Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2097/14, oddalił skargę P. G.-B. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za prowadzenie bez zezwolenia placówki zapewniającej całodobową opiekę.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] wymierzył P. G.-B. karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za prowadzenie bez wymaganego zezwolenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom w podeszłym wieku, przewlekle chorym oraz niepełnosprawnym pod nazwą Dom Opieki [...] w W. przy ul. B. [...].
Minister Pracy i Polityki Społecznej, decyzją z [...] maja 2014 r. nr [...], utrzymał tę decyzję w mocy. Wskazał, że w dniu 14 października 2013 r. zespół inspektorów Wydziału Polityki Społecznej [...] Urzędu Wojewódzkiego przeprowadził doraźną kontrolę w przedmiotowej placówce. Ustalono, że placówka prowadzona jest przez P. G.-B. w ramach działalności gospodarczej pod nazwą [...]. W dniu kontroli w placówce przebywało 7 osób. Najmłodszy mieszkaniec miał 86 lat, najstarszy 99 lat. Wszyscy pensjonariusze wymagali wspomagania w podstawowych czynnościach życiowych. Stwierdzono również, że placówka nie spełnia standardu określonego w art. 68 i 68a ustawy o pomocy społecznej, a podmiot prowadzący placówkę nie posiada wymaganego prawem zezwolenia. W dniu [...] listopada 2013 r. Wojewoda [...] wydał zalecenia pokontrolne, w których m.in. polecono niezwłocznie podjąć działania mające na celu uzyskanie zezwolenia na prowadzenie placówki, o którym mowa a art. 67 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 130 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, kto bez zezwolenia prowadzi placówkę zapewniającą całodobową opiekę osobom w podeszłym wieku, przewlekle chorym lub niepełnosprawnym, w której przebywa nie więcej niż 10 osób – podlega karze pieniężnej w wysokości 10.000 zł. Organ odwoławczy podniósł także, iż P. G.-B. została już ukarana przez Wojewodę [...] za prowadzenie całodobowej opieki w placówce przy ul. B. [...] i B. [...] w W. Fakt przeniesienia osób z tych placówek do nowej placówki przy ul. B. [...] w W. uzasadnia, zdaniem organu, stwierdzenie, że strona w sposób uporczywy uchyla się od obowiązku prawnego jakim jest uzyskanie zezwolenia na prowadzenie placówki tego rodzaju. Dlatego prowadzącej placówkę przy ulicy B. [...] w W. zasadnie wymierzono karę pieniężną w wysokości 10.000 złotych.
Skargę na powyższą decyzję Ministra wywiodła P. G.-B. W uzasadnieniu skargi podniosła, że decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej jest zbyt pochopna. Stwierdzenie organu, że w sposób uporczywy uchyla się od obowiązku prawnego, jakim jest uzyskanie zezwolenia na prowadzenie placówki, jest w jej ocenie nieprawdziwe i krzywdzące. Skarżąca wskazała, że w budynku przy ul. B. jest w stanie uzyskać zezwolenie Wojewody [...], ale przeszkodą jest brak windy, na którą stara się o kredyt.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za bezzasadną i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). W uzasadnieniu wyroku wskazał, że przepis art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm., dalej: u.p.s.) nakłada na podmiot prowadzący placówkę zapewniającą całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku obowiązek uzyskania zezwolenia Wojewody. Uzyskanie takiego zezwolenia jest warunkiem niezbędnym do prowadzenia wskazanej placówki. Za brak zezwolenia ustawa o pomocy społecznej przewiduje, w art. 130 ust. 2 pkt 1, sankcję w postaci kary pieniężnej w wysokości 10 000 zł. Sąd I instancji zwrócił uwagę na to, że w sprawie jest bezsporne, iż skarżąca stosownego zezwolenia w dacie wydawania zaskarżonej decyzji nie posiadała. Takiego zezwolenia nie uzyskała nawet do dnia rozprawy wyznaczonej w celu rozpoznania skargi. Skutkiem jego braku jest wymierzenie kary pieniężnej w wysokości 10 000 zł gdyż, co wynika z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu 14 października 2013 r., w placówce przebywało wówczas siedem osób. W świetle powyższych ustaleń zarzut skargi o zbytniej pochopności decyzji w ocenie Sądu nie znajdował uzasadnienia. Wysokość kary pieniężnej, jak i sam obowiązek jej nałożenia, nie są pozostawione uznaniu organu, lecz wynikają z kategorycznych w brzmieniu przepisów ustawy. Sąd nie zgodził się również ze stanowiskiem skarżącej, że stwierdzenie organu, iż w sposób uporczywy uchyla się ona od obowiązku prawnego jakim jest uzyskanie zezwolenia na prowadzenie placówki, jest nieprawdziwe i krzywdzące. Sąd I instancji podkreślił, że mimo ukarania jej karą pieniężną i mimo zaleceń pokontrolnych, od których upłynęło, do dnia rozprawy, ponad rok czasu skarżąca w dalszym ciągu nie uzyskała zezwolenia a nawet nie złożyła wniosku o takie zezwolenie. Ponadto zdaniem Sądu nie można uznać, że brak windy jest przeszkodą do wystąpienia przez skarżącą z wnioskiem o wydanie zezwolenia. Zgodnie bowiem z art. 68 ust. 4 pkt 2 u.p.s., w budynkach wielokondygnacyjnych bez wind pokoje mieszkalne mają być usytuowane na parterze.