednak wydruk ten nie był opatrzony żadnym podpisem, pozwalającym na stwierdzenie by rzeczywiście pochodził od organu. W konsekwencji nie było możliwe uznanie go za dokument. Do pisma z [...] września 2022 r. dołączono również wyłącznie wydruk pisma od Prezydenta Miasta S., nieopatrzony żadnym podpisem, formularz oświadczenia oraz kopię pisma podpisanego przez Skarżącego, niedoświadczoną za zgodność z oryginałem. Zatem również tych pism nie można było uznać za dokument w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a.
Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania wydane zostało na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. zasądzając od Skarżącego na rzecz organu zwrot kosztów postępowania kasacyjnego to jest zwrot kosztów wynagrodzenia pełnomocnika w wysokości 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych.