Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 30 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1821/11

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 26 maja 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Sz 306/11, oddalił skargę A. N. na decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] w Ś. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie dodatku specjalnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, iż Dowódca Jednostki Wojskowej [...] w [...], decyzją z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] przyznał chor. szt. A. N., pełniącemu zawodową służbę wojskową w Jednostce Wojskowej [...] i zajmującemu stanowisko służbowe kierownika zespołu obsługi i ratownictwa statków powietrznych (grupa zabezpieczenia technicznego – dywizjon techniczny – [...[– grupa uposażenia U-8) dodatek za wykonywanie bezpośredniej obsługi wojskowych statków powietrznych w wysokości 0,30 mnożnika kwoty bazowej.

Jednocześnie ustalił, że dodatek za wykonywanie bezpośredniej obsługi wojskowej statków powietrznych przysługuje od 1 lipca 2008 r. na czas zajmowania stanowiska służbowego, a w przypadku podwyższenia kwoty przyznanego dodatku jaka wynikać będzie z dokonanej zmiany uposażenia zasadniczego, odrębna decyzja nie będzie wydawana.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], Dowódca Jednostki Wojskowej [...], na podstawie art. 80 ust. 1 i art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 90, poz. 593 ze zm.), § 7 ust. 1 i 2 oraz § 26 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 141, poz. 1497 ze zm.), przyznał chor. szt. A. N. w ostatnim miesiącu pełnienia czynnej służby wojskowej, przypadającej na grudzień 2010 r., dodatek za bezpośrednią obsługę statków powietrznych w kwocie 375 zł.

A. N. wniósł od powyższej decyzji odwołanie, w którym zarzucił obrazę przepisów prawa materialnego, a mianowicie § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych, polegającą na nie przyznaniu mu w pełnej wysokości dodatku specjalnego za bezpośrednią obsługę wojskowych statków powietrznych w wysokości 0,30 mnożnika kwoty bazowej, a jedynie w wysokości 375 zł, co stanowi 0,25 mnożnika. Nadto, zarzucił organowi I instancji błąd w ustaleniach faktycznych polegający na niezsumowaniu okresów pobierania ww. dodatku specjalnego pobieranego przed i po 1 lipca 2004 r.

W wyniku rozpoznania sprawy na skutek wniesionego odwołania Dowódca Jednostki Wojskowej [...] Ś., decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 80 ust. 1 i ust. 5b ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz § 7 ust. 1 i 2, § 26 ust. 1 i 4 rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w okresie pełnienia służby A. N. pobierał:

1. – dodatek za bezpośrednią obsługę statków powietrznych, na podstawie § 18 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy z dnia 10 października 2000 r. (Dz. U. Nr 90, poz. 1005), w okresie 7 grudnia 1985 r. – 30 czerwca 2004 r.,
2. – dodatek za wykonywanie bezpośredniej obsługi wojskowych statków powietrznych na podstawie rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych – w okresie 1 lipca 2008 r. – 31 grudnia 2010 r.

W ocenie organu odwoławczego należało zatem przyjąć, iż okres pobierania dodatku, od którego uzależnione jest zastosowanie § 7 ust. 1 pkt 1 lub § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, to okres pobierania dodatku określonego w rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych i przyznanego na podstawie jego przepisów. Organ odwoławczy uznał, że do okresu tego nie zalicza się okresu pobierania dodatku na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy z dnia 10 października 2000 r., gdyż brak jest ku temu podstawy prawnej. Zdaniem organu II instancji, obowiązujące przepisy rozporządzenia nie zawierają unormowań, które nakazywałyby zaliczanie przy ustalaniu prawa do dodatku w ostatnim miesiącu pełnienia służby okresu pobierania dodatków przed 1 lipca 2004 r.

