Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 16 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 1801/11

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 757/11 oddalił skargę S. S. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Dyrektor Izby Celnej w B. pismem z dnia [...] listopada 2009 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie zwolnienia S. S., funkcjonariusza celnego, ze służby w związku z upływem 12 miesięcznego okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych. Następnie organ ten decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., działając na podstawie art. 105 pkt 10 oraz art. 188 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz.U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.- dalej powoływana jako ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r.), zwolnił S. S. ze służby w Izbie Celnej w B. Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. uchylił w całości powyższą decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując, że argumenty przedstawione przez Dyrektora Izby Celnej w B. nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy, a ponadto organ ten nie zapewnił stronie czynnego udziału w postępowaniu i tym samym nie dopełnił wymogów przewidzianych w art. 10 § 1 kpa.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Dyrektor Izby Celnej w B. decyzją z dnia [...] października 2010 r. zwolnił S. S. ze służby w Izbie Celnej w B.- Urzędu Celnego w Z. z dniem doręczenia podjętej decyzji. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że na skutek prowadzenia przeciwko funkcjonariuszowi śledztwa o popełnienie przestępstwa z art. 228 § 1 kk w związku z art. 12 kk w związku z art. 65 § 1 kk. na mocy decyzji z dnia [...] września 2008 r. został on zawieszony w pełnieniu obowiązków służbowych na okres 3 miesięcy. Następnie okres tego zawieszenia został decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. przedłużony do czasu zakończenia postępowania karnego. Dwunastomiesięczny okres zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych upłynął, a prowadzone przeciwko niemu postępowanie karne nadal nie zostało zakończone. Stan taki wyczerpuje dyspozycję przepisu art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r., wedle którego funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia.

W wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej ustala obligatoryjne (art. 104) i fakultatywne (art. 105) przesłanki zwolnienia funkcjonariusza celnego ze służby. Jedną z fakultatywnych przyczyn rozwiązania stosunku służbowego, zgodnie z art. 105 pkt 10 ustawy, jest upływ 12 miesięcy okresu zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że wspomniany okres zawieszenia upłynął, bowiem początkowy trzymiesięczny okres zawieszenia na mocy decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. przedłużono do czasu zakończenia postępowania karnego. Przyczyną zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych było wszczęcie postępowania karnego o popełnienie przestępstwa umyślnego, ściganego z oskarżenia publicznego.

Pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. Prokuratura Apelacyjna w L. poinformowała, że został wniesiony do Sądu Rejonowego w C. akt oskarżenia przeciwko grupie funkcjonariuszy celnych, w tym przeciwko S. S. Z informacji udzielonej przez sąd w piśmie z dnia [...] września 2010 r. wynika, że nie został jeszcze wyznaczony termin rozprawy. Nie ulega wątpliwości, że przyczyna zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych nie ustała, a zatem druga przesłanka wymagana przez art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej również została spełniona.

W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja uznaniowa nie nosiła cech dowolności. Wykazano bowiem, że zawieszenie funkcjonariusza w obowiązkach służbowych poprzez "blokadę etatu" związaną z jednoczesnym odsunięciem od wykonywania czynności służbowych powoduje utrudnienie w organizacji pracy w Izbie Celnej w B. oraz podległych jej jednostkach organizacyjnych. Przepisy ustawy o Służbie Celnej nie przewidują możliwości pełnienia służby przez innego funkcjonariusza, który byłby przyjmowany na zastępstwo funkcjonariusza niemogącego pełnić służby.

Nie można więc przyjąć, że brak było związku między okresem zawieszenia funkcjonariusza celnego, a wpływem tego zawieszenia na organizację służby. Organ I instancji wykazał to w uzasadnieniu swojej decyzji, jednoznacznie wskazując, że z uwagi na fakt zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych pozostali funkcjonariusze zmuszeni są do wykonywania jego obowiązków służbowych, co utrudnia prawidłową organizację służby oraz właściwą realizację zadań wynikających z ustawy o Służbie Celnej.

