Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 października 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1444/13 po rozpoznaniu skargi K. R. uchylił rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zaliczenia do wysługi lat okresu pracy w gospodarstwie rolnym.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
K. R. raportem z dnia 24 września 2012 r. wystąpił do [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] o zaliczenie do wysługi lat okresu od dnia 8 maja 1991 r. do dnia 7 lipca 1995 r., wskazując, że w tym czasie pracował w indywidualnym gospodarstwie rolnym o pow. 17,89 ha położonym w miejscowości P., należącym do rodziców N. i A. małż. R. [...] Komendant Wojewódzki Policji [...] rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] ustalił K. R. na dzień przyjęcia do służby, tj. 28 sierpnia 1996 r., wysługę lat uwzględnianą przy ustalaniu prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego w wymiarze 4 lata, 9 miesięcy i 25 dni. Komendant Główny Policji, po rozpatrzeniu odwołania K. R., rozkazem personalnym z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] uchylił powyższy rozkaz personalny z dnia [...] grudnia 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. [...] Komendant Wojewódzki Policji [...], ponownie rozpoznając sprawę, rozkazem personalnym z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 101 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) oraz § 4 i § 5 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U Nr 152, poz. 1732 ze zm. – dalej jako "rozporządzenie z dnia 6 grudnia 2001 r."), odmówił K. R. zaliczenia do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców od dnia 8 maja 1991 r. do dnia 7 lipca 1995 r.
Komendant Główny Policji, po rozpoznaniu odwołania K. R., rozkazem personalnym z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. rozkaz personalny z dnia [...] kwietnia 2013 r. utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji Komendant Główny Policji stwierdził, że K. R. wniósł o zaliczenie mu do wysługi lat okresów pracy w gospodarstwie rolnym o dnia 8 maja 1991 r. do dnia 7 lipca 1995 r. W pierwszej kolejności należało zatem rozważyć, czy spełniał on warunki do uznania go za domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolnika. Taka ocena musiała być dokonana z uwzględnieniem przesłanek przewidzianych w art. 6 pkt 2 obowiązującej w tym czasie ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. Nr 7, poz. 24 ze zm. – dalej jako "ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r."). Z ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że K. R. w analizowanym okresie był uczniem Zespołu Szkół [...].
Uczestniczył w zajęciach szkolnych trwających przeciętnie 5-6 godzin, co wymagało dodatkowo dojazdów do i ze szkoły. Ponadto musiał on też poświęcać czas na przygotowanie się do zajęć szkolnych. K. R. wobec konieczności wypełniania obowiązków szkolnych, co było wówczas jego głównym zadaniem i celem, nie miał możliwości świadczenia w gospodarstwie rolnym pracy w wymiarze istotnym dla funkcjonowania gospodarstwa rolnego, pozwalającym na uznanie jej za pracę o charakterze stałym. Wnioskodawca niewątpliwie w gospodarstwie rolnym rodziców wykonywał pewne czynności, które polegały m.in. na uprawie roślin i hodowli zwierząt. Jednakże taka pomoc mogła stanowić jedynie doraźną pomocy w wykonywaniu typowych obowiązków domowych, zwyczajowo wymaganych od dzieci jako członków rodziny rolnika. Przyjęcie, że czynności dorywczo wykonywane przez stronę, w czasie wolnym od zajęć szkolnych, stanowiły stałą pracę w gospodarstwie rolnym byłoby niezgodne z celem ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310 – dalej jako "ustawa z dnia 20 lipca 1990 r.").