Za taką interpretacją, jak wyjaśnił dalej organ, przemawia również treść przepisów przejściowych rozporządzenia, mianowicie § 26 ust. 1, zgodnie z którym żołnierzowi zawodowemu, który w dniu 30 czerwca 2004 r. otrzymywał dodatek za bezpośrednią obsługę statków powietrznych lub dodatek inspektorski, na podstawie § 18 lub 20 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy, dodatek ten przysługuje w ostatnim miesiącu pełnienia czynnej służby wojskowej oraz § 26 ust. 4, w którym wskazano, iż w zakresie przyznawania dodatków, o których mowa w ust. 1-3, stosuje się odpowiednio § 8, z tym że:

1. 1) w razie zbiegu prawa do takiego dodatku z dodatkiem specjalnym przysługującym na podstawie rozporządzenia, żołnierz zawodowy otrzymuje tylko jeden najwyższy dodatek;
2. 2) określenia wskaźnika, o którym mowa w § 8 ust. 2 pkt 1, dokonuje się w relacji do kwoty uposażenia bazowego w rozumieniu rozporządzenia, o którym mowa w ust 1.

Z powyższego organ II Instancji wywiódł, iż ustawodawca odrębnie potraktował przy ustalaniu prawa do dodatku w ostatnim miesiącu pełnienia służby okresy pobierania dodatków na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy z dnia 10 października 2000 r. oraz na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r.

Z tych względów organ odwoławczy stwierdził, że Dowódca Jednostki Wojskowej [...], wydając decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] w sposób prawidłowy zastosował przepisy ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r., słusznie ustalając wysokość dodatku odrębnie dla dodatku pobieranego przed 1 lipca 2004 r. oraz dla dodatku pobieranego na podstawie obecnie obowiązujących przepisów i przyznając skarżącemu dodatek w wyższej wysokości.

Opisana decyzja stała się przedmiotem skargi A. N. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Skarżący powtórzył zarzuty sformułowane w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd I instancji wyjaśnił, iż stosownie do postanowień ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, żołnierze zawodowi otrzymują do uposażenia zasadniczego dodatek specjalny – za szczególne właściwości lub warunki pełnienia zawodowej służby wojskowej (art. 80 ust. 1 pkt ustawy). Z kolei, na mocy art. 80 ust. 6 ustawy, Minister Obrony Narodowej został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia, szczegółowych warunków otrzymywania dodatków do uposażenia zasadniczego oraz ich wysokości.

I tak, jak stwierdził następnie WSA w Szczecinie, w wykonaniu tej delegacji Minister Obrony Narodowej wydał w dniu 8 czerwca 2004 r. rozporządzenie w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych. Rozporządzenie to składa się z 5 rozdziałów. Pierwszy z nich stanowi Przepisy ogólne, drugi dotyczy Dodatków specjalnych, następne zaś rozdziały regulują zasady przyznania Dodatku służbowego (rozdział 3), Dodatku za długoletnią służbę (rozdział 4), Dodatku motywacyjnego (rozdział 5) a rozdział 6 zawiera Przepisy przejściowe i końcowe. W ramach rozdziału 2 dotyczącego dodatków specjalnych, w paragrafach od 4 do 6 określone zostały warunki i właściwości pełnienia służby uprawniające żołnierza zawodowego do otrzymania dodatku specjalnego. W paragrafach 7 i 8 przewidziano zasady przyznawania dodatku specjalnego w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej.

Natomiast w kolejnych przepisach, tj. od paragrafu 9 do 21 zamieszczono sposób ustalenia wysokości dodatku specjalnego w poszczególnych formacjach z uwzględnieniem specyfiki warunków służby (dla instruktorów-pilotów, żołnierzy wykonujących bezpośrednią obsługę statków powietrznych, żołnierzy Marynarki Wojennej, wykonujących skoki ze spadochronem, itd.).