Szef Służby Celnej stwierdził również, że organ I instancji przeprowadził wystarczające postępowanie dowodowe, bowiem zgodnie z art. 7 i 77 § 1 kpa podjął wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz prawidłowego załatwienia sprawy. Podkreślił, że w interesie społecznym leży to, żeby czynności celne były wykonywane. Stan zawieszenia funkcjonariusza bezsprzecznie ogranicza zakres wykonywania takich działań.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł S. S. Zarzucił rażące naruszenie art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. w związku z przepisem art. 23 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999r. o Służbie Celnej poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i wydanie zaskarżonej decyzji, mimo że w obrocie prawnym istniała decyzja Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] grudnia 2008 r. o przedłużeniu okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, co narusza zasadę zaufania obywateli do państwa oraz wydania zaskarżonej decyzji z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Naruszenia art. 105 pkt 10 autor skargi dopatrywał się również w jego błędnej wykładni i uznaniu, że zwolnienie ze służby w trybie tego przepisu może nastąpić mimo zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego i dalszego istnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" wskazanej w art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej.

Wskutek powyższego wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem praw podmiotowych skarżącego, wynikających z decyzji o zawieszeniu w wykonywaniu obowiązków służbowych. Dodatkowo zarzucono naruszenie art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 kpa.

W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej powoływana jako P.p.s.a.) skargę S. S. oddalił.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że materialnoprawną podstawę decyzji Dyrektora Izby Celnej w B. stanowił art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, zgodnie z którym funkcjonariusza celnego można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia. W niniejszej sprawie okres zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych rozpoczął się od dnia [...] października 2008 r., kiedy to została mu doręczona decyzja Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] września 2008 r. Kolejną decyzją tego organu z dnia [...] grudnia 2008 r. okres zawieszenia został przedłużony do czasu zakończenia prowadzonego przeciwko niemu postępowania karnego.

W konsekwencji w dacie wszczęcia postępowania w przedmiocie zwolnienia ze służby łączny okres zawieszenia wynosił ponad 12 miesięcy. W dalszym ciągu trwały też przyczyny zawieszenia. Zaistnienie powyższych przesłanek pozwalało zatem organowi na zwolnienie funkcjonariusza celnego ze służby na podstawie przepisu art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej. Biorąc pod uwagę obowiązujący w dniu zawieszenia skarżącego przepis art. 23 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (w aktualnie obowiązującym stanie prawnym art. 103 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r.), stwierdzić należy, że ustawodawca przewidział możliwość przedłużenia zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, o ile w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

Z kolei interpretując pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku", organy winny przede wszystkim brać pod uwagę charakter zarzucanego funkcjonariuszowi czynu i wartość naruszonego dobra. Tym samym ustawodawca, poprzez treść art. 105 pkt 10 w powiązaniu z treścią art. 103 ustawy o Służbie Celnej (art. 23 poprzednio obowiązującej ustawy), dał organom Służby Celnej możliwość zwolnienia tych funkcjonariuszy celnych, którzy, z uwagi na wyjątkowo długi okres zawieszenia (trwający ponad 1 rok) i toczące się w dalszym ciągu postępowanie karne nie mogą pełnić służby do czasu jego zakończenia.

WSA w Warszawie stwierdził również, że organy Służby Celnej nie naruszyły konstytucyjnej zasady domniemania niewinności, ponieważ to nie wina, czy też niewinność skarżącego legły u podstaw wydanej decyzji o zwolnieniu, lecz długość okresu zawieszenia zależna od okresu prowadzonego przeciwko niemu postępowania karnego. Ponadto organy orzekające w sprawie zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 kpa podjęły wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. W szczególności organ I instancji w sposób bezsporny ustalił, że do czasu wydania kwestionowanej decyzji nie ustąpiła przyczyna będąca podstawą zawieszenia skarżącego. Wyjaśniając tę przesłankę organ z Prokuratury Apelacyjnej w L. uzyskał informację, że zakończono postępowanie przygotowawcze prowadzone przeciwko S. S. i do Sądu Rejonowego w C. został wniesiony akt oskarżenia przeciwko grupie funkcjonariuszy celnych, w tym przeciwko skarżącemu. Natomiast z informacji Sądu udzielonej w dniu 7 września 2010 r. wynika nie został jeszcze wyznaczony termin rozprawy.

