Uzasadnienie
Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 19 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 790/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi G. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], w przedmiocie odszkodowania za straty spowodowane zajęciem nieruchomości (1) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2013 r., nr [...]; (2) zasądził koszty postępowania; (3) orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2013 r., po rozpoznaniu odwołania G. J., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2013 r. orzekającą o ustaleniu odszkodowania za straty spowodowane zajęciem nieruchomości o pow. 0,1145 ha, stanowiącej części nieruchomości o pow. 0,2500 ha położonej w S. w gm. [...], dz. nr [...], ark. mapy 1, obręb S., stanowiącej własność G. J., w związku z przebudową linii elektroenergetycznej.
W decyzji z dnia [...] marca 2013 r. Starosta [...] ustalił odszkodowanie w kwocie 29.023 zł należne G. J. z tytułu strat wynikłych z zajęcia części wskazanej wyżej nieruchomości w związku z przebudową istniejącej napowietrznej linii elektroenergetycznej 220 kV relacji P. – K. na dwunapięciową czterotorową linię elektroenergetyczną WN 2 x 220 kV + 2 x 400 kV relacji P. – O., w trybie art. 128 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.; u.g.n.). Organ wskazał, że na łączną kwotę odszkodowania składają się kwoty 412,00 zł z tytułu czasowego zajęcia gruntu w okresie od 31 sierpnia 2006 r. do 14 września 2006 r. oraz 28.611 zł z tytułu zobowiązania do udostępniania nieruchomości celem podejmowania niezbędnych czynności konserwacyjnych i naprawczych w pasie zajęcia nieruchomości przez linię elektroenergetyczną. W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji podał, że podstawę dla ustalenia odszkodowania stanowił operat szacunkowy w wersji z 29 sierpnia 2012 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. W. Oceniając jego wartość dowodową Starosta uznał, iż biegły w sposób rzetelny i kompleksowy określił wartość odszkodowania, która w sposób ekwiwalentny rekompensuje właścicielce nieruchomości doznany uszczerbek.
G. J. w odwołaniu od powyższej decyzji zarzuciła Staroście [...] naruszenie przepisów postępowania – art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego, niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego i jego dowolną ocenę, a także naruszenia art. 124 ust. 4, 128 ust. 4, 129 ust. 5, 130 i 132 u.g.n. poprzez rażące zaniżenie odszkodowania i ustalenie go w kwocie nieodpowiadającej rzeczywistej stracie poniesionej przez stronę na skutek budowy przedmiotowej linii elektroenergetycznej. Odwołująca podała, że organ I instancji niesłusznie przyjął wyniki operatu szacunkowego, który w ogóle nie uwzględniał faktu, że na skutek przebudowy linii elektroenergetycznej znacznie zwiększył się pas ochronny. Obejmuje on obecnie swym zasięgiem budynek mieszkalny i budynki gospodarcze, czyniąc je nieprzydatnymi do użytkowania. Ponadto organ I instancji pominął okoliczność, iż przedmiotowa nieruchomość straciła jakąkolwiek wartość, bowiem niemożliwe jest dalsze zamieszkiwanie na niej.
Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Wojewoda ustalił, że decyzją z [...] maja 2004 r. Starosta [...] udzielił P. S.A. z siedzibą w P. zezwolenia na zajęcie części nieruchomości o powierzchni 0,1145 ha (pas zajęcia o dł. 52,054 m i szer. 22 m) położonej w S. w gm. [...], dz. nr [...], ark. mapy 1, obręb S., stanowiącej wówczas własność G. i S. J., w celu założenia i przeprowadzenia przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej oraz urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń charakteryzujących się parametrami technicznymi: przebudowa istniejącej nadziemnej linii energetycznej WN 220 kV relacji P.-K. na dwunapięciową czterotorową linię energetyczną WN 2 x 220 kV + 2 x 400 kV relacji P. - O. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z [...] sierpnia 2004 r.
