Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 lipca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oddalił skargę H.B., J.Z., Z.M., M.N., K.D. i R.W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił, że pismem z dnia 16 lipca 2009 r. skarżący złożyli do Prezydenta m.st Warszawy wniosek o zawieszenie postępowania w sprawie o oddanie na rzecz A.S. w użytkowanie wieczyste gruntu położonego w Warszawie przy ul. [...], oznaczonego jako działka nr [...], z obrębu [...].
W piśmie z dnia 27 sierpnia 2009 r. Prezydent m.st. Warszawy wskazał, że zawieszenie postępowania z wniosku dekretowego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. nie jest zasadne.
Na powyższe pismo skarżący wnieśli zażalenie uznając je za postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że mają interes prawny w przedmiotowym postępowaniu oraz, że rozstrzygnięcie sprawy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. rozpatrzenia przez Kolegium złożonych wniosków o stwierdzenie nieważności oraz wznowienie postępowania zakończonego decyzją Kolegium nr [...]. Decyzja ta stwierdziła nieważność wcześniejszego orzeczenia o odmowie oddania przedmiotowej neiruchomości w użytkowanie wieczyste byłemu wlaścicielowi.
Do Kolegium wpłynęło pismo A.S. następcy prawnego dawnego właściciela gruntu, w którym wskazano, że zaskarżone pismo Prezydenta m.st. Warszawy nie jest postanowieniem oraz, że skarżący nie mają przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym oddania w użytkowanie wieczyste przedmiotowego gruntu i toczącym się w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. umorzyło postępowanie zażaleniowe. W uzasadnieniu organ wskazał, że w niniejszej sprawie skarżący nie posiadają interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. i wobec tego nie mogą skutecznie składać żadnych wniosków ani też wnosić środków zaskarzenia.
Organ zauważył, że zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu dotychczasowi właściciele lub ich następcy prawni będący w posiadaniu gruntu, względnie osoby ich prawa reprezentujące, uprawnieni byli w terminie 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę, do złożenia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego (dawniej prawa własności czasowej) z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. W ocenie Kolegium, z treści przepisów powołanego art. 7 wynika, że interes prawny w przedmiotowym postępowaniu mają właściciele nieruchomości dekretowych bądź ich następcy prawni. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że stroną postępowania dekretowego są także aktualni użytkownicy (współużytkownicy) wieczyści tych nieruchomości.
Organ wskazał, że nieruchomość stanowi obecnie własność Miasta st. Warszawy, co potwierdził Wojewoda Warszawski decyzją nr [...] z dnia [...] maja 1992 r. i Wojewoda Mazowiecki decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2001 r. Nieruchomość stanowi działkę zabudowaną budynkami – pawilonami handlowo-usługowymi wzniesionymi w latach 1959-1962, której władającymi, jak wynika z zapisu w ewidencji gruntów są Pawilony Rzemieślnicze Nr 1 Warszawa Mokotów.
Kolegium zauważyło, że czynione przez skarżących starania o uzyskanie użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 207 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jak również złożenie do Kolegium wniosków o stwierdzenie nieważności oraz wznowienie postępowania zakończonego decyzją Kolegium nr [...] nie stanowią o istnieniu po stronie skarżących interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 K.p.a.
W skardze do Sądu I instancji skarżący domagali się uchylenia zaskarżonego postanowienia i rozpoznania zażalenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący podkreślili, że są samoistnymi posiadaczami nieruchomości i wystąpili do Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa z wnioskiem o stwierdzenie zasiedzenia spornej nieruchomości z dniem 27 maja 2005 r. Sprawa zawisła przed Sądem Rejonowym dla Warszawy Mokotowa pod sygnaturą I Ns. [...]. W związku z tym istnieje konieczność uchylenia postanowienia i zawieszenia postępowania o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, do czasu prawomocnego zakończenia licznych postępowań, w tym postępowania o stwierdzenie zasiedzenia.
Skarżący wskazali, że organ administracji naruszył przepisy postępowania, ponieważ rozstrzygnięcie zagadnienia interesu prawnego może nastąpić wyłącznie w decyzji merytorycznej kończącej sprawę, a nie w postanowieniu rozstrzygającym wniosek o zawieszenie postępowania.