Reasumując, Sąd I instancji podkreślił, że organy podejmując decyzję o zwolnieniu skarżącego w należyty sposób wyważyły interes społeczny i słuszny interes strony. Słusznie uznano, że skoro skarżącemu jako funkcjonariuszowi publicznemu przedstawiono zarzut popełnienia przestępstwa przeciwko Służbie Celnej, której jest funkcjonariuszem, to waga i rodzaj zarzuconego czynu (przestępstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego) przemawiały za zwolnieniem go ze służby. Organy zasadnie ponadto zwróciły uwagę, że przejawem interesu społecznego w tej sprawie były także względy natury organizacyjnej - przedłużająca się absencja funkcjonariusza dezorganizowała pracę jednostki, w której pełnił służbę i utrudniała prawidłową realizację zadań nałożonych na Służbę Celną.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł S. S., reprezentowany przez radcę prawnego, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania bądź też jego uchylenia i rozpoznania niniejszej skargi kasacyjnej na podstawie art. 188 P.p.s.a.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa materialnego- art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej w związku z przepisem art. 23 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. nr 156, poz. 1641 tekst jednolity ze zm.) poprzez błędną wykładnię tj:

1. a) uznanie, że zwolnienie ze służby w trybie art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej może nastąpić, mimo zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego i dalszego istnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" wskazanej w przepisie art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Wskutek powyższego wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem praw podmiotowych skarżącego, wynikających z decyzji o zawieszeniu w wykonywaniu obowiązków służbowych;
2. b) uznanie, że możliwe było wydanie decyzji Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] października 2010 r., nr [...] w sprawie zwolnienia ze służby, mimo że w obrocie prawnym istniała decyzja Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] grudnia 2008 r. o przedłużeniu okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, co narusza zasadę zaufania obywateli do państwa,
3. c) uznanie, że wydanie zaskarżonej decyzji Szefa Służby Celnej z dnia [...] lutego 2011r., nr [...] nastąpiło w granicach uznania administracyjnego, co narusza w szczególności art. 7 Kodeks postępowania administracyjnego poprzez brak realizacji zasady proporcjonalności. Organ nie zrealizował uznania administracyjnego w sposób odpowiadający uzasadnionemu interesowi obywatela podczas gdy organ, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków.

Ponadto zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1. 1. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. żart. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., poprzez pominięcie w zakresie kontroli naruszenia przez organ przepisów art. 6, 7, 77 § 1, 80,107 § 3 k.p.a., w tym:
2. a) uznanie, że decyzja organu administracyjnego nie nosiła cech dowolności i że zapadła po zebraniu w sprawie całego materiału dowodowego i dokonaniu wyboru sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym rozważeniu i przeanalizowaniu okoliczności sprawy,
3. b) uznanie, iż organ w przedmiotowej sprawie należycie rozważył i przeanalizował okoliczności sprawy, podczas gdy organ ograniczył się do wykorzystania schematu uzasadnienia z innych podobnych postępowań; stwierdzenie, iż z analizy materiału dowodowego wynika, że Dyrektor Izby Celnej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, podczas gdy organ administracji publicznej nie wskazał, na jakich dowodach oparł swoje rozstrzygnięcie, dlaczego odmówił wiarygodności i mocy dowodowej przedstawionym przez stronę skarżącą dowodom,
4. c) uznanie, iż organ należycie uzasadnił wydaną decyzję, w szczególności zakresie elementów dotyczących uznania administracyjnego;
5. 2. art. 130 § 1 oraz art. 108 § 1 i 2 kpa poprzez pominięcie faktu naruszenia przez organ zasady niewykonalności decyzji nieostatecznych, w tym formułowania w treści rozstrzygnięcia skutku, który nastąpił w czasie krótszym od terminu przysługującego stronie do wniesienia odwołania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że organ stosując przepis art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, nie zrealizował swej kompetencji w zakresie obowiązków wynikających z uznania administracyjnego, a tym samym nie zrealizował tego upoważnienia, co do istoty. Organ instrumentalnie zastosował wskazany przepis, uznając go za uprawnienie do samowolnego i w istocie zautomatyzowanego działania, bez zachowania elementarnych warunków formalnych podejmowania decyzji uznaniowej. Tym samym nastąpiło przekroczenie ramy celu i zdań postawionych przed organem w normie upoważniającej.