W myśl zaś § 10a ust. 1 rozporządzenia w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych, żołnierz zawodowy, który w ramach obowiązków wynikających z opisu zajmowanego stanowiska służbowego wykonuje bezpośrednią obsługę wojskowych statków powietrznych, otrzymuje miesięczny dodatek specjalny ustalony przy zastosowaniu mnożników kwoty bazowej:

1. 1) do 0,10 – który pełnił służbę wojskową na stanowiskach objętych prawem do dodatku do 10 lat;
2. 2) do 0,20 – który pełnił służbę wojskową na stanowiskach objętych prawem do dodatku od 10 do 20 lat;
3. 3) do 0,30 – który pełnił służbę wojskową na stanowiskach objętych prawem do dodatku powyżej 20 lat.

Natomiast, stosownie do § 10a ust. 5, do okresu służby uprawniającego do przyznania dodatku specjalnego, o którym mowa w ust. 1, wlicza się okres pobierania przez żołnierza zawodowego dodatku za bezpośrednią obsługę statków powietrznych, na podstawie obowiązujących przed dniem 1 lipca 2004 r. przepisów w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy.

Zestawiając treść przywołanych regulacji z treścią decyzji organu I instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że Dowódca Jednostki Wojskowej w [...] prawidłowo uwzględnił okres pobierania przez skarżącego dodatku za bezpośrednią obsługę statków powietrznych, należnego mu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 lipca 2004 r.

Według Sądu I instancji, podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy ma treść § 7 ww. rozporządzenia. Zgodnie bowiem z ust. 1 tego przepisu, żołnierzowi zawodowemu, który otrzymuje dodatek specjalny o charakterze stałym, w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej dodatek ten przysługuje:

1. – w pełnej wysokości – jeżeli żołnierz otrzymywał dodatek specjalny o charakterze stałym przez okres co najmniej 10 lat;
2. – w wysokości 1/10 ostatnio pobranej kwoty dodatku specjalnego za każdy rok, w którym żołnierz otrzymywał dodatek specjalny o charakterze stałym – jeżeli żołnierz otrzymywał go przez okres krótszy niż 10 lat, z tym, że okres przekraczający sześć miesięcy traktuje się jako pełny rok.

Jednocześnie Sąd I instancji zauważył, że stosownie do § 7 ust. 2, do okresów otrzymywania dodatków, o których mowa w ust. 1, nie zalicza się okresów pobierania dodatku na podstawie art. 90 ust. 1, art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, a także okresów pozostawania w dyspozycji lub rezerwie kadrowej albo pełnienia służby poza granicami państwa, jeżeli żołnierz zawodowy nie spełniał w trakcie trwania tych okresów warunków uzasadniających otrzymywanie tego dodatku.

Dokonując analizy treści tego przepisu Sąd I instancji zaznaczył, że w przepisie tym prawodawca wyraźnie odwołuje się do okresu, w jakim żołnierz otrzymywał dodatek specjalny o charakterze stałym i wbrew twierdzeniu skarżącego nie wskazuje, iż należałoby do tego okresu zaliczyć także okres pobierania dodatku za bezpośrednią obsługę statków powietrznych, przewidzianego w przepisach rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy.

Sąd I instancji zwrócił przy tym uwagę, że czym innym jest ustalenie wysokości dodatku specjalnego, w tym ustalenie okresu służby uprawniającego do przyznania dodatku specjalnego a czym innym jest określenie pobierania dodatku specjalnego dla ustalenia wysokości dodatku specjalnego w ostatnim miesiącu pełnienia przez żołnierza zawodowego czynnej służby wojskowej. Jest to bowiem, w ocenie Sądu instancji, inny dodatek, a na prawidłowość takiego rozróżnienia wyraźnie wskazuje treść § 26 ust. 4 pkt 1 stanowiąc o możliwym zbiegu dodatku z dodatkiem specjalnym. W myśl ww. przepisu, w zakresie przyznawania dodatków, o których mowa w ust. 1-3 (dotyczy to żołnierzy zawodowych, którzy w dniu 30 czerwca 2004 r. otrzymywali dodatek za bezpośrednią obsługę statków powietrznych oraz spełniających na ten dzień warunki uprawniające do przywrócenia dodatków na podstawie przepisów rozporządzenia z 30 czerwca 2000 r.), stosuje się odpowiednio § 8, z tym że w razie zbiegu prawa do takiego dodatku z dodatkiem specjalnym przysługującym na podstawie rozporządzenia (z 8 czerwca 2004 r.), żołnierz zawodowy otrzymuje tylko jeden najwyższy dodatek.

