Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. G. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w Warszawie z dnia [...] września 2012 r., nr [...], o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym.
Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
J. G. zwrócił się do Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w Warszawie z wnioskiem o wydanie decyzji w przedmiocie wniosku z dnia 16 czerwca 2005 r., którego celem było uregulowanie tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego przy ul. T. w Warszawie. Wnioskodawca podkreślił, że z pierwszym wnioskiem o uregulowanie tytułu prawnego do powyższego lokalu zwrócił się w dniu 19 kwietnia 2002 r., a kolejne pismo w tej sprawie zostało skierowane do organu w dniu 14 czerwca 2005 r.
Decyzją z dnia [...] września 2012 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w Warszawie umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o prawie zamieszkiwania J. G. we wskazanym lokalu mieszkalnym. Organ wskazał, że pismo z dnia 15 czerwca 2005 r. było wnioskiem o wykup zajmowanego lokalu, a nie wnioskiem o wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w nim, dlatego też merytoryczne rozpoznanie wniosku nie było możliwe.
Od decyzji tej J. G. wniósł odwołanie.
Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Prezes WAM utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Odnosząc się do treści pisma J. G. z dnia 15 czerwca 2005 r. Prezes WAM stwierdził, że wniosek ten dotyczył wykupu zajmowanego przez stronę lokalu przy ul. T. w Warszawie. Zatem nie można było przyjąć, że jest to wniosek o uregulowanie tytułu prawnego do zajmowanego lokalu, a tym bardziej uznać za wniosek o wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu. Odnosząc się zaś do wniosku z dnia 26 lipca 2012 r. organ wskazał, że został on złożony pod rządami ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu obowiązującym po wejściu w życie przepisów ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw, zatem ta data złożenia wniosku implikuje tryb załatwienia sprawy. Skoro zatem w dacie złożenia wniosku strona oparła swoje żądanie wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym na nieobowiązującej już treści art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sil Zbrojnych RP, to sprawa ta nie mogła być rozstrzygnięta co do istoty, z uwagi na brak materialnej podstawy prawnej do orzekania o przyznaniu takiego uprawnienia. Z tych względów postępowanie w takiej sprawie stało się bezprzedmiotowe.
Skargę na powyższą decyzję wniósł J. G., domagając się jej uchylenia i zarzucając organowi naruszenie:
- art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sil Zbrojnych RP z dnia 22 czerwca 1995 r., przez uznanie, że w sprawie nie znajduje on zastosowania i w związku z tym postępowanie jest bezprzedmiotowe,
- art. 105 § 1 k.p.a., przez umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość, a co się z tym wiąże uznanie, iż sprawa niniejsza nie ma charakteru sprawy administracyjnej,
- art. 7 k.p.a., przez jego niezastosowanie i brak uwzględnienia słusznego interesu obywateli w trakcie toczącego się postępowania,
- art. 8 k.p.a., przez jego niezastosowanie i przeprowadzanie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i ponowił argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że istota przedmiotowej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, w jakiej dacie zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Jest to niezbędne dla ustalenia, która wersja art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych powinna zostać zastosowana. Zgodnie z art. 29 ustawy w wersji obowiązującej do 30 czerwca 2010 r., w sytuacji wyjątkowej dyrektor oddziału regionalnego Agencji, za zgodą Ministra Obrony Narodowej, mógł wydać decyzje o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym na czas oznaczony, innej osobie niż żołnierz służby stałej. Od 1 lipca 2010 r. art. 29 ust. 1 tej ustawy stanowi, że dyrektor oddziału regionalnego może wynająć lokal mieszkalny na czas oznaczony osobie innej niż żołnierz zawodowy, osobie prawnej, jednostce samorządu terytorialnego, państwowej lub samorządowej jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, o ile w garnizonie są zaspokojone potrzeby mieszkaniowe żołnierzy zawodowych. W stanie prawnym obowiązującym od 1 lipca 2010 r. organ utracił zatem uprawnienia do wydawania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. Może natomiast w drodze umowy cywilnoprawnej wynająć lokal mieszkalny innemu podmiotowi niż żołnierz zawodowy. Z kolei z art. 18 ustawy o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw, wynika, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostatecznymi decyzjami administracyjnymi lub zawarciem umowy stosuje się przepisy ustawy zmienionej w brzmieniu dotychczasowym.