Następnie Wojewoda wskazał, że na mocy uchwały Rady Miejskiej w [...] z [...] czerwca 2003 r. nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...], we wsiach K., B., S. w części dotyczącej lokalizacji napowietrznej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 2 x 400 kV + 2 x 220 kV, po trasie istniejącej linii wysokiego napięcia 220 kV, ustalono w miejscowości S. dla działki nr [...] strefę ograniczonego użytkowania wzdłuż omawianej linii elektroenergetycznej o szerokości łącznej 44 m, a zatem po 22 m po obu stronach linii, licząc od osi linii w każdą stronę. Przebudowa linii została uznana jako niezbędna dla prawidłowego zasilania odbiorców zlokalizowanych na terenie zachodniej Polski, stanowiąc istotny element elektroenergetycznego układu przesyłowego w Polsce. Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 18 lipca 2007 r., II SA/Po 209/07, na skutek skargi G. i S. J., stwierdził nieważność powyższej uchwały i określił, że nie może ona zostać wykonana.
Aktualnie omawiana nieruchomość nie jest więc objęta planem zagospodarowania przestrzennego. Obowiązuje dla niej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzone uchwałą Rady Miejskiej w [...] z [...] października 2008 r. nr [...], zgodnie z którym nieruchomość ta przeznaczona jest częściowo pod zabudowę mieszkaniową, a częściowo pod tereny ogrodnicze i sadownicze. Organ II instancji podał, że nieruchomość zabudowana jest domem jednorodzinnym i budynkami gospodarczymi. Oś linii elektroenergetycznej przebiegającej nad gruntem znajduje się w odległości 23,58 m od budynków gospodarczych oraz ok. 42,14-44,32 m od budynku mieszkalnego. Na skutek wniosku G. i S. J. z 24 września 2009 r. w przedmiocie ustalenia i zapłaty odszkodowania, Starosta [...] wydał decyzję z [...] października 2010 r. przyznającą wnioskodawcom odszkodowanie w kwocie 229.642 zł. Decyzja ta została uchylona mocą decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2011 r. Asumptem do podjęcia orzeczenia kasatoryjnego była negatywna opinia Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych Województwa [...] z 30 marca 2011 r., wdana na skutek wniosku P. S.A. o zbadanie poprawności wyceny sporządzonej przez biegłego A. J. Wojewoda [...] powołał przepisy art. 124 ust. 1 i art. 128 ust. 1 i 4 u.g.n. i stwierdził, że składniki odszkodowania przyznawanego na podstawie art. 128 ust. 4 stanowią wartość zaistniałej szkody oraz ewentualny spadek wartości nieruchomości, o ile pozostaje w związku z podjętymi na nieruchomości działaniami.
Organ powołał pomocny – jego zdaniem – przy wykładni art. 128 ust. 4 u.g.n. § 43 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Następnie Wojewoda, powołując dodatkowo przepisy art. 128 ust. 5 pkt 1, art. 103 ust. 1 i 2 oraz art. 151 ust. 1 u.g.n. przyjął, że za niewątpliwe należy uznać istnienie po stronie G. J. uprawnienia do otrzymania rekompensaty za szkodę poniesioną wskutek zdarzeń będących następstwem wydania przez Starostę [...] decyzji z [...] maja 2004 r.
Następnie organ odwoławczy wskazał, że początkowo wedle operatu szacunkowego z 26 listopada 2011 r. łączną wartość odszkodowania wynosiła 142.602 zł, jednakże po uwzględnieniu zastrzeżeń P. S.A. zawartych w pismach z 15 marca i 1 sierpnia 2012 r., biegły sporządził nową wycenę (z 29.08.2012 r.), w której to określił wartość odszkodowania na kwotę 29.023 zł. Wojewoda stwierdził, że działając na podstawie art. 80 k.p.a. ocenił dowód z operatu szacunkowego i przyjął go bez zastrzeżeń, podzielając w tym względzie zapatrywania organu I instancji. Jego zdaniem biegły dokonał wyceny w sposób prawidłowy, z uwzględnieniem obowiązujących norm oraz z zachowaniem najwyższej staranności zawodowej. W szczególności Wojewoda opowiedział się za stanowiskiem, że w kwocie przyznanego odszkodowania nie należało uwzględnić spadku wartości nieruchomości, albowiem do takiego nie doszło, zgodnie z ustalonym stanem faktycznym i prawnym niniejszej sprawy.
