Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uwzględnił skargę [...] sp. z o.o. w P. (dalej skarżąca) na bezczynność Marszałka Województwa K.-P. (dalej organ), zobowiązując go do wydania aktu lub dokonania czynności na sprecyzowany w sentencji wniosek skarżącej dotyczący udostępnienia informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdził że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz orzekł o zwrocie kosztów postępowania.
Jak wynika z jego uzasadnienia skarżąca wnioskiem z dnia [...] listopada 2015 r. zwróciła się do organu o udzielenie informacji o treści postanowienia wznawiającego bądź odmawiającego wznowienia postępowania dotyczącego wydanej przezeń koncesji na wydobywanie kopaliny nr [...] z [...] maja 2015 r. Organ pismem z dnia [...] listopada 2015 r. poinformował skarżącą, że postanowienie to nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.), dalej ustawa, gdyż jest częścią akt administracyjnych.
W skardze na bezczynność skarżąca wniosła m.in. o zobowiązanie organu do udostępnienia żądanej informacji publicznej oraz zasądzenie kosztów postępowania, nie zgadzając się ze stanowiskiem organu.
W odpowiedzi na skargę organ postulował jej oddalenie, podtrzymując pogląd, że wnioskowane informacje nie są informacją publiczną, bo stanowiąc część akt sprawy dostępne są tylko jej stronom.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozważając zasadność skargi, przedstawił najpierw pojęcie i reguły udostępniania informacji publicznej, z których wywiódł, iż przedmiotowe postanowienie stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwszy ustawy, zatem stanowi informację publiczną. Inną natomiast kwestią jest jego dostępność. Włączenie go do akt sprawy oznacza, że stał się elementem zbioru dokumentów stanowiących informację publiczną i innych. Dlatego dane w aktach zawarte nie zawsze podlegają upublicznieniu. W takiej sytuacji rzeczą organu jest dokonanie oceny, czy żądana informacja podlega udostępnieniu, czy nie, i odpowiednie do tego ustalenia zachowanie, czyli udostępnienie jej w drodze czynności materialno-technicznej, bądź odmowa przybierająca formę decyzji, gdy np. dane te podlegają ochronie. Po myśli art. 13 ust. 1 ustawy organ winien uczynić to niezwłocznie, nie później niż w ciągu 14 dni, z wyjątkiem sytuacji określonych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy.
W tej sprawie organ nie zadośćuczynił temu obowiązkowi, zatem pozostaje w bezczynności. Biorąc pod uwagę, iż przekroczenie terminu nie było znaczne, nadto bezczynność nie była niezaprzeczalnie pozbawiona jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, Sąd meriti doszedł do przekonania, że organ nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Tym bardziej, że niezwłocznie przedstawił swe stanowisko wnioskodawczyni, przy czym nie ma tu znaczenia, że było ono błędne. W tym stanie rzeczy, na podstawie m.in. art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a, art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
Zaskarżył go skargą kasacyjną organ, zarzucając mu naruszenie:
- a) art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy poprzez błędne przyjęcie, że żądana informacja podlegała udostępnieniu w trybie przepisów ustawy i w konsekwencji błędne zastosowanie przepisów prawa procesowego zobowiązując organ do udostępnienia tej informacji,
- b) art. 73 § 1 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że uprawnienie do sporządzania notatek z akt sprawy oraz sporządzania kopii lub odpisu przysługuje również innemu podmiotowi, który nie jest stroną postępowania administracyjnego, na podstawie przepisów ustawy.
Wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku przez oddalenie skargi, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu kasacji podniesiono przede wszystkim, iż po myśli art. 5 ust. 2 ustawy prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Nadto wskazano na regulację art. 75 § 1 K.p.a. stanowiącego o uprawnieniach stron postępowania administracyjnego, które nie są rozciągane na inne podmioty. W ocenie autora skargi kasacyjnej te aspekty zostały całkowicie pominięte przez Sąd meriti, dlatego zaskarżony wyrok nie powinien się ostać.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca postulowała jej oddalenie w całości, bowiem wyrok ten w jej ocenie nie narusza przepisów prawa, oraz zasądzenie kosztów postępowania. Uwypukliła m.in. sprzeczność stanowiska organu, który wpierw powoływał się na fakt, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej, po to aby dalej dowodzić zastosowania w sprawie przepisów ustawy. W ocenie autorki tego pisma organ nie wydając decyzji odmownej, ani nie udzielając informacji pozostawał w bezczynności.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie mogła odnieść skutku, albowiem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia zdeterminowały zakres kontroli dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Są nimi naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego.
Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Rozpoznawana w sprawie skarga kasacyjna nie precyzuje jednoznacznie podstawy kasacyjnej, choć można dopatrzeć się w treści zarzutów elementów kwalifikujących je do podstawy naruszenia przepisów postępowania. Jednakowoż nie doszło do wykazania wpływu wytkniętych uchybień na wynik sprawy, niezależnie od tego że zarzuty te są oczywiście niezasadne. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że nietrafnie wytknięto naruszenie tzw. wynikowego przepisu art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., który dochodzi go głosu wówczas, gdy skarga na bezczynność podlega uwzględnieniu. Przepisy wynikowe, jako przepisy określające kompetencje sądów pierwszej instancji w fazie orzekania, regulujące treść wyroku i jego elementy, mogą stanowić podstawę kasacyjną jedynie w powiązaniu z innymi przepisami, przy czym – dla skuteczności zarzutu naruszenia tego rodzaju przepisów – zarzut naruszenia tych innych przepisów musiałby być zarzutem efektywnym.