Nadto Dyrektor Izby Celnej wydał decyzję o przedłużeniu okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego. Zatem postanawiając o zwolnieniu skarżącego ze służby, dyrektor wydał decyzję, która jest w sposób oczywisty sprzeczna z treścią decyzji o przedłużeniu okresu zawieszenia. Toczące się postępowanie karne nie zostało bowiem zakończone. Szef Służby Celnej nie dostrzegając wskazanych uchybień, utrzymał w mocy niezgodną z prawem decyzję. W efekcie w obrocie prawnym istnieją dwie sprzeczne w treści decyzje- jedna zawieszająca funkcjonariusza w czynnościach służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego oraz decyzja o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby.

W ocenie skarżącego kasacyjnie celem art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej nie jest sankcjonowanie zawieszonego funkcjonariusza, który objęty jest domniemaniem niewinności. W tym wypadku, sytuacja funkcjonariusza jest przypadkiem szczególnym uprawniającym organ do przedłużenia zawieszenia tego funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego. Jest to celowe ze względu na wynik prowadzonego postępowania karnego. W niniejszej sprawie skarżący otrzymując decyzję o zawieszeniu w czynnościach służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, został poinformowany, że przez ten czas będzie otrzymywał połowę wynagrodzenia, zaś po zakończeniu okresu zawieszenia może otrzymać wyrównanie. Zwolnienie ze służby, w tym wydanie decyzji sprzecznej w treści z decyzją o przedłużeniu zawieszenia, narusza w tym zakresie prawa podmiotowe skarżącego.

Nadto Sąd I instancji nie wypowiadając się na temat materiału dowodowego, milcząco przyznał, że Dyrektor Izby Celnej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, bez jakiegokolwiek wskazania przez organ administracji publicznej, na jakich to dowodach oparł swoje rozstrzygnięcie. Należy podnieść, że organ II instancji nie rozważył wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz błędnie uzasadnił wydaną decyzję, w szczególności w zakresie elementów dotyczących uznania administracyjnego. WSA w Warszawie nieprawidłowo uznał, że decyzja Dyrektora Izby Celnej realizuje zasadę proporcjonalności. Organ działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. W przedmiotowej sprawie organ wziął jedynie pod uwagę rzekomy interes społeczny, nie rozważając słusznego interesu skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej powoływana jako P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w treści art. 183 § 2 P.p.s.a., a tym samym przedmiotowa skarga mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w zakreślonych w niej granicach.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna rozpatrywana w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż podniesione w niej zarzuty nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Zarzuty te sprowadzają się w istocie do kwestionowania prawidłowości wykładni i zastosowania przez organy celne przepisu art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, na podstawie którego rozwiązano z S. S. stosunek służbowy. Zgodnie z powołanym przepisem funkcjonariusza celnego można zwolnić ze służby w przypadku upływu okresu 12 miesięcy zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny takiego zawieszenia. Wydanie decyzji o rozwiązaniu stosunku służbowego jest zatem ograniczone po pierwsze upływem okresu 12 miesięcy zawieszenia, a po drugie trwającą nadal przyczyną zawieszenia celnika w pełnieniu obowiązków służbowych.

Regulacja ta oznacza, że funkcjonariuszom zawieszonym w pełnieniu obowiązków służbowych ustawodawca przyznał pewną ochronę przed zwolnieniem ich ze służby, jednocześnie ustalając, że takie gwarancje mają jednak tylko charakter czasowy i rozciągają się na maksymalnie na okres 12 miesięcy takiego zawieszenia. Tylko przed końcem wspomnianego okresu niedopuszczalne jest zwolnienie zawieszonego funkcjonariusza ze służby. Po upływie tego okresu właściwy organ może już z celnikiem rozwiązać stosunek służbowy, z tym że zobowiązany jest ustalić, czy wystąpiły wszystkie okoliczności składające się na wspomniane ustawowe przesłanki zwolnienia funkcjonariusza ze służby.

Z niekwestionowanych w niniejszej sprawie okoliczności faktycznych wynika, że S. S. został zawieszony w pełnieniu obowiązków służbowych od dnia doręczenia mu decyzji z dnia [...] września 2008 r. o zwieszeniu go w pełnieniu obowiązków służbowych, czyli od dnia [...] października 2008 r., z uwagi na toczące się przeciwko niemu postępowanie karne. Wszczęte w jego sprawie postępowanie karne w dniu [...] października 2010 r. nie zostało jeszcze zakończone. Zatem w dniu, w którym Dyrektor Izby Celnej w B. wydał decyzję o zwolnieniu skarżącego ze służby, bezspornie upłynął już 12-miesieczny okres zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych i nie ustała jeszcze przyczyna stanowiąca podstawę takiego zawieszenia.