Zdaniem Sądu, taki sposób ustalania wysokości dodatku pozostaje także i w zgodzie z treścią § 27 rozporządzenia z dnia 8 czerwca 2004 r., który stanowi, że dla celów, o których mowa w § 7 ust. 1 (czyli dla ustalenia dodatku specjalnego w ostatnim miesiącu pełnienia służby), przewidziano w określonych przypadkach, możliwość uwzględnienia okresu pobierania dodatków przed dniem 30 czerwca 2004 r. Takiego rodzaju rozwiązania normatywnego nie zastosowano jednak w stosunku do żołnierzy zawodowych wykonujących bezpośrednią obsługę statków powietrznych.

Odnosząc się do kwestii obowiązywania decyzji Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] Sąd stwierdził, że nie było konieczności odrębnego, uprzedniego wyeliminowania jej z obrotu prawnego, bowiem zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o odrębną podstawę prawną i dotyczyła kwestii, której nie obejmowała ww. decyzja z [...] maja 2009 r., a mianowicie dodatku specjalnego w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej.

W konsekwencji, WSA w Szczecinie uznał, że wydane w sprawie decyzje administracyjne odpowiadają prawu, a skarga podlega oddaleniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. N., reprezentowany przez adwokata.

Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie.

Jednocześnie w skardze kasacyjnej pełnomocnik zamieścił wniosek o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie § 7 ust. 1 oraz § 10a ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor wskazał, iż Sąd I instancji przy analizie zastosowanych w sprawie przepisów ograniczył się wyłącznie do wykładni językowej § 7 ust. 1 oraz § 10a ust. 5 ww. rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r., a odniesienia do innych przepisów prawa oparte zostały na błędnym założeniu, że nie zachodzi tożsamość pomiędzy pojęciem "dodatek specjalny o charakterze stałym" a pojęciem "dodatek za bezpośrednią obsługę statków powietrznych".

Skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę, że zamiarem ustawodawcy było zachowanie uprawnienia do dodatku za bezpośrednią obsługę statków powietrznych przyznanego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz, wydanych na jej podstawie, przepisów wykonawczych także na gruncie nowej regulacji, tj. na gruncie przepisów nowej ustawy z dnia 11 września 2003 r.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, prawidłowości takiemu stanowisku nie odbiera okoliczność użycia przez ustawodawcę na gruncie nowej ustawy pojęcia "dodatku specjalnego" bowiem pojęcie to zostało stworzone, jako kategoria ogólna, właśnie na potrzeby nowej regulacji prawnej w celu ujednolicenia i ułatwienia stosowania przepisów, bez konieczności posługiwania się rodzajowym określeniem każdego dodatku z osobna, jak to miało miejsce w poprzednio obowiązującym stanie prawnym.

Wnoszący skargę kasacyjną wywiódł, że zamiar ustawodawcy w zakresie utrzymania przyznanego uprzednio uprawnienie do dodatku wynika również z treści z treści § 10a ust. 5 cyt. rozporządzenia Ministra Obrony z dnia 8 czerwca 2004 r. skoro przepis ten stanowi, iż do okresu służby uprawniającego do przyznania dodatku specjalnego, o którym mowa w ust. 1, wlicza się okres pobierania przez żołnierza zawodowego dodatku za bezpośrednią obsługę statków powietrznych, na podstawie obowiązujących przed dniem 1 lipca 2004 r. przepisów w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy.

Nadto, jak podkreślił, już w treści § 7 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia i to w chwili jego wejścia w życie (1 lipca 2004 r.) ustawodawca odnosi się do kategorii żołnierzy, którzy otrzymywali dodatek specjalny o charakterze stałym przez okres co najmniej 10 lat. Skarżący kasacyjnie podniósł, że przyjęcie odmiennego stanowiska oznaczałoby, że wprowadzona regulacja przez 10 lat od momentu jej wprowadzenia nie miałaby w ogóle zastosowania.