Uwzględniając powyższe Sąd doszedł do wniosku, że w dacie śmierci osoby uprawnionej do kwatery, tj. Bolesława G., obowiązująca wówczas ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w art. 12 ustanawiała krąg podmiotów nabywających własne prawo do kwatery po spełnieniu minimalnej przesłanki nabycia prawa do renty rodzinnej. Z akt administracyjnych nie wynika, by skarżący prawo takie posiadał, zatem nie nabył uprawnień do lokalu, co zostało ponadto stwierdzone wyrokiem Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa o sygn. akt IC 113/03 z dnia 17 listopada 2003 r., oddalającym powództwo skarżącego o ustalenie wstąpienia w stosunek najmu. Sąd wskazał, że ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu do 2004 r. nie przewidywała regulacji tytułów prawnych do zajmowanych lokali w trybie decyzji administracyjnej, stąd jakiekolwiek próby uregulowania praw następowały wyłącznie w drodze cywilnej i z tych rozwiązań skarżący korzystał wnosząc pozew o ustalenie stosunku najmu. Odpowiadając zaś na zarzut naruszenia art. 18 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. w zw. z art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, Sąd wskazał, iż żadne postępowanie nie toczyło się, a art. 29 nie upoważniał dyrektora do działania z urzędu. Skarżący nie zgłaszał organowi chęci uregulowania praw do lokalu z zasobu Agencji w trybie art. 29, a jedynie złożył w dniu 15 czerwca 2005 r. wniosek o nabycie lokalu i pełnomocnictwo do działania w sprawie "zezwolenia na wykup lokalu".
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. G., prawidłowo reprezentowany, zaskarżając orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna oparta została o obie podstawy z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", a zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 18 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz.U z 2005 r. Nr 41, poz. 398) w zw. z art. 75 Konstytucji, przez błędne przyjęcie, iż w niniejszej sprawie nie znajduje on zastosowania, wobec założenia przez Sąd, że pismo z dnia 16 czerwca 2005 r. nie było pismem wszczynającym postępowanie administracyjne zmierzające do wydania decyzji o prawie do zamieszkiwania,
- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz.U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367) w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji przez uznanie, iż wniosek o uregulowanie tytułu prawnego do lokalu nie może zostać rozstrzygnięty w formie decyzji administracyjnej, na gruncie obowiązujących przepisów, a tym samym pozbawienie skarżącego możliwości dochodzenia swojego prawa przed Sądem,
- naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to znaczy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przejawiające się w oddaleniu skargi na decyzję zapadłą w wyniku naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 64 § 2, art. 8 i art. 105 § 1 k.p.a.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Odpowiadając na skargę kasacyjną, Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, jako nieposiadająca usprawiedliwionych podstaw.
Otrzymując wniosek o przeprowadzenie postępowania i wydanie decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, organ administracji jest obowiązany ustalić przedmiot sprawy, a następnie podstawę materialnoprawną wydania decyzji.
J. G. złożył do Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wniosek z 26 lipca 2012 r., którym domagał się wydania decyzji na podstawie art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, a także odwoływał się do wniosku wcześniej złożonego – 15 czerwca 2005 r. Obowiązkiem zatem Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej było ustalenie treści wniosku z 15 czerwca 2005 r., powiązania tego wniosku z wnioskiem z 26 lipca 2012 r. i ocena czy możliwe jest załatwienie sprawy, wynikającej z tych wniosków na podstawie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu.