O pracy w gospodarstwie rolnym można mówić wtedy, gdy stanowiła ona główny cel i zajęcie pracującej osoby. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie mała miejsca. Z treści zeznań świadków wynika, że błędnie utożsamiają oni świadczoną przez stronę pomoc z pojęciem pracy, o której mowa w powołanej ustawie z dnia 20 lipca 1990 r. Ponadto zeznania te pozostają w sprzeczności z posiadanymi przez organ dowodami, znajdującymi się w aktach osobowych policjanta. K. R. treść swych oświadczeń modyfikuje w zależności od celu, w jakim składa oświadczenia. W życiorysie z dnia 14 września 1995 r. oraz w kwestionariuszu osobowym nawet nie wspomniał o pracy w gospodarstwie rolnym rodziców. W życiorysie wskazał jedynie, że w dniu 2 czerwca 1995 r. zakończył naukę w Technikum [...], a obecnie jest bezrobotny.
Natomiast w kwestionariuszu osobowym, w pkt 16 dotyczącym źródeł utrzymania, podał, że w okresie do 17 czerwca 1975 r. do chwili obecnej jest na utrzymaniu rodziców. Na wykonywanie pracy w gospodarstwie rolnym powołał się dopiero, gdy wystąpił o zaliczenie wskazanego okresu do wysługi lat. Komendant Główny Policji dodał również, że od dnia 7 lipca 1995 r. do dnia 8 lipca 1996 r. K. R. był zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] jako bezrobotny. Został tam zarejestrowany bezpośrednio po ukończeniu nauki. Powyższe okoliczności świadczą o tym, że K. R. pracy w gospodarstwie rolnym w ogóle nie wykonywał albo udzielanej pomocy nie traktował jako stałej pracy w gospodarstwie rolnym.
Nie sposób bowiem przyjąć, że w okresie nauki policjant pracował stale w gospodarstwie rolnym rodziców, a po ukończeniu szkoły do dnia podjęcia pierwszej pracy zaprzestał stałej pracy w tym gospodarstwie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. R. domagał się uchylenia zaskarżonego rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji oraz utrzymanego nim w mocy rozkazu organu I instancji. Organom Policji skarżący zarzucił naruszenie art. 140 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz naruszenie art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r.
Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "P.p.s.a."), uchylił zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny organu I instancji. W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że nie aprobuje poglądu organu, iż łączenie przez skarżącego obowiązków ucznia szkoły z pracą w gospodarstwie rolnym rodziców wyklucza możliwość zakwalifikowania świadczonej rodzicom pomocy jako stałej pracy w ich gospodarstwie rolnym. Pojęcie "wykonywanie w gospodarstwie rolnym pracy o charakterze stałym" wielokrotnie wyjaśniał Sąd Najwyższy. W wyroku tego Sądu z dnia 4 października 2006 r. sygn. akt II UK 42/2006 wskazano na potrzebę odstąpienia od rozumienia "stałości pracy w gospodarstwie rolnym", jako nieustannego, przez cały czas, ciągłego wykonywania prac w gospodarstwie.
Podkreślono również, że istota działań domownika, który nie prowadzi zawodowej działalności rolniczej na własny rachunek, sprowadza się do pomocy w prowadzeniu gospodarstwa, czyli do wykonywania prac wskazanych przez rolnika prowadzącego gospodarstwo. Zatem dla uznania pracy domownika w gospodarstwie rolnym za stałą pracę wystarczające jest wykonywanie w jej przebiegu zabiegów agrotechnicznych związanych z prowadzoną produkcją w rozmiarze dyktowanym potrzebami i terminami tych prac oraz używaniem sprzętu ułatwiającym te prace. Ponadto, w myśl ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r., charakter pracy domownika w gospodarstwie rolnym nie może być utożsamiany z charakterem pracy rolnika prowadzącego takie gospodarstwo. Domownik nie prowadzi zawodowej działalności rolniczej na własny rachunek, lecz wyłącznie pomaga rolnikowi w prowadzeniu takiej działalności. Stąd też nie musi on pracować w takim samym wymiarze godzinowym, jak rolnik oraz może sobie pozwolić na jednoczesne kształcenie się.