Wojewoda stwierdził, że okoliczność, iż kwota ustalonego odszkodowania jest w przekonaniu odwołującej niewystarczająca, nie stanowi ani sprzeniewierzenia się zasadzie prawdy obiektywnej, ani regułom postępowania dowodowego. Organ odwoławczy nie dopatrzył się też zaistnienia uchybień wskazanych przez odwołującą w zakresie przytoczonych przez nią przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i k.p.a., które to miałyby skutkować rażącym zaniżeniem odszkodowania.
Dodatkowo Wojewoda wyjaśnił, że odszkodowanie przewidziane w art. 128 ust. 4 w zw. z art. 124 u.g.n. nie ma charakteru cywilnoprawnego. Wszelkie kwestie związane z pogorszeniem się sytuacji strony spowodowanym istnieniem na jej nieruchomości linii elektroenergetycznej, nierozstrzygnięte w niniejszym postępowaniu, winny być rozpoznane przez sąd powszechny, wyrokujący w oparciu o przepisy Kodeksu cywilnego, w którym to pojęcie szkody rozumiane jest szeroko i zakresem swym obejmuje wysuwane przez G. J. negatywne konsekwencje posadowienia omawianej inwestycji.
Ponadto właściciel nieruchomości, nad którą przechodzi linia wysokiego napięcia nawet wówczas, gdy nie ma ona fizycznej styczności z samym gruntem, może żądać przed sądem cywilnym od właściciela linii wykupienia od niego działki gruntu. Warunkiem wykupu jest, by przewody ograniczały sposób korzystania z nieruchomości (np. ograniczały możliwość zabudowania działki) i zmniejszały jej wartość (art. 231 § 2 k.c.).
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r., G. J. zarzuciła organowi naruszenie przy jej wydaniu art. 124 ust. 4, art. 128 ust. 4, art. 129 ust. 5, art. 130, art. 132 u.g.n. poprzez błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że kwota odszkodowania nie musi odzwierciedlać rozmiarowi szkody, jakiej strona doznała na skutek wydania decyzji o ograniczeniu w korzystaniu z nieruchomości i w konsekwencji rażące zaniżenie odszkodowania, a także naruszenie przepisów postępowania: art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie dokładnie stanu faktycznego sprawy i dowolne rozpatrzenie zgromadzonego materiału dowodowego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie.
W piśmie procesowym z dnia 15 stycznia 2014 r. P. S.A. (dalej P. lub spółka) wniosły o oddalenie skargi i przeprowadzenie dowodu z dokumentów: 1) sprawozdania Zakładu Pomiarowo-Badawczego Energetyki [...] sp. z o.o. z czerwca 2010 r., 2) raportu z badań kontrolnych natężenia pola elektromagnetycznego w środowisku z maja 2013 r., 3) protokołu kontroli WIOŚ wraz z załącznikami nr 4 i 5 z 13 sierpnia 2010 r., na okoliczność zachowania dopuszczalnego poziomu pól elektromagnetycznych przez linię elektroenergetyczną 2x220kV+2x400kV relacji P.-K. w odniesieniu do terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową oraz innych miejsc dostępnych dla osób fizycznych. W piśmie tym spółka stwierdziła m. in., że nie ma racji skarżąca twierdząc, iż po przebudowie linii energetycznej zwiększył się znacznie pas ochronny linii, który wynosi minimum 40 m od linii przesyłu. Szerokość pasa technologicznego zmniejszyła się, bowiem przed przebudową wynosiła ona 80 m (po 40 m w obie strony od osi linii), a po przebudowie wynosi łącznie 44 m (po 22 m od osi linii w obie strony).
Wskazana szerokość pasa technologicznego (44 m) została określona w decyzji Starosty [...] z [...] maja 2004 r. oraz Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty. Spółka stwierdziła też, że myli się skarżąca podając, że pas ochronny przebudowanej linii energetycznej obejmuje swym zasięgiem należący do niej budynek mieszkalny oraz budynki gospodarcze. Z powołanej decyzji Wojewody [...] wynika, że oś linii elektroenergetycznej znajduje się w odległości 23,58 m od budynków gospodarczych oraz ok. 42 m – 44 m od budynku mieszkalnego. Ponieważ szerokość strefy wynosi po 22 m licząc od osi linii w obie strony, to ani budynek mieszkalny ani budynki gospodarcze nie znajdują się w pasie technologicznym. Tym samym skarżąca nie utraciła możliwości korzystania z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem.
