Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 31 marca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (sygn. akt II SA/Wr 35/16) po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. G. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] listopada 2015 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.
Powyższy wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Decyzją z dnia [...] października 2008 r. Burmistrz O. na wniosek M. G. zatwierdził podział nieruchomości gruntowej, położonej w [...]. Wskutek tego podziału została wydzielona działka nr [...], przeznaczona pod drogę publiczną – gminną i która na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stała się z mocy prawa własnością Gminy O. Ponieważ pomiędzy właścicielem nieruchomości a Burmistrzem nie doszło do uzgodnienia odszkodowania w drodze porozumienia, Gmina pismem z dnia 30 września 2009 r. przekazała Staroście T. protokół negatywny z dnia 29 września 2009 r. wraz z aktami sprawy, operatem szacunkowym sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego E. R. wykonany na zlecenie Gminy O. oraz operatem szacunkowym sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego K. K. wykonanym na zlecenie M. G. W dniu 19 października 2009 r. M. G. złożył wniosek o ustalenie stosownego odszkodowania.
Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Starosta T. ustalił na rzecz M. G. odszkodowanie w wysokości 23.750 zł, ale rozstrzygnięcie to uchylił Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] września 2011 r. Następnie decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Starosta ustalił kolejne odszkodowanie w wysokości 38.805 zł, ale i to rozstrzygnięcie Wojewoda uchylił decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r.
Ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Starosta T. na podstawie art. 129 ust. 1 i 5, art. 130, art. 132 ust. 1a i ust. 2, art. 134 w związku z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm. – zwanej dalej u.g.n.) oraz art. 104 K.p.a.:
- 1. ustalił odszkodowanie na rzecz M. G. w wysokości 17.490 zł za nieruchomość położoną w [...],
- 2. podał, że do wypłaty powyższego odszkodowania zobowiązana jest Gmina O.;
- 3. zaznaczył, że wypłata odszkodowania nastąpi jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna, na konto wskazane przez dotychczasowego właściciela przedmiotowej nieruchomości,
- 4. wskazał, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego.
Jak stwierdził Starosta, w sprawie sporządzono nowy operat szacunkowy wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego E. G. z dnia 25 listopada 2013 r., którego aktualność została potwierdzona w postaci klauzuli. Biegły ustalił w nim wartość rynkową szacowanej działki według stanu z dnia wydania decyzji podziałowej i cen z daty wyceny na kwotę w zaokrągleniu 17.350 zł, co stanowi 28,62 zł/m² oraz wartość pojedynczych drzew na działce nr [...] na kwotę 140 zł. Wartość rynkowa oszacowanej nieruchomości wraz z określeniem wartości zadrzewień na działce wynosi 17.490 zł, co odpowiada przeciętnym cenom transakcyjnym podobnych nieruchomości uzyskiwanych na rynku lokalnym. Zdaniem rzeczoznawcy głównymi cechami wpływającymi na wartość nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne są: położenie nieruchomości, sposób jej użytkowania, stopień wyposażenia w infrastrukturę techniczną, sąsiedztwo, przeznaczenie gruntów przyległych.
Z uwagi na wątpliwości co do prawidłowego sposobu wyceny przedmiotowej nieruchomości oraz podważanie przez skarżącego wszystkich wydawanych w sprawie operatów, Starosta wystąpił o wydanie opinii o poprawności operatu szacunkowego z dnia 25 listopada 2013 r. W dniu 14 marca 2014 r. organ uzyskał pozytywną opinię z dnia 5 marca 2014 r. od Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych [...] o poprawności przedmiotowego operatu. Po zapoznaniu się z zarzutami M. G. zawartymi w piśmie z dnia 24 maja 2014 r. organ zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego i ww. Stowarzyszenia o ustosunkowanie się do uwag zawartych w tym piśmie. Po ponownym przeanalizowaniu operatu szacunkowego z dnia 25 listopada 2013 r. Stowarzyszenie potwierdziło, że przedmiotowy operat szacunkowy może być wykorzystany do celu, w jakim został sporządzony oraz że został on sporządzony zgodnie z przepisami prawa i z należytą starannością.