Spełnienie wskazanych przesłanek uprawniało organ celny do rozwiązania ze S. S. stosunku służbowego, ale wbrew twierdzeniom kasatora okoliczności te nie były jedynym powodem zwolnienia celnika ze służby. Organy celne orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo bowiem zwróciły uwagę na to, że art.105 pkt. 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. przewiduje jedną z fakultatywnych a nie obligatoryjnych przyczyn rozwiązania z funkcjonariuszem stosunku służbowego, Unormowanie to przy spełnieniu przewidzianych w nim przesłanek nie nakłada na organ bezwzględnego obowiązku zwolnienia celnika ze służby, jednakże uprawnia go do podjęcia takiego rozstrzygnięcia, a tym samym przyznaje mu kompetencje do orzekania w tym zakresie w ramach tzw. uznania administracyjnego.

W związku z powyższym kluczową kwestią w niniejszej sprawie jest ustalenie czy organy administracyjne prawidłowo i zgodnie z przepisami procedury administracyjnej zastosowały tzw. uznanie administracyjne, w ramach którego została wydana decyzja o zwolnieniu skarżącego ze służby. Zauważyć przy tym należy, że uznanie administracyjne oznacza przyznanie organowi administracji publicznej przepisem prawa materialnego pewnego luzu decyzyjnego. Taki zakres swobody decyzyjnej (władzy dyskrecjonalnej) nie jest jednak przyzwoleniem na nieograniczoną dowolność i arbitralność działania. Uznanie administracyjne charakteryzuje się bowiem tym, że organ administracji publicznej ma możliwość wyboru pozytywnego lub negatywnego rozstrzygnięcia dla strony. Jednakże wybór ten poprzedzać musi prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i przeprowadzenie wnioskowania opartego na zasadach logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego.

Orzekanie organu korzystającego z możliwości podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego ograniczone jest ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, w szczególności określonym w art. 7 kpa kryterium uwzględniania interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli. Decyzja o charakterze uznaniowym musi więc odpowiednio wyważać interesy przeciwstawnych stron- interesu obywatela z interesami publicznymi, kierując się przy tym proporcjonalnością uwzględnienia obu rodzajów interesów. W orzecznictwie przyjmuje się przy tym, że w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku organ ma obowiązek wskazać nie tylko, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, ale także że jest on na tyle ważny i znaczący, iż bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli (wyrok SN z dnia 18 listopada 1993 r., sygn. akt III ARN 49/93, publ. OSNCP 1994/9/181).

Oceniając w tych kategoriach rozstrzygnięcia w przedmiocie zwolnienia S. S. ze służby, wbrew twierdzeniom skarżącego, organom celnym nie można zarzucić przekroczenia granic uznania administracyjnego. Organy te w dostateczny stopniu rozważyły bowiem sytuację osobistą, zawodową i finansową funkcjonariusza, ale zmuszone były także mieć na uwadze względy interesu społecznego przejawiającego się w konieczności zapewnienia prawidłowej realizacji zdań jednostki, w której skarżący pełnił służbę. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Służba Celna jest jednolitą formacją mundurową utworzoną w celu zapewnienia ochrony i bezpieczeństwa obszaru celnego Wspólnoty Europejskiej. Po przystąpieniu do Unii Europejskiej wschodnia granica Polski stanowi obecnie zewnętrzną granicę Unii i fakt ten w sposób oczywisty wpłynął na zwiększenie obowiązków powierzonych Służbie Celnej. Zwiększeniu uległ zarówno zakres kontroli towarów celnych na zewnętrznej granicy europejskiego obszaru celnego wykonywanych przez funkcjonariuszy celnych, jak też zakres czynności dotyczących nadzoru wykonywanego nad funkcjonariuszami przez określone organy Służby Celnej.