Uwzględniając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 19 marca 2014 r., II SA/Po 790/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że zarówno przy wydaniu zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji doszło do istotnego naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.), a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 129 ust. 5 oraz art. 128 ust. 4 u.g.n. W myśl pierwszego z powołanych przepisów, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu:
- 1) w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126;
- 2) na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości;
- 3) gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.
Natomiast, stosownie do art. 128 ust. 4 u.g.n., odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu.
Pismem z dnia 24 września 2009 r. G. i S. J. wystąpili do Starosty [...] z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za szkody spowodowane zajęciem części nieruchomości o pow. 1.145 m2, położonej w S. przy ul. K. [...], dz. nr [...] o pow. 0,2500 ha, w celu przebudowy istniejącej nadziemnej linii energetycznej wysokiego napięcia 220kV relacji P.-K. w trybie art. 128 ust. 4 u.g.n.
W pierwszym ze sporządzonych w niniejszej sprawie operatów szacunkowych (z dnia 28 maja 2010 r.) rzeczoznawca majątkowy ustalił wysokość odszkodowania na kwotę 229.462 zł. G. i S. J. nie zgodzili się z powyższą wyceną, wskazując na rozprawie administracyjnej w dniu 30 czerwca 2010 r., że wyraziliby zgodę na kwotę 450.000 zł (pełnej utraty wartości). Z kolei P. przedłożyło operat szacunkowy autorstwa Ł. M. z dnia 15 marca 2010 r., w którym określono wysokość utraty wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości na kwotę 41.200 zł.
Starosta [...] decyzją z dnia [...] października 2010 r. ustalił na rzecz G. i S. J. odszkodowanie w łącznej kwocie 229.462 zł. W decyzji tej starosta podzielił ustalenia przyjęte w operacie szacunkowym A. J. Na skutek odwołań stron Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w związku z oceną operatu szacunkowego autorstwa A. J. dokonaną przez zespół opiniujący Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych Województwa [...], nie może on służyć jako dowód w sprawie. Odnosząc się zaś operatu szacunkowego rzeczoznawcy Ł. M. Wojewoda stwierdził, że nie został on sporządzony jako dowód w niniejszej sprawie (art. 84 k.p.a.) i nie mógł stanowić podstawy rozstrzygnięcia.
Prowadząc ponownie postępowanie Starosta [...] powołał rzeczoznawcę majątkowego w osobie J. W., który w grudniu 2011 r. przedstawił sporządzony przez siebie operat szacunkowy. W wyniku dokonanego szacunku biegły stwierdził, że wartość jednorazowa odszkodowania powinna wynieść 134.075 zł, zaś wartość wynagrodzenia za czasowe korzystanie z gruntu działki nr [...] w okresie od 31 sierpnia do 14 września 2006 r. – 482 zł. Następnie ten sam rzeczoznawca przedstawił operat szacunkowy z sierpnia 2012 r., w którym – na skutek podważenia jego stanowiska przez uczestnika postępowania P. – ustalił zasadniczo odmienne odszkodowanie w wysokości 28.611 zł – jako jednorazowe odszkodowanie z tytułu obowiązku udostępniania nieruchomości w celu konserwacji, usuwania awarii itp. w pasie zajęcia części działki nr [...] przez linię energetyczną wysokiego napięcia WN 2x220kV+2x400kV relacji P.-K. oraz w wysokości 412 zł – jako wartość odszkodowania za czasowe zajęcie gruntu działki nr [...] w okresie od 31 sierpnia do 14 września 2006 r.