Autor skargi kasacyjnej stwierdził też, że prawidłowość tego kierunku interpretacji można odczytać z faktu dokonania nowelizacji rozporządzenia w sprawie dodatków z dniem 1 października 2007 r. i wprowadzenia w jej ramach cytowanego wyżej § 10a oraz kolejnej jego zmiany polegającej na wprowadzeniu z dniem 1 lipca 2008 r. do treści ego przepisu dodatkowej jednostki redakcyjnej w postaci ust. 5.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. skutkująca nieważnością postępowania, co uprawniało Naczelny Sąd Administracyjny do skontrolowania zaskarżonego wyroku tylko w zakresie wyznaczonym przez podstawy, na jakich skarga kasacyjna została oparta.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podstawy wniesionej skargi kasacyjnej są usprawiedliwione.

Zasadny jest bowiem postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu § 7 i § 10a ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że organy obydwu instancji oparły swoje rozstrzygnięcia na treści przepisów rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych, zwanego dalej "rozporządzeniem". Przepis § 26 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że żołnierzowi zawodowemu, który w dniu 30 czerwca 2004 r. otrzymywał dodatek za bezpośrednią obsługę statków powietrznych lub dodatek inspektorski, na podstawie § 18 lub 20 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy dodatek ten przysługuje w ostatnim miesiącu pełnienia czynnej służby wojskowej.

Ponadto z § 26 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia wynika, że w zakresie przyznawania tego dodatku stosuje się odpowiednio § 8, z tym że w razie zbiegu prawa do takiego dodatku z dodatkiem specjalnym przysługującym na podstawie rozporządzenia żołnierz zawodowy otrzymuje tylko jeden najwyższy dodatek.

Z kolei § 7 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że żołnierzowi zawodowemu, który otrzymuje dodatek specjalny o charakterze stałym, w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej dodatek ten przysługuje:

1. 1) w pełnej wysokości – jeżeli żołnierz otrzymywał dodatek specjalny o charakterze stałym przez okres co najmniej 10 lat;
2. 2) w wysokości 1/10 ostatnio pobranej kwoty dodatku specjalnego za każdy rok, w którym żołnierz otrzymywał dodatek specjalny o charakterze stałym – jeżeli żołnierz otrzymywał go przez okres krótszy niż 10 lat, z tym że okres przekraczający sześć miesięcy traktuje się jako pełny rok.

W § 27 rozporządzenia wskazano, że dla celów, o których mowa w § 7 ust. 1 okresy pobierania przez żołnierza zawodowego przed dniem 30 czerwca 2004 r. dodatków o charakterze stałym dla określonych służb, za pełnienie wskazanej służby, w konkretnych jednostkach czy w konkretnym charakterze, przysługującego na podstawie rozporządzenia wymienionego w § 26 ust. 1, tj. rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy, traktuje się jako okresy otrzymywania dodatku specjalnego, o którym mowa w wymienionych tam paragrafach niniejszego rozporządzenia.

W § 27 nie wskazano, by okres pobierania przez żołnierza zawodowego przed dniem 30 czerwca 2004 r. dodatku za bezpośrednią obsługę statków powietrznych, przysługującego na podstawie rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000 r. należało traktować jako okres otrzymywania dodatku specjalnego, o którym mowa w § 10 a rozporządzenia, czyli dodatku za bezpośrednią obsługę wojskowych statków powietrznych.

Organy na tej podstawie uznały, że wysokość dodatku za bezpośrednią obsługę wojskowych statków powietrznych w ostatnim miesiącu pełnienia czynnej służby wojskowej przypadającej na grudzień 2010 r. należy w przypadku skarżącego ustalić w wysokości 375 zł. Wprawdzie, jak ustaliły organy w toku postępowania administracyjnego skarżący otrzymywał dodatek za bezpośrednia obsługę wojskowych statków powietrznych przez okres 18 lat, 6 miesięcy i 25 dni, tj. od dnia 7 grudnia 1985 r. do 30 czerwca 2004 r., to jednak prawo do dodatku skarżący utracił z dniem wejścia w życie rozporządzenia, czyli w dniu 1 lipca 2004 r.