Oddalając skargę Sąd I instancji za trafne uznał zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, dotyczące kręgu stron postępowania toczącego się na podstawie przepisów dekretu.
Z akt sprawy wynika, że skarżący w dacie wydania zaskarżonego postanowienia byli dzierżawcami nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (umowy dzierżawy nr: [...]), jeżeli natomiast chodzi o M.N., to w aktach sprawy brak stosownej umowy dzierżawy. Z oświadczenia zawartego w skardze wynika natomiast, że skarżący uważają się za posiadaczy samoistnych, którzy są właścicielami budynków wybudowanych przez nich bądź ich poprzedników prawnych, służących do prowadzenia działalności gospodarczej. Zasadnie zatem organ odwoławczy – stosując przepisy art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 K.p.a. – umorzył postępowanie zażaleniowe.
Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd I instancji zauważył, że w postępowaniu wywołanym wnioskiem dekretowym nie mają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. osoby będące samoistnymi posiadaczami nieruchomości oraz korzystający z gruntu na podstawie umów o charakterze obligacyjnym (najemcy, dzierżawcy), choćby nawet pobudowali na tym gruncie budynki i wystąpili z roszczeniami o ustanowienie na ich rzecz użytkowania wieczystego gruntu (z akt sprawy wynika, że skarżącym odmówiono ustanowienia użytkowania wieczystego w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami).
W ocenie Sądu I instancji, dla sprawy nie ma również znaczenia podnoszona w skardze kwestia wystąpienia z wnioskiem do sądu powszechnego o zasiedzenie przedmiotowego gruntu, skoro wniosek w tym zakresie został wniesiony do sądu po wydaniu przez organ zaskarżonego postanowienia, tj. w dniu 17 listopada 2009 r., a poprzedni wniosek w tym zakresie został rozstrzygnięty przez sąd negatywnie.
Wydaniu decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego gruntu w trybie art. 7 dekretu nie stoi na przeszkodzie istniejące na gruncie prawo obligacyjne, ponieważ w przepisach dekretu brak negatywnej przesłanki w tym zakresie. Z drugiej strony decyzja ta, sama w sobie, nie powoduje powstania prawa użytkowania wieczystego, ponieważ jego istnienie zależy od zawarcia stosownej umowy. Decyzja ta nie pozbawia też praw osób korzystających z gruntu na podstawie tego rodzaju umów i dopiero po wpisie użytkowania wieczystego do księgi wieczystej na podstawie zawartej umowy w grę wchodzą skutki, o których mowa w art. 678 K.c. w zw. z art. 694 K.c. w zw. z art. 4 pkt 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący z wyłączeniem R.W. Zarzucili naruszenie przepisów postępowania - art. 113 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej P.p.s.a. - poprzez zamknięcie rozprawy pomimo niedostatecznego wyjaśnienia sprawy. Zarzucili także naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do zarzutów skarżących, w tym dotyczących negatywnych przesłanek oddania A.S. gruntu w użytkowanie wieczyste, a także poprzez błędne ustalenie okoliczności faktycznych i uznanie, że wniosek skarżących o ustanowienie użytkowania wieczystego został załatwiony odmownie oraz, że poprzedni wniosek dotyczący zasiedzenia został rozstrzygnięty przez sąd negatywnie.
Skarżący podnieśli również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez brak wskazania naruszenia przez organ przepisów postępowania polegającego na błędnej ocenie interesu prawnego skarżących, błędnym nadaniu pismu o odmowie zawieszenia postępowania cech postanowienia (art. 101 § 1 w związku z art. 124 K.p.a.), błędnej ocenie uprawnień A.S. w trybie art. 7 ust. 1 dekretu. Skarżący zarzucili także naruszenie zasad postępowania administracyjnego - art. 7, art. 8 i art. 10 K.p.a.
W skardze kasacyjnej zarzucono ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 64 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP poprzez brak ochrony własności i naruszenie zasady równości obywateli. Zarzucono naruszenia art. 140 K.c. poprzez zanegowanie interesu prawnego stron, a także naruszenia art. 172 K.c. poprzez przyjęcie, że data złożenia wniosku o zasiedzenie decyduje o dacie powstania prawa do nieruchomości. Jako ostatni skarżący podnieśli zarzut naruszenia art. 28 K.p.a.
Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a w przypadku gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie przychylił się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania - o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi. Ponadto skarżący wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną A.S. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przeważająca część zarzutów tej skargi nie dotyczy w ogóle treści zaskarżonego postanowienia i wydanego w tej sprawie wyroku Sądu I instancji.
Postanowienie Samorządowego Kolegium Odowławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2009 r. umorzyło postępowanie zażaleniowe wszczęte zażaleniem skarżących wniesionym na pismo Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] sierpbnia 2009 r. (uznane za postanowienie), odmawiające zawieszenia postępowania w sprawie prowadzonej z wniosku A.S. o ustanowienie na jego rzecz prawa wieczystego użytkowania gruntu położonego w Warszawie przy ul. [...], oznaczonego jako działka nr [...] z obrębu [...]. A.S. powołał się na to, iż jest spadkobiercą byłego właściciela tej nieruchomości i swoje żądanie opierał na przepisie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Watrszawy. Umarzając wszczęte przez skarżących postępowanie zażaleniowe organ odwoławczy uznał, że wnoszącym zażalenie na odmowę zawieszenia postępowania nie przysługuje status stron postępowania w sprawie z wniosku A.S.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydajac zaskarżony wyrok ocenił wyłacznie zgodność z prawem postanowienia SKO w Warszawie z dnia 5 listopada 2009 r. Po za oceną Sądu była natomiast treść postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania (wydanego oczywiście w niewłaściwej formie) i inne podejmowane w tej sprawie czynności. Skoro bowiem organ stwierdził, że skarżący nie są stroną postępowania, to nie mogli oni skutecznie wszcząć postępowania zażaleniowego, które – wobec tego – podlega umorzeniu. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie lub zażalenie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. następuje w drodze umorzenia postępowania odwoławczego lub zażaleniowego (por. uchwałę NSA z 5 lipca 1999 r., OPS 16/98, publ. w ONSA 1999/4/119).
Z powyżej przytoczonych względów należy uznać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie nasruszył przepisów art. 113, 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 32 i 64 Konstytucji RP, a także art. 140 i 172 K.c. Autor skargi kasacyjnej naruszenia tych przepisow doparuje się w braku oceny zasadności roszczenia A.S. oraz nieuwzględnienia roszczeń skarżących zgłaszanych do przedmiotowej nieruchomości, nieprzeprowadzeniu dowodów służących wyjaśnieniu tych kwestii i w następstwie tego w naruszeniu konstytucyjnych zasad równości obywateli oraz ochrony własności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył jednak tych przepisów, bowiem przedmiotem jego oceny nie były żądania zmierzające do uzyskania prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Sąd oceniał wyłącznie zgodność z prawem umorzenie postępowania zażaleniowego i oddalając skargę nie mógł zakwestionować innych czynności organów postępowania w tej sprawie. Nie stosując więc przepisów podanych w skardze kasacyjnej WSA nie mógł ich też – oczywiście naruszyć.
W sprawie nie został także – wbrew zarzutowi ze skargi kasacyjnej – naruszony przepis art. 28 K.p,.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny wykazał, że zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa stronami postępowania o ustanowienie wieczystego uzytkowania na podstawie przepisu art. 7 dekretu z 26 października 1945 r. są byli właściciele tych gruntów i ich prawni następcy, a także aktualni właściciele i wieczyści użytkownicy.Praw strony postępowania nie daje natomiast posiadanie uprawnień z tytułu najmu lub dzierżawy nieruchomości (por. wyrok NSA z 8 lutego 2006 r., I OSK 427/05, LEX nr 194358 i z dnia 8 lutego 2007 r., I OSK 2220/06, LEX nr 362467). Skarżacy nie wykazali, że w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia służyły im w stosunku do przedmiotowej nieruchomości prawa rzeczowe dające prawo strony w toczącym się postępowaniu z wniosku A.S. W tej sytuacji zaskarżone postanowienie WSA trafnie uznał za zgodne z prawem, a skarga kasacyjna nie wykazała żadnego naruszenia prawa.
W szczególności nie naruszyło prawa uznanie przez Sąd odmowy zawieszenia postępowania w postaci pisma za postanowienie, skoro to dostrzeżone uchybienie organu nie miało żadnego wpływu na treść zaskarżonego postanowienia.
Z tych względów NSA na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.