Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 28 października 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 1331/22, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329, ze zm., dalej p.p.s.a.) odrzucił skargę [...] na uchwałę Rady Miasta Nowy Targ Nr XXXVIII/425/2022 z dnia 7 lutego 2022 r. w sprawie rozpatrzenia ponownej skargi na działalność Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w Nowym Targu - z uwagi na jej niedopuszczalność. Jak wskazał Sąd I instancji, zaskarżona uchwała Rady Miasta Nowy Targ, jako wydana w oparciu o art. 227 i art. 229 pkt 3 k.p.a., stanowi odpowiedź na skargę w trybie działu VIII k.p.a., pozostaje zatem poza zakresem kognicji sądów administracyjnych. Nie ma znamion decyzji administracyjnej ani postanowienia, nie jest też "innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa", co czyniło, w ocenie Sądu, wniesioną w tych uwarunkowaniach skargę niedopuszczalną.
Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniósł [...], zaskarżając je w całości i zarzucając
- - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 6 oraz art. 3 § 2 pkt 4 i 6 p.p.s.a. w zw. z art. 227 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) oraz art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez uznanie, iż skarga jest niedopuszczalna, podczas gdy zaskarżona uchwała została podjęta w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej, która miała istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziła do odrzucenia skargi Skarżącego w całości, bez merytorycznego jej rozpatrzenia;
- - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 2 pkt 4 i 6 w zw. z art. 1 p.p.s.a. oraz art. 45 § 1 i art. 63 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że postępowanie administracyjne w wyniku skargi, o której mowa w dziale VIII k.p.a. nie podlega w żadnym zakresie kontroli sądowo-administracyjnej, podczas gdy sposób prowadzenia tego postępowania uchybiał podstawowym normom jego prowadzenia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do odrzucenia skargi Skarżącego w całości, bez merytorycznego jej rozpatrzenia, pozbawiając Skarżącego prawa do sądu.
Wniesiono o uchylenie postanowienia w całości i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały, ewentualnie uchylenie postanowienia w całości i stwierdzenie, że została ona wydana z naruszeniem prawa, ewentualnie o uchylenie postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej za obie instancje, nie zapłaconych dotychczas w całości ani w części, oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Nowy Targ wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wskazała, że skargę skarżącego należy zakwalifikować jako skargę obywatelską, co słusznie zauważył Sąd I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
Odnosząc się do wniesionej skargi kasacyjnej w granicach określonych treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym cech nieważności postępowania wymienionych w § 2 tej ustawy, podzielić należało przedstawiony w zaskarżonym postanowieniu pogląd, że zaskarżona uchwała nie dotyczy żadnej z kategorii form działalności administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 – 9 oraz § 2a i § 3 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji prawidłowo bowiem przyjął, że stanowi ona odpowiedź na skargę złożoną w trybie unormowanym przepisami działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego.
W literaturze i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony został pogląd, że w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1961/11; postanowienia NSA: z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 478/09, 25 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 241/09, z dnia 26 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 26/07 – publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; por. B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2022, s. 843). Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Podkreślenia wymaga, iż w postępowaniu skargowym uregulowanym w dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, które jest jednoinstancyjnym postępowaniem uproszczonym, nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, a w konsekwencji nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej, lecz czynnością materialno-techniczną.
Nie służy na nie skarga do sądu administracyjnego, nie jest ono także innym niż decyzje i postanowienia, aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skarga z art. 227 k.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, niedającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego. Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego nie podlega kognicji sądów administracyjnych (por. postanowienie NSA z dnia 27 sierpnia 2015 r. I OSK 1899/15).
Słusznie stwierdził Sąd meriti, iż w takim trybie została podjęta zaskarżona uchwała. Fakt, że skarga na działalność Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w Nowym Targu została rozpatrzona przez Radę Miasta w formie uchwały, w żadnym wypadku nie może automatycznie skutkować uznaniem, że jest to akt podlegający zaskarżeniu na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Właściwe organy jednostek samorządu terytorialnego podejmują uchwały we wszystkich sprawach należących do ich właściwości (co sugerowałoby możliwość zaskarżenia ich do sądu administracyjnego), jednakże uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a., mimo specyficznej formy, wykazują cechy czynności informującej o sposobie załatwienia skargi, takiej samej jak czynności innych organów wymienionych w art. 229 k.p.a., którym uchwała nie jest przypisana jako forma prawna działania. Prawidłowo zatem przyjął Sąd pierwszej instancji, że uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 i art. 229 pkt 3 k.p.a. są taką samą czynnością informującą o sposobie załatwienia skargi, jak i czynności innych organów wymienionych w art. 229 k.p.a., którym uchwała nie jest przypisana jako forma prawna działania (por. postanowienia NSA z dnia 13 października 2020 r. sygn. akt I OSK 127/20, z dnia 20 stycznia 2021 r. III OSK 3694/21).
Z przyczyn wyżej wskazanych jako niezasadne należało uznać postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 oraz art. 3 § 2 pkt 4 i 6 p.p.s.a. w zw. z art. 227 k.p.a. oraz art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym; jak również naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 i 6 w zw. z art. 1 p.p.s.a. oraz art. 45 § 1 i art. 63 Konstytucji RP. Argumentacja nawiązująca do wad proceduralnych, jakich w ocenie skarżącego kasacyjnie miała dopuścić się Rada Miasta, podejmując przedmiotową uchwałę, z uwagi na niedopuszczalność skargi nie mogła być przedmiotem oceny sądu administracyjnego. Wspomnieć jedynie należy, że nie zostały również naruszone w żadnej kwestii normy konstytucyjne w tym postępowaniu.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej za obie instancje udzielonej skarżącemu wyjaśnić należy, że wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu na zasadzie prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa (art. 250 § 1 p.p.s.a.), jest przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu unormowanym w przepisach art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a.
Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania należy stwierdzić, że w świetle art. 203 i art. 204 p.p.s.a. brak jest podstaw do orzeczenia o zwrocie kosztów postępowania w sprawie ze skargi kasacyjnej na postanowienie kończące postępowanie, gdyż powołane przepisy odnoszą się tylko do wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA z 2008 r., nr 2, poz. 23 lub www.orzeczenia.nsa.gov.pl).