Na takie rozumienie charakteru pracy domownika wskazuje fakt wprowadzenia w art. 6 pkt 1 i 2 odrębnych definicji "rolnika" i "domownika". Gdyby zamiarem ustawodawcy było jednakowe traktowanie nakładu pracy domownika i rolnika oraz ich wkładu w rozwój gospodarstwa rolnego, to z pewnością nie wprowadzałby takiego rozróżnienia. Tym samym jeśli osoba mająca status domownika, realnie pomaga rolnikowi w prowadzeniu gospodarstwa rolnego i jednocześnie pobiera naukę w szkole, to nie można od razu zakładać, że praca osoby bliskiej rolnika w jego gospodarstwie nie ma charakteru stałego.
Również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 321/11 stwierdził, że między innymi pobieranie nauki w szkole w systemie zaocznym, niepołączone z wykonywaniem innych, dodatkowych zajęć zarobkowych, nie stanowi przeszkody do uznania wykonywanej w tym czasie pracy, jako stałej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym. Z powyższych względów, w ocenie WSA w Warszawie, uznać należy, że skarżący spełnia przesłanki do uznania go za domownika w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. Zatem uwzględniając tylko tę przesłankę, okres pracy K. R. w indywidualnym gospodarstwie rolnym od dnia 8 maja 1991 r. do dnia 7 lipca 1995 r. winien być mu zaliczony do stażu służby (wysługi lat).
WSA w Warszawie oceniając z kolei status K. R. istniejący w dniu 7 lipca 1995 r., kiedy to skarżący zarejestrował się jako bezrobotny, zauważył, że pojęcie bezrobotnego zostało zdefiniowane w art. 2 ust. 2 wówczas obowiązującej ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. Nr 1, poz. 1). Z zestawienia treści tego przepisu z definicją domownika wynika, że mimo zarejestrowania się jako bezrobotny, skarżący w dniu 7 lipca 1995 r. nadal nie był zatrudniony i nie wykonywał innej pracy zarobkowej, zaś fakt, iż wówczas był on domownikiem rolnika nie oznacza, iż nie był on wtedy zdolny i gotowy do podjęcia w każdym czasie zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującego w danym zawodzie lub służbie.
Ponadto o tym, że posiadając status bezrobotnego, można być równocześnie domownikiem rolnika, przesądził sam ustawodawca, co potwierdza treść regulacji zawartej w art. 2 ust. 2 lit. e ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu.
Sąd I instancji podkreślił również, że organ podejmując decyzję administracyjną w omawianych sprawach, jest związany rygorami procedury administracyjnej określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania. Musi więc przestrzegać zasad przewidzianych w art. 7, art. 75, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jest także zobowiązany do należytego, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz do uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia zgodnie z wymaganiami przewidzianymi w art. 107 § 3 k.p.a. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, zarówno z akt sprawy, jak i z uzasadnienia zaskarżonego rozkazu personalnego nie wynika, aby Komendant Główny Policji wywiązał się z powyższych powinności, w tym by wyczerpująco zbadał wszystkie okoliczności faktyczne oraz dokonał obiektywnej i wnikliwej ich oceny pod kątem charakteru pracy skarżącego w gospodarstwie rolnym rodziców.
Ponadto organ nie przeanalizował zeznań świadków, stwierdzając jedynie, iż pozostają one w sprzeczności z innymi dowodami. Nie podając tych innych dowodów i nie dokonując w konsekwencji ich oceny oraz analizy w ich wzajemnym powiązaniu, a następnie nie uzasadniając, dlaczego tylko niektórym dowodom dał wiarę, organ naruszył przepis art. 107 § 3 k.p.a. Organ w sposób całkowicie gołosłowny wskazał też, że nie daje się wiary skarżącemu, co do czasu jego dojazdu do szkoły. Takie stwierdzenie, w ocenie Sądu, jest niewystarczające, bowiem w żaden sposób nie próbowano wykazać zasadności tej tezy, chociażby poprzez dokonanie konkretnej symulacji, czy też przez inne dowody przeprowadzone w sprawie. Nie do przyjęcia jest też stanowisko organu, że przeciwko skarżącemu świadczy to, że przy powołaniu go do służby w Policji nie zgłosił faktu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców. Takie oświadczenie nie było wymagane w momencie ubiegania się o przyjęcie do służby w tej formacji.