Z powyższego wynika, że różnica pomiędzy kwotami odszkodowania określonymi w operatach tego samego rzeczoznawcy majątkowego J. W. jest pięciokrotna. Sporządzając po raz pierwszy operat szacunkowy biegły przyjął wartość samego jednorazowego odszkodowania z tytułu udostępnienia nieruchomości na kwotę 135.075 zł, zaś sporządzając operat ponownie kwota ta wyniosła 28.611 zł. Również przy określeniu wartości odszkodowania za czasowe zajęcie gruntu rzeczoznawca przyjął odmienne kwoty – po raz pierwszy dokonując szacunku kwotę 482 zł, ponownie szacując – kwotę 412 zł.
Organy obydwu instancji w kluczowej dla niniejszej sprawy kwestii dotyczącej ustalenia wysokości odszkodowania i metody jego ustalenia zogniskowały swą uwagę jedynie na operacie szacunkowym sporządzonym przez J. W. w sierpniu 2012 r. Nie wyjaśniły przy tym, dlaczego w ich ocenie poprzedniemu operatowi szacunkowemu autorstwa tego samego rzeczoznawcy należało odmówić wiarygodności. Po wtóre nie wyjaśniły, dlaczego pominęły i uznały za nieistotne dla ustalenia wysokości odszkodowania na rzecz skarżącej G. J., operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę B. K. w dniu 15 grudnia 2008 r., jak również operat szacunkowy autorstwa Ł. M. z marca 2010 r. Raz jeszcze należy wskazać, że przepis art. 75 § 1 k.p.a. nakazuje dopuścić jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy.
W związku z tym, jeżeli strona, kwestionując ustalenia operatu szacunkowego, przedstawia organowi dowód znajdujący się w jej posiadaniu i wykonany na jej zlecenie operat szacunkowy wykonany przez innego rzeczoznawcę majątkowego, podlega on takiej samej ocenie organu administracji, jak każdy inny dowód zgromadzony w sprawie.
Organ I instancji podkreślając słuszność przyznania odszkodowania uznał, że jego łączna kwota 29.023 zł w ekwiwalentny sposób rekompensuje właścicielom nieruchomości poniesioną szkodę. Zaznaczył, że przyjął jako podstawę ustalenia odszkodowania operat szacunkowy z 29 sierpnia 2012 r. sporządzony przez rzeczoznawcę J. W. Próbując dokonać jego oceny Starosta lakonicznie wskazał tylko, że został on sporządzony prawidłowo. Dodał, że operat wskazuje i uzasadnia metodę zastosowaną do wyceny, czynniki wpływające na kształtowanie się cen transakcyjnych, jak również uwzględnia ceny nieruchomości występujące na określonym rynku regionalnym. Starosta w żaden jednak sposób nie dokonał oceny zmiany metodologii przez tego samego rzeczoznawcę, która nastąpiła po sporządzeniu operatu z grudnia 2011 r.
Również Wojewoda [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie skonfrontował się z całym materiałem dowodowym. Przede wszystkim organ odwoławczy stanął na stanowisku, że, chybiony jest zarzut naruszenia przez organ I instancji przepisów art. 77 i art. 80 k.p.a. Wskazał, że w niniejszej sprawie materiał dowodowy sprowadzał się de facto do wykonanych na zlecenie organu I instancji operatów szacunkowych. Pomimo przyznania, że organ I instancji nie dokonał rzetelnej analizy operatu szacunkowego organ odwoławczy również nie dokonał samodzielnie oceny zarówno sporządzonego przez J. W. operatu, przyjętego przez Starostę jako podstawa ustalenia odszkodowania, ani poprzedniego operatu tegoż samego rzeczoznawcy z grudnia 2011 r. W szczególności nie ocenił, czy uzasadniona była zmiana metodyki wyceny. Rozważania w tym zakresie ograniczył do konkluzji, że przyznana G. J. kwota odszkodowania ustalona została w oparciu o istniejący stan faktyczny i panujące uwarunkowania prawne i jako taka może w istocie nie odzwierciedlać rozmiaru szkody, jakiej strona doznała wskutek zdarzeń będących następstwem wydania przez Starostę [...] decyzji z dnia [...] maja 2004 r. Wojewoda powołał się przy tym na orzecznictwo sądów wskazujące na możliwość dochodzenia przed sądem powszechnym odszkodowania bądź wykupu nieruchomości.