Dowódca Jednostki Wojskowej [...] w uzasadnieniu swej decyzji wyjaśnił ponadto, iż w związku z nowelizacją rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r., skarżący ponownie nabył prawo do dodatku za bezpośrednią obsługę statków powietrznych. Skarżący pobierał dodatek ten w okresie od 1 lipca 2008 r. do 31 grudnia 2010 r. w wysokości 450 zł. Okres pobierania dodatku od dnia 1 lipca 2008 r. do dnia 31 grudnia 2010 r. wynosił 2 lata i 6 miesięcy. Powoduje to, że dodatek naliczony w ostatnim miesiącu pełnienia służby wynosi 90 zł (0,3 x 1500 zł x 2/10 = 90 zł).

Organ wyjaśnił także, iż skoro do dnia 30 czerwca 2004 r. skarżący pobierał dodatek przez okres ponad 10 lat, to dodatek ten w ostatnim miesiącu pełnienia służby wynosi 375 zł (25% x 1500 zł x 10/10 = 375 zł).

Tym samym orzekające w sprawie organy uznały, że dwa wskazane okresy nie podlegają zsumowaniu, a dodatek w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej należało ustalić biorąc pod uwagę pierwszy okres, co wynika, w ocenie organów, z § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. W ten sposób wyliczona kwota dodatku wyniosła 375 zł. Organy wskazały, że zastosowanie ma tutaj przepis § 26 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia dotyczący kwestii zbiegu prawa do dodatków.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, tak dokonana wykładnia przepisu § 7 ust. 1 w związku z § 10a ust.1 pkt 3 rozporządzenia jest błędna i pozostaje w sprzeczności z art. 80 ust. 5 b ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Orzekające w sprawie organy, przyjmując bowiem za podstawę rozstrzygnięcia przepisy rozporządzenia wykonawczego do ww. ustawy, zastosowały je w oderwaniu od treści przepisu ustawowego, który miał względem przepisów rozporządzenia charakter nadrzędny.

I tak, jak stanowi przepis art. 80 ust. 5 b ustawy, żołnierzowi zawodowemu, który otrzymywał dodatki, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, przyznaje się te dodatki w ostatnim miesiącu pełnienia służby, w wysokości uzależnionej od okresu ich otrzymywania. Z kolei, w myśl art. 80 ust. 1, do którego odsyła ust. 5b tego przepisu, żołnierze zawodowi otrzymują następujące dodatki do uposażenia zasadniczego: dodatek specjalny – za szczególne właściwości lub warunki pełnienia zawodowej służby wojskowej (pkt 1) oraz dodatek służbowy – za pełnienie zawodowej służby wojskowej na określonych stanowiskach dowódczych i kierowniczych lub samodzielnych albo w określonych jednostkach wojskowych (pkt 2).

W uzasadnieniu wyroku z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 2/11, (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/32731F581B) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż z treści art. 80 ust. 5b ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych wynika, że jedynym kryterium pozwalającym na zróżnicowanie wysokości dodatku specjalnego należnego w ostatnim miesiącu pełnienia służby powinien stanowić okres jego otrzymywania. Stanowisko powyższe w całości podziela skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie.

Nadto, należy podkreślić, że, jak słusznie zauważył skarżący kasacyjnie, ustawodawca wprowadzając do porządku prawnego nową pragmatykę służbową wraz z odpowiednimi przepisami wykonawczymi miał na celu takie uregulowanie sytuacji prawnej żołnierzy, które nie niweluje skutków prawnych dotychczas przyznanych uprawnień, lecz zapewnia ich kontynuację i do nich nawiązuje.