Także rzeczoznawca majątkowy pismem z dnia 10 października 2014 r. uznał uwagi M. G. za bezzasadne. Zdaniem Starosty uwagi skarżącego nie mogły zostać uwzględnione, a przedmiotowy operat został sporządzony przez uprawnioną do tego osobę z poszanowaniem przepisów prawa.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. G. W piśmie z dnia 10 czerwca 2015 r. odwołujący przedstawił 10 transakcji sprzedaży nieruchomości przeznaczonych pod drogi, dokonanych w okresie od 11 kwietnia 2013 r. do 27 sierpnia 2014 r. na terenie miasta i gminy O., gminy D. oraz miasta i gminy K. Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. Wojewoda Dolnośląski na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 98 ust. 3 i art. 129 ust. 5 pkt 1 w związku z art. 9a u.g.n.:
- I. uchylił zaskarżoną decyzję w części obejmującej pkt 3 i pkt 4 osnowy i w tym zakresie umorzył postępowanie w pierwszej instancji,
- II. w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Zdaniem organu odwoławczego zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego działka nr [...] jest przeznaczona pod publiczną drogę lokalną, a ocena skutków prawnych przedmiotowej decyzji podziałowej znajduje odzwierciedlenia w stanie prawnym ujawnionym w księgach wieczystych. Nie doszło natomiast do uzgodnienia wysokości odszkodowania. W tym zakresie organ II instancji podkreślił, że przedmiotowa opinia biegłego była obiektem formalnoprawnej i merytorycznej oceny dokonanej przez uprawniony do tego podmiot. W operacie do porównań przyjęto nieruchomości spełniające kryterium podobieństwa do działki nr [...], a rozszerzenie przez biegłego obszaru analizy na rynek regionalny było zgodne z przepisami i pozwoliło na zlokalizowanie odpowiedniej ilości nieruchomości podobnych do wycenianej, przeznaczonych pod drogi publiczne.
Biegły dokonał również starannego doboru nieruchomości porównawczych, które mają identyczne lub nieznacznie odbiegające od wycenianej cechy rynkowe. Odnośnie natomiast argumentacji odwołania, Wojewoda stwierdził, że z 10 przedstawionych transakcji tylko jedna znajdowała się w mieście O., lecz składała się z 3 działek, a zatem od przedmiotowej nieruchomości różniła się strukturą geodezyjną. Kolejna znajdowała się zaś w gminie O., ale jej cenę jednostkową wyliczono z błędem rachunkowym. Ceny jednostkowe omawianych transakcji nie odbiegały także znacząco od cen transakcji porównawczych zawartych w operacie z dnia 25 listopada 2013 r. Zestawienie zawarte w piśmie z dnia 10 czerwca 2015 r. nie może zresztą stanowić przeciwdowodu względem operatu szacunkowego z dnia 25 listopada 2013 r. i nie dowodzi ani jego dezaktualizacji, ani potwierdzenia przez biegłego jego aktualności. Zawiera ono bowiem transakcje, które miały miejsce w okresie od dnia 25 października 2013 r. do 27 sierpnia 2014 r., a zatem przed dniem 14 listopada 2014 r., czyli sporządzenia przez rzeczoznawcę klauzuli z art. 156 ust. 4 u.g.n.
Z tych też przyczyn, Wojewoda utrzymał w mocy decyzji organu I instancji w pkt 1 i 2. Powodem uchylenia tej decyzji i umorzenia postępowania w części obejmującej pkt 3 i pkt 4 było z kolei orzeczenie w tym zakresie bez podstawy prawnej i powtórzenie art. 132 ust. 1a i 2 u.g.n.
Skargę na powyższą decyzję złożył M. G., zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 2, art. 80 i art. 136 K.p.a. oraz art. 156 ust. 3 i 4 w związku z art. 154 ust. 1 u.g.n. i art. 139 K.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że zasługiwała ona na uwzględnienie.
Wskazując na przepisy art. 98, art. 129, art. 130, art. 134, art. 156 i art. 157 u.g.n. oraz art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77, art. 78 § 1, art. 80, art. 84 § 1, art. 136 i art. 139 K.p.a., Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Wojewoda Dolnośląski wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem ww. przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, mając na uwadze uregulowania zawarte w szczególności w art. 156 i w art. 157 u.g.n., organ II instancji powinien był zwrócić się do biegłego rzeczoznawcy majątkowego, który sporządził operat szacunkowy o ustosunkowanie się do treści pisma skarżącego z dnia 10 czerwca 2015 r. Nie miał on bowiem podstaw do merytorycznego kwestionowania operatu szacunkowego m.in. ze względu na brak wiedzy specjalnej, jaką posiada biegły, który sporządził przedmiotowy operat szacunkowy.
Jako przedwczesne ocenił z kolei Sąd pierwszej instancji zarzuty naruszenia art. 156 ust. 3 i 4 w związku z art. 154 ust. 1 u.g.n. To bowiem, czy rzeczywiście operat utracił aktualność może być stwierdzone dopiero po ustosunkowaniu się do tej kwestii przez podmiot posiadający wiedzę specjalną. Nie doszło również do uchybienia zakazowi refomationis in peius.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) orzekł jak w sentencji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda Dolnośląski, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa procesowego, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 §1 K.p.a. poprzez uwzględnienie skargi w wyniku bezpodstawnego uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, iż Wojewoda Dolnośląski dopuścił się zaniechania w zakresie obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego dającego podstawę do rzetelnego rozstrzygnięcia sprawy,
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 80 K.p.a. poprzez:
- a. zarzucenie Wojewodzie Dolnośląskiemu, iż dokonał oceny wiarygodności dowodowej opinii biegłego z zakresu szacowania nieruchomości bez uzyskania wyjaśnień podmiotu uprawnionego ze względu na posiadaną wiedzę specjalistyczną, w stosunku do zarzutów strony postępowania wobec prawidłowości operatu szacunkowego wyceny nieruchomości;
- b. ograniczenie kompetencji organu administracji publicznej w możliwości samodzielnej oceny okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego;
- 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 166 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zaniechanie uzasadnienia postanowienia o zasądzeniu kosztów postępowania.