Z powyższych względów,w ocenie WSA w Warszawie, uznać należy, że rozkazy organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów prawa procesowego, co miało wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę, organ zobowiązany zatem będzie wydać rozkaz personalny z uwzględnieniem poczynionej przez Sąd oceny prawnej oraz przeprowadzając postępowanie administracyjne według podanych wyżej reguł.
W skardze kasacyjnej Komendant Główny Policji zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1444/13 w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Komendant Główny Policji zaskarżonemu wyrokowi na podstawie:
- 1. art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucił niewłaściwe zastosowanie art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r., art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. oraz § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. poprzez błędne uznanie, iż Komendant Główny Policji i organ I instancji, podejmując swe rozkazy personalne naruszyły wymienione przepisy prawa materialnego;
- 2. art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez przeprowadzenie wadliwej kontroli badania zaskarżonego rozstrzygnięcia i niewzięcie pod uwagę całego materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy oraz pominięcie przy ocenie materiału dowodowego istotnych faktów mających wpływ na ustalenie, czy wkład skarżącego w prowadzenie gospodarstwa był pracą w gospodarstwie rodziców czy stanowił jedynie pomoc w prowadzeniu tego gospodarstwa.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że Sąd rozpoznając sprawę ze skargi K. R. dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. W sprawie pierwszorzędne znaczenie ma rozróżnienie, w oparciu o ustalony stan faktyczny, pojęć pomocy i pracy domownika w gospodarstwie rolnym. Koniecznym jest zatem ustalenie, czy K. R. wykonywał stałą pracę w gospodarstwie rolnym rodziców. Sąd nie wskazał w uzasadnieniu skarżonego wyroku, jakich dokonał w sprawie ustaleń, które okoliczności uznał za udowodnione, a jakim odmówił mocy dowodowej.
Sąd I instancji błędnie również przyjął, że podstawą rozstrzygnięcia był jedynie fakt uczęszczania przez K. R. do szkoły ponadpodstawowej. Komendant Główny Policji uznał, że K. R. będąc uczeniem szkoły ponadpodstawowej, z uwagi na rozmiar obowiązków szkolnych, nie był w stanie codziennie i systematycznie wykonywać stałej pracy w gospodarstwie rolnym rodziców. Komendant Główny Policji nie neguje faktu, że skarżący doraźnie pomagał w wykonywaniu typowych obowiązków domowych zwyczajowo wymaganych od dzieci, jako członków rodziny rolnika oraz pracy w czasie ferii lub wakacji, jednak powyższej pomocy nie można utożsamiać ze stałym świadczeniem pracy przez domownika. Okoliczność zamieszkiwania wspólnie z rodzicami w gospodarstwie rolnym po ukończeniu 16 roku życia nie dowodzi jeszcze wykonywania w nim stałej pracy.
W ocenie skarżącego kasacyjnie organu Sąd I instancji pobieżnie i fragmentarycznie dokonał analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Sąd nie dokonał w sprawie własnych ustaleń faktycznych w rozumieniu art. 141 § 4 P.p.s.a. Przyjął za własny stan faktyczny ustalony przez organy Policji w toku postępowania administracyjnego, przemilczając pewne fakty. Zdaniem organu gdyby Sąd dokonał w sprawie prawidłowych ustaleń faktycznych i oceny zebranego materiału dowodowego, to oddaliłby skargę K. R., bowiem świadczenie stałej pracy przez skarżącego było niemożliwe z uwagi na obowiązki szkolne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona. Zaskarżony wyrok odpowiada prawu, mimo że pisemne motywy tego orzeczenia w części nie zasługują na aprobatę.