Działania te wymagają planowania i organizowania obowiązków służbowych w sposób wpływający na jak najbardziej efektywne wykorzystanie posiadanych etatów. Stan taki niewątpliwie zakłóca długotrwałe zawieszenie w pełnieniu obowiązków służbowych niektórych funkcjonariuszy blokujących etaty i brak możliwości zatrudnienie na ich miejsca innych osób. Taka sytuacja powoduje konieczność obciążenie innych funkcjonariuszy dodatkowymi obowiązkami, a często skutkuje także pełnieniem przez nich służby w godzinach nadliczbowych. Ponadto w znacznym stopniu wpływa ona na dezorganizację pracy poszczególnych jednostek Służby Celnej oraz możliwość wywiązywania się przez nie z wszystkich ustawowych obowiązków.

Zatem nie może ulegać wątpliwości, że w sytuacji powszechnie znanych problemów kadrowych Służby Celnej, w tym występujących także na obszarze działania Izby Celnej w B., dalsze pozostawanie w służbie celnika, który został zawieszony w czynnościach służbowych i czynności tych ze wspomnianego powodu nie pełni przez czas znacznie przekraczający ustalony przez ustawodawcę maksymalny 12-miesięczny okres ochronny, stanowi nie rzekome – jak twierdzi skarżący- lecz realne i bardzo istotne zagrożenie dla interesu społecznego, gdyż w sposób oczywisty zakłóca pracę służb omawianej formacji i w znacznym stopniu wpływa na możliwość rzetelnego wywiązywanie się przez te służby z powierzonych im zadań publicznych. Na powyższe problemy kadrowo-organizacyjne organy obu instancji powołały się w uzasadnieniach swych decyzji. Szef Służby Celnej dodatkowo podkreślił, powołując się przy tym na materiał dokumentacyjny znajdujący się w aktach sprawy, że Oddziale Celnym w D., w którym skarżący pełnił służbę przed zawieszeniem go w obowiązkach służbowych, w 2010 r. dysponował 38 etatami.

Zadania tej jednostki musiały być jednak realizowane przez znacznie mniejszą liczbę osób, gdyż w tym czasie nie tylko skarżący, ale łącznie 7 funkcjonariuszy było zawieszonych w obowiązkach służbowych. Sytuacja taka przyczyniła się między innymi do wzrostu liczby nadgodzin (w 2008 r. -2945, a w 2009 r. 3244 nadgodziny). Bezzasadne są zatem zarzuty skarżącego, że organy nie wykazały, dlaczego uzasadnione było podjęcie w dniu [...] października 2010 r. na omawianej podstawie decyzji o rozwiązaniu stosunku służbowego z S. S., który od blisko dwóch lat z powodu zawieszenia nie wykonywał obowiązków służbowych.

Oceniając argumenty podniesione w skardze kasacyjnej, należy także mieć na uwadze charakter stosunku prawnego łączącego skarżącego z omawianą formacją oraz wynikające stąd prawa i obowiązki stron. Stosunki służbowe nie są stosunkami pracy, lecz mają charakter stosunków administracyjnoprawnych, powstających w drodze powołania, w związku z dobrowolnym zgłoszeniem się do służby. Specyfika statusu funkcjonariuszy służb mundurowych była niejednokrotnie tematem rozważań Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów administracyjnych. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniach swoich orzeczeń zwracał przy tym uwagę, że kandydat do publicznej służby mundurowej od momentu powołania musi poddać się regułom pełnienia służby nacechowanej istnieniem specjalnych uprawnień, ale też wymagającej spełnienia szczególnych cech personalnych, kwalifikacyjnych czy charakterologicznych, pełnej dyspozycyjności i zależności od władzy służbowej, a także bardziej rygorystycznym niż w przypadku stosunków pracy zasadom utraty statusu pracowniczego (vide wyrok TK z dnia 14 grudnia 1999 r., sygn. akt SK 14/98, wyrok TK z dnia 13 lutego 2007 r., sygn. akt K 46/05).