Z akt sprawy wynika, ze we wniosku z 15 czerwca 2005 r. (data nadania w Urzędzie Pocztowym 14 czerwca 2005 r., prezentata organu 15 czerwca 2005 r.) J. G. wnosił o wykup zajmowanego przez niego lokalu przy ul. T. w Warszawie. Z akt wynika też, że w sprawie uzyskania tytułu do tego mieszkania występował do Prezesa także wcześniej – od 2002 r. Skoro wniosek z 15 czerwca 2005 r. dotyczył uzyskania możliwości wykupu mieszkania, wniosek z 26 lipca 2012 r. nie mógł być traktowany jako jego kontynuacja, ale jako nowy wniosek w sprawie uregulowania tytułu prawnego do lokalu. Konieczne było zatem zbadanie czy art. 29 ustawy o zakwaterowaniu daje lub dawał podstawy do wydania decyzji w takiej sprawie.
Artykuł ustawy o zakwaterowaniu podlegał parokrotnej nowelizacji.
W tekście pierwotnym jego ust. 2 zezwalał na wynajęcie lokalu mieszkalnego, przeznaczonego na zakwaterowanie żołnierzy zawodowych, innej osobie aniżeli pracownikowi jednostek Ministerstwa Obrony Narodowej w sytuacji wyjątkowej. Zmiana art. 29, która weszła w życie 1 lipca 2004 r. zezwalała z kolei na wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, na czas ograniczony, osobie innej niż żołnierz służby stałej. Natomiast na skutek kolejnej noweli od 1 lipca 2010 r. art. 29 ust. 1 stanowi, że lokal mieszkalny może zostać wynajęty na czas oznaczony osobie innej niż żołnierz zawodowy, o ile w garnizonie są zaspokojone potrzeby mieszkaniowe żołnierzy zawodowych. Art. 18 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, która zmieniła z dniem 1 lipca 2010 r. art. 29, nadając ust. 1 wyżej przytoczone brzmienie, stanowił w ust. 1, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy ostatecznymi decyzjami administracyjnymi lub zawarciem umowy stosuje się przepisy dotychczasowe.
Z powołanych wyżej przepisów wynika, że osoby nie będące żołnierzami zawodowymi czy pracownikami struktur Ministerstwa Obrony Narodowej mogły się ubiegać o uregulowanie tytułu prawnego do lokalu będącego w gestii Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w formach: 1) od dnia wejścia w życie ustawy o zakwaterowaniu do 30 czerwca 2004 r. na podstawie umowy o najem, 2) od 1 lipca 2004 r. do 30 czerwca 2010 r. na podstawie decyzji, 3) od 1 lipca 2010 r. na podstawie umowy – przy spełnieniu warunków przewidzianych w przepisie – wyjątkowa sytuacja, zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych żołnierzy zawodowych. O ile zatem w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. toczyło się postępowanie o uregulowanie tytułu prawnego, a nie była zakończona sprawa należało rozpoznawać na podstawie dotychczasowych przepisów.
Z akt sprawy wynika, że w sprawie J. G. nie toczyło się żadne z postępowań w trybie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu, które mogłoby być toczone dalej w trybie obowiązującym przed dniem 1 lipca 2010 r.
W latach od 2002 r. J. G. występował o wstąpienie o stosunek najmu, na podstawie art. 691 k.c., zatem nie o najem lokalu w trybie art. 29 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu. Wniosek z 15 czerwca 2005 r. dotyczył umożliwienia wykupu lokalu, także nie był to wniosek o wydanie decyzji na podstawie art. 29 ustawy. Z kolei przedmiotem wniosku z 26 lipca 2012 r. było wydanie decyzji na podstawie art. 29, jednak zmiana tego przepisu z dniem 1 lipca 2010 r. nie dawała podstaw do takiego załatwienia wniosku.
Zasadnie zatem Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie z wniosku J. G., bowiem art. 18 ust. 1 ustawy nowelizującej z dnia 12 stycznia 2010 r. nie mógł być w sprawie zastosowany, gdyż postępowanie w nim przewidziane nie toczyło się w stosunku do skarżącego, zaś art. 29 ust. 1 w brzmieniu obowiązującej w dacie złożenia wniosku z 26 lipca 2012 r. nie dawał podstaw do wydania decyzji, gdyż trybu takiego przepis ten już nie przewiduje.
Z powyższych względów skargę kasacyjną należało oddalić i Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270).