Tu powiązano ów zarzut z art. 5 ust. 2 ustawy, który po pierwsze nie reguluje tej kwestii, bo jak stwierdzono w kasacji zakreśla granice dostępu do informacji publicznej, po wtóre – a przede wszystkim – ma zastosowanie wówczas, gdy ocenie podlega żądanie dotyczące tej materii. Ponieważ reguluje on kwestię ograniczenia prawa do informacji publicznej, najczęściej ma zastosowanie wówczas, gdy wydano decyzję odmowną z tego powodu, albo gdy ujętej w nim ochrony nie uwzględniono. Przede wszystkim jednak ma zastosowanie w sprawach z zakresu informacji publicznej, bo tylko wówczas przepisy ustawy dochodzą do głosu, co trafnie wskazano w odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Należy więc uznać, że organ – powołując ten przepis - nie kwestionuje obecnie już tego, że żądane dane stanowią informację publiczną. I słusznie, bo jak trafnie przyjął Sąd I instancji wniosek z [...] listopada 2015 r. dotyczy informacji o danych publicznych ujętych w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze ustawy. A jeśli tak, to oczywistym jest, że organ nie załatwił żądania we właściwy sposób, czyli jest bezczynny. Jak bowiem prawidłowo skonstatował Sąd meriti organ nie zachował się dotąd w sposób przewidziany przepisami ustawy, gdyż ani nie udostępnił spornych danych, ani nie oświadczył, że ich nie posiada, ani wreszcie nie wydał odmownej decyzji administracyjnej. Judykatura stoi na jednolitym stanowisku, wedle którego tylko takie załatwienie sprawy z zakresu informacji publicznej uwalnia organ od zarzutu bezczynności. Pismo informujące, że żądanie nie dotyczy informacji publicznej wyklucza bezczynność tylko wtedy, kiedy taki pogląd jest prawdziwy, co też wynika z utrwalonego orzecznictwa, a co w sprawie nie miało miejsca. W tym stanie rzeczy niepodobna zarzucić Sądowi meriti wadliwości rozstrzygnięcia.
Trzeba też w tym miejscu podkreślić, bo zdaje się autor skargi kasacyjnej tej kwestii nie dostrzegł, że Sąd ten nie przesądził, czy i w jaki sposób żądana informacja ma być udostępniona skarżącej, bo nie wskazał wiążącego sposobu rozpatrzenia jej wniosku. W zasadzie nie można tego czynić w sprawie ze skargi na bezczynność. Zobowiązał organ do wydania aktu lub dokonania czynności, w ramach których to pojęć mieści się każde rozstrzygnięcie dopuszczalne w tego rodzaju sprawach. Przesądził jedynie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej, a więc wskazał na właściwy reżim załatwienia wniosku. Trzeba podkreślić, że czym innym jest charakter wniosku – kwalifikacja żądania strony, a czym innym sposób jego załatwienia. Podobne rozróżnienie należy przeprowadzić na gruncie relacji nośnik – informacja. W tym zakresie godzi się zwrócić uwagę, że jest możliwe udostępnienie informacji publicznej bez upubliczniania danych wrażliwych, bo nie chodzi tu o sam akt władzy a o informację w nim zawartą.
Jednym ze sposobów jest możliwość tzw. anonimizacji dokumentu. W konsekwencji czego zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 ustawy jest niezasadny, a generalnie przedwczesny, co odnosi się także do zarzutu naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.
Nietrafny jest wytyk uchybienia art. 73 § 1 K.p.a., który w sprawie nie miał zastosowania nawet w kontekście uwypuklonym przez organ. Oto bowiem nie koliduje on z regulacją ustawy. Oba akty prawne są odmienne w swej treści, normują inną materię, a zatem nie są konkurencyjne. Regulowane przywołanym przepisem prawa stron postępowania mają też inny zakres. Wobec czego należy wyrazić pogląd, wedle którego nie sprzeciwia się on żądaniu udostępniania informacji publicznej z akt administracyjnych co do zasady. Przepisy K.p.a. nie mogą niweczyć wszak dostępu do informacji publicznej, zwłaszcza dokumentów urzędowych. To uprawnienie ma podstawy konstytucyjne (art. 61 ust. 1 i 2), a ewentualne ograniczenia (p. art. 61 ust.
3) wynikają z regulacji szczegółowych. Ten przepis K.p.a. do nich nie należy, aczkolwiek z zasady zindywidualizowania postępowania jego strony podlegają ochronie procesowej, która jest też realizowana na gruncie tej ustawy. Jednakoż, jak to wyżej wskazano, granice tej ochrony nie pozostają w kolizji do dostępu danych zawartych w dokumentach urzędowych, a dotyczą ściśle określonych dóbr.
Co mając na uwadze, na zasadzie art. 184 i art. 204 pkt 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.
- - ---------------------- 4