W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że uposażenie zasadnicze zależy między innymi od posiadanej przez policjanta wysługi lat (art. 101 ust.1 ustawy o Policji). Do wysługi tej zalicza się przede wszystkim okresy służby w Policji (§ 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r.) oraz okresy służby w innych formacjach mundurowych, wymienione w § 4 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. W omawianym zakresie uwzględnia się również wcześniejsze, zakończone okresy zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy (§ 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r.). W myśl § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. do ogólnego stażu służby zalicza się ponadto inne okresy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają one wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub uprawnienia wynikające ze stosunku służbowego.
Takimi odrębnymi przepisami jest między innymi ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Przytoczone unormowania ustanawiają zasadę, że przy ustalaniu stażu mającego wpływ na wysokość uposażenia zasadniczego uwzględnia się okresy służby w Policji i w innych formacjach mundurowych, a także okresy zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy. Wyjątkiem od tej zasady jest możliwość zaliczenia do wysługi lat także okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym. Takie uprawnienie może być zrealizowane tylko według reguł określonych w przepisach szczególnych, które jako regulacje wyjątkowe muszą podlegać ścisłej wykładni.
Stosownie do art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. - ilekroć przepisy prawa lub postanowienia układu zbiorowego pracy albo porozumienia w sprawie zakładowego systemu wynagradzania przewidują wliczanie do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy, okresów zatrudnienia w innych zakładach pracy - do stażu tego wlicza się pracownikowi także przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Zaliczenie okresu pracy w gospodarstwie rolnym następuje na wniosek zainteresowanego, a zatem to on decyduje o tym czy i kiedy zamierza skorzystać z przysługującego mu roszczenia. Ujawnienie przez pracownika (funkcjonariusza) pracy w gospodarstwie rolnym dopiero po wielu latach od podjęcia pracy (służby) może utrudniać zainteresowanemu należyte udokumentowanie charakteru i okresów pracy w gospodarstwie rolnym.
Jednakże sama ta okoliczność nie dyskwalifikuje jeszcze zasadności zgłoszonego przez policjanta żądania. W omawianej kategorii spraw istotne jest przede wszystkim to czy funkcjonariusz w dostateczny sposób wykaże, że wykonywał on stałą pracę w gospodarstwie rolnym, a nie to kiedy zdecydował się na ujawnienie takiego faktu i wystąpienie z określonym roszczeniem. Odmienne stanowisko organów Policji w tym zakresie jest nieuprawnione, słusznie zatem zostało ono zakwestionowane przez Sąd I instancji.
Przepis art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. przewidując zaliczanie do stażu pracowniczego okresów pracy w gospodarstwie rolnym, odwołuje się do pojęcia domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Pojęcie "domownika" definiuje między innymi powołany przez organy i Sąd I instancji art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. Zgodnie z tym przepisem, ilekroć w ustawie jest mowa o domowniku, to należy przez to rozumieć osobę bliską rolnikowi, która: a) ukończyła 16 lat, b) pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie, c) stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy.
W niniejszej sprawie spór sprowadzał się do sposobu interpretacji określenia "stała praca". Przyjęty w zaskarżonym wyroku sposób odkodowania tego pojęcia jest częściowo prawidłowy. W orzecznictwie i w piśmiennictwie dominuje bowiem pogląd, że inne formy aktywności domownika rolnika co do zasady nie wykluczają możliwości wykonywania stałej pracy w gospodarstwie rolnym. Przepisy ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. nie przewidują wymogu, aby stała praca w gospodarstwie rolnym stanowiła jedyne zajęcie domownika, ani nie warunkują możliwości zaliczenia do wysługi lat dla celów pracowniczych okresów pracy wykonywanej tylko w ściśle określonym rozmiarze.