Sąd I instancji podkreślił, że rolą organów I i II instancji było nie tylko przywołanie stanowiska i wyników ustaleń rzeczoznawcy majątkowego zaprezentowanych w operacie szacunkowym, lecz również porównanie – w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, a w szczególności art. 128 ust. 4 u.g.n. oraz § 43 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości (...) – obu operatów sporządzonych przez powołanego przez Starostę biegłego J. W., jak również ustosunkowanie się do pozostałych dowodów – operatów przedstawionych przez strony postępowania i ich stanowisk. Organy z naruszeniem przepisów postępowania – art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 §, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. – nie dokonały tej oceny. Za całkowicie arbitralne i świadczące o lekceważeniu strony należy uznać decyzje, w których – bez rzetelnego wyjaśnienia – akceptuje się ustalenia rzeczoznawcy majątkowego, zmienione nagle w trakcie postępowania.
Wystarczy wskazać, że w pierwszym z przedstawionych operatów biegły J. W. ustalił odszkodowanie na łączną kwotę 134.557 zł, zaś w operacie powstałym – jak wskazał biegły – w wyniku aktualizacji – na kwotę 29.023 zł.
Stąd też, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd Wojewódzki orzekł jak w wyroku.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 marca 2014 r., II SA/Po 790/13, wniosły P. S.A. w P. W trakcie postępowania strona wnosząca skargę kasacyjną przekształciła się (poprzez połączenie) w P. S.A. z siedzibą w K. Zaskarżając wyrok w całości zarzucono mu naruszenie przepisów postępowania:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. – poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że w sprawie zakończonej wydaniem decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2013 r. oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r. organy nie zrealizowały wynikającego z tych przepisów wymogu odpowiednio wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego mającego znaczenie dla istotnych dla sprawy okoliczności, w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej oraz wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi organy kierowały się przy załatwieniu sprawy, a także sporządzenia zgodnego z przepisami uzasadnienia decyzji, a ponadto, że naruszenie ww. przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej – które to uchybienie przez WSA wskazanym przepisom miało istotny wpływ na wynik sprawy,
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 84 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 130 ust. 2 u.g.n. i art. 156 ust. 1, 3 i 4 u.g.n. – poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że opinie o wartości nieruchomości sporządzone przez B. K. w dniu 15 grudnia 2008 r. oraz Ł. M. w dniu 30 marca 2008 r. mogły stanowić podstawę do rozstrzygnięcia sprawy zakończonej wydaniem decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2013 r. oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r. – co miało istotny wpływ na wynik sprawy, jako że opinie te nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy zakończonej wydaniem wskazanych decyzji, co uzasadniało oddalenie skargi, zamiast jej uwzględnienia i uchylenia obu decyzji.
Wobec powyższego skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że wbrew twierdzeniom Sądu I instancji ustalenia rzeczoznawcy majątkowego nie zostały "zmienione nagłe w trakcie postępowania", ale zostały szczegółowe przedyskutowane pomiędzy stronami, organem a biegłym na rozprawie administracyjnej w dniu 26 lutego 2012 r. Natomiast wprowadzone w tym operacie zmiany (w efekcie których powstała wersja operatu z sierpnia 2012 r.) szczegółowo omówione zostały na rozprawie administracyjnej dnia 26 października 2012 r. W szczególności właśnie podczas ostatniej rozprawy wyjaśniono stronom przyczyny zmiany metodologii wyliczenia odszkodowania. To właśnie organ swoimi działaniami (por. np. pismo z dnia 23 marca 2012 r.) doprowadził do usunięcia wadliwości operatu z listopada 2011 r., co skutkowało doprowadzeniem do prawidłowego ustalenia wysokości odszkodowania w oparciu o skorygowany operat.