Z tego powodu o istocie dodatków wymienionych w art. 80 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy stanowią nie ich nazwy – "dodatek specjalny" czy "dodatek służbowy", ale sprecyzowanie, że przysługują one "za szczególne właściwości lub warunki pełnienia zawodowej służby wojskowej" lub "za pełnienie zawodowej służby wojskowej na określonych stanowiskach dowódczych i kierowniczych lub samodzielnych albo w określonych jednostkach wojskowych". Oznacza to, że dodatek za bezpośrednią obsługę wojskowych statków powietrznych wymieniony w § 10a ust. 1 rozporządzenia będzie każdorazowo dodatkiem specjalnym w rozumieniu art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy, ponieważ zawsze łączy się ze szczególnymi właściwości lub warunkami pełnienia zawodowej służby wojskowej.

W tej zaś sytuacji, do okresu pobierania dodatku specjalnego o charakterze stałym określonego w § 10a ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wysokości tego dodatku w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej (§ 7 ust. 1 rozporządzenia), należy wliczyć także okres pobierania dodatku za bezpośrednią obsługę statków powietrznych. Nakaz zaliczenia do okresu pobierania dodatku specjalnego, o którym mowa w § 10a ust. 1 rozporządzenia, także okresu pobierania przed 1 lipca 2004 r. dodatku za bezpośrednią obsługę statków powietrznych należy, w ocenie NSA, odczytywać z treści § 7 ust. 1 rozporządzenia w powiązaniu z art. 80 ust. 5b ustawy pragmatycznej, i to niezależnie od tego, czy w przepisie § 27 ust. 1 rozporządzenia ujęto dany dodatek.

Jak wskazano już powyżej, takie rozumienie przepisu § 7 ust. 1 rozporządzenia winno zawsze odbywać się z uwzględnieniem hierarchicznej budowy systemu prawa. W systemie tym najwyższe miejsce zajmują w nich konstytucje, niższe – ustawy, jeszcze niższe – rozporządzenia. Podstawą obowiązywania aktów niższego rzędu są akty prawne zajmujące wyższe miejsce w hierarchii. Akty prawne niższego rzędu są wydawane na mocy postanowień wyższego rzędu i mocą aktów niższego rzędu nie mogą być uchylone akty prawne rzędu wyższego (rozporządzenie nie może uchylić mocy obowiązującej ustawy). W razie wątpliwości, czy jako obowiązujące w danym przypadku traktować akty wyższego rzędu, czy akty niższego rzędu – z uwagi na wskazane zależności między nimi – ukształtowała się zasada, że lex superior derogat legi inferiori, a więc akt wyższego rzędu uchyla moc obowiązującą aktu niższego rzędu (patrz: "Wstęp do prawoznawstwa" – Józef Nowacki, Zygmunt Tobor, wydanie II, Zakamycze 2002, str. 181-181, tak: NSA w przywołanym powyżej wyroku z dnia 11 maja 2011 r.).

W oparciu o powyższe, pomimo braku wyraźnego wniosku skarżącego kasacyjnie, Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegając wyłącznie naruszenie prawa materialnego uchylił zaskarżony wyrok w całości i rozpoznał skargę.

Zgodnie bowiem z art. 188 P.p.s.a., jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Pomimo bowiem nie zamieszczenia w skardze kasacyjnej wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a. sąd kasacyjny może w takim wypadku orzec reformatoryjnie, gdyż związany jest granicami skargi tylko w fazie jej rozpoznawania, a nie w fazie wyrokowania (por. wyrok NSA z dnia 22 lipca 2009 r. sygn. II FSK 460/08).

Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok oraz uchylił zaskarżoną decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] w [...], a także poprzedzającą tę decyzję, decyzję organu pierwszej instancji.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organy zobowiązane będą do uwzględnienia dokonanej wykładni art. 80 ust. 5 b ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz przepisu § 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sposób zgodny z wyrażoną w niniejszej sprawie, oceną prawną.

O kosztach postępowania za obie instancje orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 1 i § 4 P.p.s.a.