Należy zatem podzielić pogląd, że samo kształcenie w dziennej, wieczorowej czy zaocznej szkole ponadpodstawowej nie może zatem stanowić jedynej przeszkody do zakwalifikowania pracy wykonywanej w gospodarstwie rolnym jako pracy stałej. O świadczeniu stałej pracy w gospodarstwie rolnym z pewnością nie może być mowy tylko wówczas, gdy osoba bliska rolnikowi pobiera naukę w szkole znajdującej się w dużej odległości od miejsca położenia gospodarstwa rolnego, co nie pozwala na codzienny jej powrót do domu i wiąże się z koniecznością zamieszkania na przykład w internacie lub akademiku. Podobna sytuacja może zachodzić również wówczas, gdy wprawdzie odległość szkoły od miejscowości, w której zamieszkuje domownik i w której znajduje się gospodarstwo, nie jest aż tak znaczna, ale jej pokonanie przez ucznia jest bardzo utrudnione z uwagi na przykład na występujące problemy komunikacyjne. Jednakże co do zasady samo łączenie nauki w szkole z pracą w gospodarstwie rolnym nie wyklucza jeszcze dopuszczalności zaliczenia okresu wykonywania takiej pracy do stażu pracowniczego, o ile zostanie wykazane, że stała praca w gospodarstwie rolnym była przez domownika faktycznie wykonywana.
Takie stanowisko od dawna prezentowane jest piśmiennictwie prawniczym (zob. E. Szemplińska "Praca w gospodarstwie rolnym a uprawnienia pracownicze", Praca i Zabezpieczenie Społeczne z 1998 r., nr 6, str. 32 oraz T. Śmigiewicz-Podgórska "Praca na roli a świadczenia pracownicze" - Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego z 1993 r., nr 2, str. 14). Podobne poglądy dominują też w judykaturze, co wynika z powołanych przez strony orzeczeń Sądu Najwyższego a ponadto także z wielu orzeczeń sądów administracyjnych.
WSA w Warszawie trafnie ponadto wskazał, że pracy domownika nie można przyrównywać do pracy samego rolnika. Domownik nie prowadzi zawodowej działalności rolniczej na własny rachunek, lecz pracuje na rzecz rolnika, wykonując wskazane przez niego czynności niezbędne do prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa rolnego. Ustawodawca w żadnym przepisie prawa nie zdefiniował pojęcia "stałej pracy". Charakter pomocy świadczonej rolnikowi przez bliską mu osobę należy analizować indywidualnie oraz na tle okoliczności konkretnej sprawy oceniać, czy pomoc taką można uznać za "stałą pracę" w celu uzyskania określonych uprawnień pracowniczych.
Nie można natomiast zgodzić się z sugestiami Sądu I instancji, że dla oceny czy praca w gospodarstwie rolnym miała charakter stały wystarczy jedynie ustalenie, że osoba bliska rolnikowi wykonywała lub mogła wykonywać jakiekolwiek zabiegi agrotechniczne związane z produkcją rolną. Mogłoby to oznaczać, że w omawianym zakresie chodzi o jakąkolwiek pomoc świadczoną na rzecz rolnika. Tymczasem o możliwości zakwalifikowania pomocy jako stałej pracy i o obowiązku zaliczenia okresu wykonywania takich czynności do stażu służby (pracy) decydować musi również zakres pomocy świadczonej przez domowników. Nie ma żadnych racjonalnych przesłanek do tak liberalnego traktowania osób bliskich rolnika, by wszystkie czynności domownika wykonywane przez niego w gospodarstwie rolnym, w czasie wolnym od nauki czy innych zajęć zawodowych, należałoby bezwzględnie uznawać za stałą pracę w omawianym znaczeniu. Stanowiłoby to nadmierne uprzywilejowanie osób świadczących jakąkolwiek pomoc w gospodarstwie rolnym w stosunku do pracowników (wyroki Sądu Najwyższego z dnia 7 listopada 1997 r. sygn. akt II UKN 318/97 lex nr 33101 i z dnia 15 czerwca 2010 r. sygn. akt II CSK 37/10 lex nr 852536 oraz NSA z dnia 22 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 1234/13 lex nr 1578853 i wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 5/13 lex nr 1317090).