Ponadto WSA zarzucił decyzjom organów administracji, że nie wyjaśniły, dlaczego pominęły inne operaty szacunkowe przedłożone przez strony tj. operat szacunkowy B. K. z 2008 r. oraz operat szacunkowy Ł. M. z 2010 r. Także ten zarzut nie znajduje uzasadnienia. Pierwszy z operatów strona wycofała jako dowód w sprawie, a drugi nie został sporządzony do celów ustalenia odszkodowania. Opinia B. K., ani opinia Ł. M. nie mogły przyczynić się do ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie także dlatego, że w dacie rozstrzygania przez organy administracji, tj. odpowiednio w dniu [...] marca 2013 r. i w dniu [...] maja 2013 r. nie spełniały wymogów określonych w art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n., co umknęło Sądowi I instancji. Operat B. K. został sporządzony w dniu 15 grudnia 2008 r., a operat Ł. M. 30 marca 2010 r. Wydanie decyzji przez organy nastąpiło znacznie po upływie 12-miesięcznego okresu przewidzianego w art. 156 ust. 3 u.g.n. W odniesieniu do obu operatów nie dokonano również potwierdzenia ich aktualności, stosownie do art. 156 ust. 4 u.g.n.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik G. J. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, uznając zaskarżony wyrok za ze wszech miar prawidłowy. W szczególności zakwestionowano stanowisko skarżącego kasacyjnie, że zmiany, w efekcie których powstała wersja operatu z sierpnia 2012 r., zostały szczegółowo omówione na rozprawie administracyjnej w dniu 26 października 2012 r. Ponadto skarżąca podzieliła wszystkie zasadnicze ustalenia Sądu I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona. Zgodnie z art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma ona usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja nie uległaby zmianie. Taka sytuacja, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaistniała w tej sprawie.
Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2013 r. orzekającą o ustaleniu odszkodowania za straty spowodowane zajęciem nieruchomości położonej w S. w gm. [...], dz. nr [...], stanowiącej własność G. J. (wcześniej wspólność ustawowa z mężem), w związku z przebudową linii elektroenergetycznej. Podstawę prawną tej decyzji stanowił art. 128 ust. 4 u.g.n., zgodnie z którym "Odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu." Zdarzeniem, mogącym rodzić prawo do odszkodowania w myśl powołanego przepisu, może być – jak w niniejszej sprawie – ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej (art. 124 ust. 1 u.g.n.). Takie zezwolenie zostało wydane na podstawie decyzji Starosty [...] z [...] maja 2004 r., utrzymanej w mocy przez Wojewodę [...] decyzją z [...] sierpnia 2004 r.
Zarówno we wniosku z dnia 24 września 2009 r. wszczynającym postępowanie w sprawie, jak i w odwołaniu od decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2013 r., G. J. podnosiła, że za szkodę uważa nie tylko niemożność korzystania z nieruchomości w czasie prac inwestycyjnych i z tytułu zobowiązania do udostępniania nieruchomości celem podejmowania niezbędnych czynności konserwacyjnych i naprawczych w pasie zajęcia nieruchomości przez linię elektroenergetyczną – jak przyjął rzeczoznawca majątkowy w operacie z sierpnia 2012 r. – lecz przede wszystkim zmniejszenie wartości nieruchomości spowodowane niekorzystnym oddziaływaniem inwestycji na jej nieruchomość. Zdaniem skarżącej, ze względu na poszerzenie pasa ochronnego linii energetycznej po jej modernizacji, nieruchomość stała się bezwartościowa, gdyż niemożliwe stało się zamieszkiwanie na nieruchomości.
To ostatnie żądanie, dotyczące powiększenia odszkodowania z tytułu utraty wartości nieruchomości, stanowiło istotę sprawy, której ani organy administracji, ani Sąd I instancji kontrolując działalność administracji nie rozstrzygnęły.
Zauważyć należy, że zgodnie z art. 124 ust. 5 u.g.n. "Jeżeli założenie lub przeprowadzenie ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1, uniemożliwia właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu dalsze prawidłowe korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem, właściciel lub użytkownik wieczysty może żądać, aby odpowiednio starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, lub występujący z wnioskiem o zezwolenie, o którym mowa w ust. 2, nabył od niego na rzecz Skarbu Państwa, w drodze umowy, własność albo użytkowanie wieczyste nieruchomości." W orzecznictwie panuje zgodność, że "wobec tego, iż w art. 124 ust. 5 ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie ustanowiono kompetencji organów administracji publicznej, to w przypadku odmowy nabycia nieruchomości osoba uprawniona może tylko do sądu powszechnego wystąpić o zobowiązanie do nabycia nieruchomości (art. 64 kodeksu cywilnego).