Wskazując na powyższe zarzuty, organ odwoławczy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz o orzeczenie o kosztach wedle norm przepisanych.
W uzasadnieniu kasacji podkreślono, że nakazane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu dalsze czynności, mające na celu wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, stanowią nieuzasadnione legalnie ograniczenie samodzielności organu administracji publicznej w rozpatrywaniu sprawy. Stawia to pod znakiem zapytania również kompetencje organu do samodzielnego wyciągania wniosków w sprawach, w których rozstrzygnięcie wymaga opinii biegłego.
Odpowiedź na skargę kasacyjną wraz z wnioskiem o jej oddalenie i zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według nom przepisanych złożył skarżący.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, aczkolwiek nie wszystkie podlegały uwzględnieniu.
I tak, nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 166 i art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzasadnienie skarżonego wyroku zawiera bowiem wszystkie wymagane tym ostatnim przepisem elementy, zaś pozostałe przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy uwzględnienia rozpoznawanej kasacji. Brak natomiast powołania w uzasadnieniu wszystkich przepisów prawa, na podstawie których Sąd pierwszej instancji zasądził koszty postępowania nie miał istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) tym bardziej, że w skardze kasacyjnej nawet nie podjęto próby zakwestionowania ich wysokości.
Sąd pierwszej instancji wskazał na podstawę z art. 200 P.p.s.a., stanowiącą podstawę zwrotu kosztów postępowania sądowego w przypadku uwzględnienia skargi, natomiast brak odwołania się do przepisów właściwego rozporządzenia w sprawie opłat za czynności adwokackie tak przez Sąd pierwszej instancji jak i skarżącego kasacyjnie uniemożliwiał przeprowadzenie kontroli kasacyjnej w tym zakresie.
Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. (w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.), stanowiących bezpośrednią podstawę uwzględnienia w niniejszej sprawie skargi, stwierdzić trzeba, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 K.p.a. Jak jednak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, to jest zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową.
Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 21 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1358/12, 7 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 1815/12, 1 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 721/15 i 12 października 2017 r. sygn. akt II FSK 2499/15 – orzeczenia przywołane w uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl).
W niniejszej sprawie organ odwoławczy, dokonując analizy operatu szacunkowego nie stwierdził wystąpienia nieprawidłowości, które pozwoliłyby na uznanie go za dowód wadliwy. Tę ocenę zakwestionował Sąd pierwszej instancji, wskazując, że pismo skarżącego z dnia 10 czerwca 2015 r. nie zostało zweryfikowane przez biegłego, który sporządził w sprawie operat szacunkowy stanowiący podstawę ustalenia odszkodowania. Twierdzenie takie i automatyczne powiązanie go z uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, stanowi jednak nadmierne uproszczenie, bowiem prowadziłoby w efekcie do przyjęcia, że wszystkie twierdzenia skarżącego muszą być (każdorazowo) konsultowane z biegłym. Poza zakresem zainteresowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pozostawała natomiast szeroka analiza przedstawiona przez organ odwoławczy, dlaczego 10 transakcji wskazanych w piśmie z dnia 10 czerwca 2015 r. nie mało wpływu na rzetelność badanego operatu szacunkowego.
Sygnalizując to, że nikt w sprawie nie podjął nawet próby wyjaśnienia, skąd skarżący czerpał wiedzę o tych transakcjach i ich szczegółach, a więc nie wyjaśniono wiarygodności tych informacji w świetle dokumentów źródłowych, to przede wszystkim podkreślić trzeba, że polemika organu odwoławczego w tym zakresie nie stanowiła merytorycznej oceny operatu, którą co słusznie podkreślał organ odwoławczy, dokonał uprawniony do tego podmiot, tj. Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych. Jak podkreślał organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji, w analizowanym operacie do porównań przyjęto nieruchomości spełniające kryterium podobieństwa do działki nr [...]. Jego analiza na kanwie owych 10 transakcji sprowadzała się natomiast do wykazania, że działki te nie mogły zostać uznane za podobne, a więc nie mogły zostać włączone do operatu, a ponadto że transakcji tych dokonano po stwierdzeniu aktualności przedmiotowego operatu.
Nie ingerowała zatem w sam operat i poczynionych w nim (merytorycznych) ustaleń, ale stanowiła ocenę wartości dowodowej tegoż operatu zgodnie z regułami art. 80 K.p.a. Wykluczenie w tym zakresie pomyłek operatu jak również zarzutu jego dezaktualizacji stanowił jego ocenę formalną, do której przeprowadzenia organ był zobowiązany i z której prawidłowo się wywiązał.
Z tych też przyczyn należało podzielić oba analizowane zarzuty kasacji naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., zaś uznając, że sprawa została już dostatecznie wyjaśniona, a decyzja organu II instancji nie zawiera wad, koniecznym było uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi.
W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 188 oraz art. 151 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 tej ustawy.