W warunkach wiejskich dzieci rolnika na ogół pomagają swym rodzicom czy dziadkom w prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Nie oznacza to jednak, że każde z nich może w przyszłości skorzystać z omawianego przywileju. Gdyby taki był zamysł ustawodawcy, to określone profity pracownicze połączono by nie ze stałą pracą w gospodarstwie lecz w istocie z samym zamieszkiwaniem z rolnikiem na terenie jego gospodarstwa rolnego. Zakres świadczonej pomocy nie może być zatem obojętny dla oceny, czy pomoc ta może być uznana za stałą pracę w gospodarstwie rolnym. Drobne czynności, nawet systematycznie wykonywane w ramach rodzinnego podziału obowiązków oraz inne, ale świadczone okazjonalnie, nie stanowią stałej pracy w gospodarstwie rolnym. O stałej pracy można mówić tylko wtedy, gdy pomoc na rzecz rolnika była świadczona w rozmiarach rzeczywiście istotnych dla funkcjonowania gospodarstwa.
Zatem przy ustaleniu stażu pracowniczego nie uwzględnia się każdej pomocy udzielanej rolnikowi prowadzącemu gospodarstwo rolne. Zaliczeniu podlega tylko praca stała o istotnym znaczeniu dla prowadzonej działalności rolniczej. Pomoc zwyczajowo świadczona przez członków rodziny rolnika nie stanowi stałej pracy w gospodarstwie rolnym, a tym samym nie można jej uznawać za pracę mającą wpływ na wysokość wysługi lat ustalanej dla celów pracowniczych. Celem ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. i przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników nie było stworzenie dodatkowych przywilejów dla wszystkich członków rodziny rolnika pomagających mu w jakikolwiek sposób w prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Powołana ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. w swoim tytule i treści jednoznacznie odnosi się do okresów pracy w gospodarstwie, które podlegać mają zaliczeniu do stażu pracy, tak jak inne okresy służby i zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy.
Ustawodawca w art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. również położył akcent na pracę, która – chociaż wykonywana poza stosunkiem pracy – bezwzględnie ma mieć charakter pracy stałej. Dlatego też nie każda pomoc udzielana rolnikowi lecz wyłącznie stała praca w omawianym znaczeniu podlega zaliczeniu do stażu pracowniczego, z którym prawodawca wiąże określone uprawnienia pracownicze, w tym wymierne profity finansowe.
Z powyższych względów dokonując oceny, czy w danej sprawie osoba bliska rolnika faktycznie wykonywała stałą pracę w gospodarstwie rolnym należy najpierw dokładnie przeanalizować przebieg pracy wnioskodawcy w gospodarstwie oraz ustalić, jaki był charakter gospodarstwa, ile osób faktycznie współpracowało z rolnikiem oraz jakie konkretnie czynności w gospodarstwie wykonywał wnioskodawca, a następnie wnikliwie ocenić czy pomoc ta faktycznie świadczona była w zakresie znaczącym dla funkcjonowania gospodarstwa rolnego, a jeżeli tak to, czy była ona wykonywana w takim rozmiarze przez cały rok czy jedynie sezonowo, a także czy z uwagi na profil gospodarstwa, stopień jego zmechanizowania i liczbę członków rodziny rolnika rzeczywiście w całym wnioskowanym okresie zachodziła potrzeba wykonywania pracy o deklarowanym przez wnioskodawcę charakterze i rozmiarze. W przypadku osoby, która miała stale pracować w gospodarstwie rolnym i jednocześnie w tym samym okresie pobierać naukę w szkole położonej w innej miejscowości niż miejsce położenia gospodarstwa rolnego, celowym jest ponadto ustalenie, ile faktycznie czasu uczeń musiał poświęcić na dojazd do szkoły i ze szkoły, a nie tylko jak długo trwał sam przejazd na przykład autobusem.