W tego typu sprawach aktualność zachowuje ponadto pogląd funkcjonujący w sądownictwie administracyjnym, zgodnie z którym dobro Służby Celnej wymaga, aby w gronie funkcjonariuszy celnych znajdowały się osoby wolne od jakichkolwiek podejrzeń, czemu ustawodawca dał wyraz w art. 76 ustawy o Służbie Celnej, ustanawiając warunek, aby funkcjonariusze tworzący tę służbę mieli nieposzlakowaną opinię (por. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 327/11). Skoro skarżącemu przedstawiono zarzut popełnienia przestępstwa przeciwko Służbie Celnej, której jest on funkcjonariuszem, a następnie w tej sprawie skierowano przeciwko niemu akt oskarżenia, to waga i rodzaj zarzucanego mu czynu dają podstawy do przyjęcia, iż skarżący omawiany wymóg spełnia. Funkcjonariusza przeciwko, któremu wniesiono akt oskarżenia, z całą pewnością –przynajmniej do czasu oczyszczenia go z takich zarzutów- nie można określić jako osoby o nieposzlakowanej opinii niezbędnej do dalszego pełnienia służby (wyrok NSA z dnia 9 lutego 2006 r. sygn. I OSK 877/05).

Zaznaczyć ponadto należy, że sądowa kontrola decyzji uznaniowych nie obejmuje celowości wyboru przez organ administracji publicznej konkretnego rozstrzygnięcia, ale ogranicza się do zbadania, czy wybór ten nie nosi cech dowolności. Przedmiotem oceny sądu, jest kwestia czy organ zebrał w sprawie cały materiał dowodowy i dokonał wyboru sposobu jej rozstrzygnięcia po wszechstronnym rozważeniu okoliczności sprawy, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnił w sposób wymagany przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał kontroli zaskarżonej decyzji, w pełni uwzględniając przy tym unormowania zawarte w powołanych przez kasatora przepisach, w tym w art.7 i art. 77 § 1 kpa.

Biorąc pod uwagę niesporne okoliczności sprawy, Sąd I instancji zasadnie w działaniach organów celnych nie dopatrzył się złamania prawa. Przy wydaniu decyzji w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby nie doszło bowiem do przekroczenia granic uznania administracyjnego, a przeprowadzone postępowanie spełniało standardy procesowe wynikające z ogólnego postępowania administracyjnego.

Za nietrafny należy również uznać zarzut, który koncentruje się wokół kwestii dopuszczalności zwolnienia funkcjonariusza Służby Celnej ze służby w sytuacji, gdy wydana została decyzja o przedłużeniu zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego. Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej funkcjonariusza celnego zawiesza się w pełnieniu obowiązków służbowych na czas nie dłuższy niż 3 miesiące, w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo popełnione umyślnie, ścigane z oskarżenia publicznego. W myśl art. 23 ust. 3 w szczególnie uzasadnionych wypadkach okres zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych można przedłużyć do czasu zakończenia postępowania karnego.

Należy z całą doniosłością podkreślić, że przedłużenie okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, wbrew twierdzeniom kasatora nie rodzi żadnych uprawnień do pozostawania funkcjonariusza w służbie przez cały okres toczącego się przeciwko niemu postępowania karnego, a tym samym nie stanowi negatywnej przesłanki do zastosowania art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, o ile spełnione zostaną warunki określone w tym przepisie. Skoro zasadą jest zawieszenie funkcjonariusza w czynnościach służbowych na okres nie dłuższy niż 3 miesiące, a przedłużenie tego okresu wymaga wydania odrębnej decyzji i zawsze następuje do czasu zakończenia postępowania karnego (na czas bliżej nieokreślony), to przyjęcie wykładni zaprezentowanej w skardze kasacyjnej (że w przypadku przedłużenia okresu zawieszenia niedopuszczalne jest zwolnienie ze służby na podstawie art. 105 pkt. 10 ustawy), świadczyłoby o tym, że w istocie to nie organy celne ale organy wymiaru sprawiedliwości prowadzące postępowanie karne miałyby przesądzać o okresie zatrudnienia funkcjonariusza zwieszonego w obowiązkach służbowych, a tym samym regulacja zawarta w omawianym przepisie stałaby się praktycznie bezprzedmiotowa.

W takiej sytuacji przesłanka zwolnienia ze służby, jaką jest upływ 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, które może nastąpić wyłącznie do czasu zakończenia postępowania karnego, byłaby niepotrzebna, bowiem data zwolnienia funkcjonariusza determinowana byłaby wyłącznie przez datę zakończenia postępowania karnego, podczas gdy celem omawianego przepisu jest umożliwienie zwolnienia funkcjonariusza, wobec którego postępowanie karne nie zostało zakończone, pomimo że od chwili zawieszenia go w czynnościach służbowych upłynęło ponad 12 miesięcy. Innymi słowy chodzi o stworzenie możliwości rozwiązania stosunku służbowego z funkcjonariuszem, który od ponad roku czasu nie pełni służby (vide wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 832/11).