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła P. G.-B., zaskarżając go w zakresie punktu pierwszego (co do oddalenia skargi) i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o jego uchylenie i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie na rzecz pełnomocnika skarżącej nieopłaconych kosztów zastępstwa prawnego udzielonego z urzędu. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 130 pkt 3 u.p.s., co skutkowało dopuszczeniem przez Sąd możliwości ponownego wymierzenia skarżącej kary pieniężnej za prowadzenie placówki opiekuńczej świadczącej identyczne usługi na rzecz tych samych pensjonariuszy, a zatem placówki opiekuńczej tożsamej z poprzednią (chronologicznie) placówką. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie dostrzegł braku całościowego rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie. W uzasadnieniu wskazano, że skarżąca kasacyjnie prowadziła i nadal prowadzi jedną placówkę opiekuńczą, co do której zmienił się jedynie adres. Obie placówki opiekuńcze - Dom Opieki [...] przy ul. B. [...] i [...] oraz Dom Opieki [...] przy ul. B. [...] należy uznać zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną za tożsame. Wskazała, że w każdym momencie skarżąca kasacyjnie prowadziła tylko jedną placówkę opiekuńczą, zaś zmiana lokalu była konieczna w trybie pilnym, jeszcze w trakcie ostatnich prac dostosowujących. Dodatkowo podkreślono, że do momentu złożenia skargi kasacyjnej uzyskano już część pozwoleń umożliwiających zdobycie zezwolenia Wojewody na prowadzenie placówki, m. in. ekspertyzę Straży Pożarnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie miała miejsca.
Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do twierdzenia, że Sąd niezasadnie uznał, iż organy przeprowadziły prawidłowo postępowanie dowodowe, bowiem skarżąca prowadziła tylko jedną placówkę opiekuńczą tylko pod dwoma adresami, zatem za brak zezwolenia mogła zostać ukarana tylko raz a nie dwa razy. Odnosząc się do tak postawionych zarzutów należy przede wszystkim stwierdzić, że z przepisów art. 130 ust. 2 i 3 w sposób jasny wynika, że kto bez zezwolenia prowadzi placówkę zapewniającą całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub w podeszłym wieku podlega karze pieniężnej (ust. 2), przy czym w przypadku prowadzenia bez zezwolenia przez jeden podmiot więcej niż jednej placówki, karę wymierza się osobno za każdą z placówek (ust. 3).
Z zebranego materiału dowodowego wynika, że skarżąca prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą [...]. Została już uprzednio ukarana przez Wojewodę [...] za prowadzenie bez zezwolenia placówki całodobowej opieki [...] przy ulicy B. [...] i [...] w W. Natomiast niniejsza sprawa dotyczy kary pieniężnej za prowadzenie bez zezwolenia placówki opiekuńczej pod nazwą [...] przy ulicy B. [...] w W. Zatem placówki te prowadzone były pod innymi adresami i pod innymi nazwami. To wskazuje na to, że są to dwie różne placówki. Na taką kwalifikację nie może wpłynąć to, że w obydwu placówkach przebywały, jak obecnie twierdzi skarżąca, te same osoby.
Zarzut dotyczący niezasadnego dwukrotnego ukarania skarżącej, ponieważ prowadziła tylko jedną placówkę, został jednoznacznie podniesiony dopiero w skardze kasacyjnej. Przy czym skarżąca nie podała przekonywujących okoliczności na poparcie tego zarzutu. Wcześniej skarżąca nie twierdziła, że placówka przy ulicy B. [...] to ta sama placówka, która znajdowała się przy ul B. [...] i [...]. Wręcz przeciwnie, nie tylko nadała tym placówkom różne nazwy ale jeszcze w skardze twierdziła, że "postanowiliśmy otworzyć nową placówkę [...]". Gdyby było inaczej podałaby, że postanowiliśmy przenieść placówkę, pozostawiając jej nazwę. Także w skardze kasacyjnej na str. 3 jest mowa o nowej placówce a nie tej samej. W przedstawionych okolicznościach nie sposób było wymagać aby organy administracji, w braku takiego zarzutu, prowadziły postępowanie wyjaśniające w kierunku ustalenia, czy nowa placówka to ta sama placówka, którą prowadziła skarżąca pod zupełnie innym adresem i pod inną nazwą.
Zatem Sąd pierwszej instancji zasadnie nie dopatrzył się, aby organy administracji przeprowadziły postępowanie niezgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a., bowiem materiał dowodowy został zebrany w sposób wystarczający do prawidłowego rozstrzygnięcia. Prawidłowo zebrany i rozpatrzony materiał dowodowy, uprawniał organy administracji do zastosowania sankcji zawartej w art. 130 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, bowiem skarżąca prowadziła placówkę opiekuńczą przy ul B. [...] w W. bez zezwolenia.
W tych okolicznościach należy uznać, że Sąd pierwszej instancji zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. przeprowadził prawidłową kontrolę legalności działania organów administracji publicznej i prawidłowo, nienaruszając art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, ponieważ nie zawierała usprawiedliwionych podstaw.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a.