Prawomocne orzeczenie sądu zastąpi zaś oświadczenie woli zobowiązanego do zawarcia umowy (art. 1047 § 1 kodeksu postępowania cywilnego) – zob. wyrok NSA z dnia 20 października 2000 r., IV SA 1654/98, LEX nr 53397.
Jeśli więc skarżąca G. J. uważa, że z powodu modernizacji linii elektroenergetycznej jej nieruchomość nie nadaje się do korzystania w sposób dotychczasowy albo zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem, to roszczenia, o jakim mowa w art. 124 ust. 5 u.g.n. może dochodzić tylko przed sądem powszechnym, pamiętając, że roszczenie takie podlega przedawnieniu.
W niniejszej sprawie istnieje jednak inny problem, którego organy nie wyjaśniły. Mianowicie, w decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2004 r. zezwalającej na zajęcie części nieruchomości skarżącej jest mowa o pasie zajęcia o długości 52,045 m i szerokości 22 m o łącznej powierzchni 1145 m2 (pkt I.1. decyzji). Taką powierzchnię przyjął rzeczoznawca do wyliczenia odszkodowania w niniejszej sprawie. Z uzasadnienia decyzji z [...] maja 2004 r. wynika natomiast, że uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego (której nieważność stwierdził następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 18 lipca 2007 r., II SA/Po 209/07) przewidywała strefę ograniczonego użytkowania wzdłuż linii energetycznej o szerokości 44 m (po 22 m po obu stronach linii).
Już z tego wynika, że strefa ograniczonego użytkowania nie pokrywa się z pasem zajęcia, a ponadto wraz ze stwierdzeniem nieważności uchwały w sprawie planu utracił moc przepis prawa miejscowego o ograniczonej strefie użytkowania wokół linii. Należy więc w tej indywidualnej sprawie ustalić, jakie jest dopuszczalne pole oddziaływania linii energetycznej po modernizacji, w jaki sposób wpływa ono na możliwość korzystania przez skarżącą z jej nieruchomości i dopiero wówczas można ocenić wpływ inwestycji na zmniejszenie się wartości nieruchomości. Do ustalenia tych okoliczności niezbędna może okazać się opinia biegłego, jeśli organ nie będzie w stanie ocenić dopuszczalnego pola oddziaływania inwestycji na podstawie innych dowodów, w tym oferowanych przez strony postępowania. Rzeczoznawca majątkowy szacując wartość szkody musi znać te ustalenia, aby mógł ocenić, czy, a jeśli tak to w jakim stopniu, pole oddziaływania inwestycji wpływa na zmniejszenie wartości nieruchomości, o ile będziemy mieli do czynienia ze zmniejszeniem się wartości nieruchomości w porównaniu ze stanem dotychczasowym (sprzed modernizacji linii), a nie z wyłączeniem dotychczasowego sposoby użytkowania, bo roszczenia z tego ostatniego powodu, jak wyjaśniono wyżej, można dochodzić w innym trybie.
W tym sensie uwzględnienie skargi przez Sąd I instancji było uzasadnione, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., tyle, że z innych powodów niż podane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Bo za słuszne należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej, że nie było konieczności brania pod uwagę poprzednich operatów szacunkowych, choćby z uwagi na utratę ich ważności jako dowodów w sprawie (art. 156 ust. 3 u.g.n.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rzeczoznawca majątkowy nie jest też w stanie samodzielnie ocenić spadku wartości nieruchomości, jeśli przyczyną takiego spadku miałoby być (lub nie) oddziaływanie na nieruchomość pola elektromagnetycznego i jego zasięg.
Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną uznając przy tym, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, w rozumieniu art. 207 § 2 p.p.s.a., do odstąpienia od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącej, z uwagi na błędy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Pamiętać też należy, że w wypadku, gdy Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a., ale wyraża w uzasadnieniu wyroku inną ocenę prawną niż sąd pierwszej instancji, to ocena ta jest wiążąca dla organów oraz wojewódzkiego sądu administracyjnego.