Chybione jest także odwoływanie się przez skarżącego do ochrony praw nabytych oraz zasady domniemania niewinności. Po pierwsze, jak zauważył Trybunał Konstytucyjny, prawo do zajmowania urzędu czy stanowiska w organach władzy publicznej nie stanowi prawa nabytego w rozumieniu odnoszącym się między innymi do sfery prawa administracyjnego. Po drugie zaś niezależnie od konsekwencji w sprawach karnych, w których zasada domniemania niewinności odnosi się w całej rozciągłości, ustawodawca może wprowadzić inne prawne środki zabezpieczające, które stosowane będą zanim zapadnie prawomocny wyrok w sprawie karnej (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 października 2004 r. K 1/04 OTK-A 2004/9/93).

Ponadto karnoprawna zasada domniemania niewinności nie może być rozumiana tak szeroko, jak tego oczekuje skarżący. Bezpośrednie uregulowanie w przepisach konstytucyjnych zasady domniemanie niewinności niewątpliwie świadczy o rozszerzeniu jej zastosowania. Nie oznacza to jednak rozciągnięcia tej gwarancji konstytucyjnej na wszystkie postępowania, w których stosowane są jakiekolwiek środki przewidujące dla adresata orzeczenia jakiekolwiek sankcje i dolegliwości. Konstytucyjna zasada domniemania niewinności musi być rozumiana jako wykluczająca uznanie winy i odpowiedzialności karnej bez postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem karnym. Nie może być jednak rozumiana w taki sposób, który wykluczałby wiązanie z samym faktem toczącego się postępowania karnego jakichkolwiek konsekwencji prawnych oddziaływujących na sytuację podejrzanego lub oskarżonego (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 grudnia 2003 r., sygn. SK 15/02,OTK ZU nr 9/A/2003, poz. 103).

Za bezzasadny należy również uznać zarzut naruszenia art. 130 § 1 oraz art. 108 § 1 i 2 kpa., gdyż przepisy w niniejszej sprawie nie miały zastosowania. W art. 130 § 1 k.p.a. została zawarta zasada, że decyzja przed upływem terminu do wniesienia odwołania nie ulega wykonaniu. Natomiast stosownie do § 2 art. 130 k.p.a. wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. Od tej zasady zostały wprowadzone wyjątki w § 3 art. 130 k.p.a., a mianowicie przepisów o wstrzymaniu decyzji przewidzianych w § 1 i 2 nie stosuje się, gdy decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności oraz gdy decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy. Z takim wyjątkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie, czego jak wydaje się nie dostrzegł autor skargi kasacyjnej. Artykuł 188 ust.4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej stanowi bowiem, że złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz odwołania od określonych decyzji nie wstrzymuje ich wykonania.

Przepis ten jasno określa, że samo złożenie takich środków odwoławczych nie wstrzymuje wykonania decyzji, a zatem zawarta w nim regulacja stanowi, wyjątek o którym mowa w art. 130 § 3 k.p.a. Oznacza to, że nie tylko decyzje organów celnych, którym nadano rygor natychmiastowej wykonalności (art.108 kpa), ale także decyzje natychmiast wykonalne z mocy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r., w tym decyzje o zwolnieniu ze służby (art.188 ust.2 i 3 w zw. z ust.4 ustawy) podlegają wykonaniu przed terminem do wniesienia przewidzianych od nich środków odwoławczych.

Z powyższych względów zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać należy, że Sąd I instancji należycie ocenił działanie organów celnych, orzekających o zwolnieniu skarżącego ze służby, przyjmując za prawidłowe w świetle okoliczności faktycznych sprawy twierdzenie, iż interes skarżącego sprowadzający się do pozostawienia go w Służbie Celnej nie mógł zyskać prymatu nad interesem i dobrem służby, a ponadto, że przeprowadzone postępowanie oraz podjęte w sprawie decyzje spełniały procesowe standardy wynikające z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

Dlatego uznając zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.