Oczywistym bowiem jest, że niejednokrotnie z uwagi na rzadkie połączenia komunikacyjne czas dojazdu do innej miejscowości był znacznie dłuższy niż sama podróż powszechnymi środkami transportu. Takie ustalenia mogą być również pomocne przy ocenie charakteru pracy, którą uczeń mógł wykonywać w gospodarstwie rolnym po powrocie ze szkoły.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dostrzegł potrzeby dokonywania wszystkich takich ustaleń, co niewątpliwie wynikało z częściowo błędnej interpretacji pojęcia "stałej pracy" w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Tymczasem przy wykładni i zastosowaniu tych przepisów oraz § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. istotne jest nie tylko to, czy wnioskodawca ubiegający się o zaliczenie okresu pracy w gospodarstwie rolnym mógł potencjalnie połączyć naukę z jakąkolwiek pomocą świadczoną na rzecz rolnika, ale czy taką pomoc faktycznie wykonywał i czy w okolicznościach konkretnej sprawy można udzielaną rolnikowi pomoc rzeczywiście uznać za "stałą pracę" w omawianym znaczeniu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy nie było podstaw do tak kategorycznych stwierdzeń – jak uczynił to Sąd I instancji – że K. R. we wnioskowanym okresie powinien być uznany za domownika w rozumieniu ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Zgromadzony dotychczas materiał dowodowy (w tym lakoniczne i o identycznej treści zeznania świadków) nie dają jeszcze pewności, że K. R. w okresie swej nauki w szkole ponadpodstawowej świadczył na rzecz swoich rodziców taką pomoc, którą bezwzględnie należy zakwalifikować jako "stałą pracę" w indywidualnym gospodarstwie rolnym. Dlatego też uchylenie przez WSA w Warszawie kontrolowanych przezeń rozkazów personalnych Komendanta Głównego Policji oraz Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] w ostatecznym rozrachunku uznać należy za uzasadnione. Zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada zatem prawu. Dopiero po prawidłowym i jednoznacznym ustaleniu stanu faktycznego sprawy możliwa będzie ocena, w jaki sposób określone przepisy prawa materialnego powinny mieć w sprawie zastosowanie.
Dodać także należy, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powinien mieć również na uwadze, że zgodnie z art. 3 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym należy potwierdzić albo zaświadczeniem urzędu gminy albo zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących na terenie, na którym jest położone gospodarstwo rolne. W tej kategorii spraw zasadnicze ustalenia muszą być udokumentowane we wskazany sposób. Zeznania świadków nie powinny budzić wątpliwości co do ich wiarygodności i stwierdzonych w nich faktów. Jeżeli dokumenty przedstawione przez wnioskodawcę nasuwają zastrzeżenia, w tym zeznania zgłoszonych świadków są zbyt lakoniczne, to organ powinien w pierwszej kolejności rozważyć potrzebę samodzielnego, dodatkowego przesłuchania zawnioskowanych osób, co pozwoli dopiero na rzetelną ocenę wiarygodności wskazanych dowodów. Niedopuszczalna jest natomiast dość często stosowana przez organy Policji praktyka żądania od świadków i wnioskodawców jedynie pisemnych odpowiedzi na zadane pytania.
Pisemne wyjaśnienia takich osób nie spełniają wymogów, o jakich mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r., a zatem na ich podstawie nie można dokonywać ustaleń mających kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zauważyć również należy, że przesłuchani świadkowie powinni relacjonować znane im osobiście fakty a nie dokonywać ich samodzielnej kwalifikacji. Ocena czy pomoc świadczona rolnikowi przez wnioskodawcę miała charakter pracy w gospodarstwie rolnym należy do organu prowadzącego postępowanie a nie osób przesłuchiwanych w charakterze świadków.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.