Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 12 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 1832/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 21/12 oddalił skargę M. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] października 2011 r. Nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] lipca 2011 r. Nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] marca 2011 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości gruntowych położonych w obrębie W., oznaczonych ewidencyjnie jako działka nr 109, nr 111/2, nr 111/1 i nr 111/3, utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.

Wyrok został wydany w następującym stanie sprawy: Wójt Gminy D. decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Nr [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości gruntowych położonych w obrębie W., oznaczonych ewidencyjnie jako działka nr 109, nr 111/2, nr 111/1 i nr 111/3 w ramach tzw. uproszczonego postępowania scaleniowego i podziałowego przeprowadzonego na podstawie art. 98b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Pismem z dnia 16 czerwca 2011 r. M. S. (właściciel sąsiedniej nieruchomości) wniósł o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji z dnia [...] marca 2011 r. z uwagi na to, że projektowany podział - w zakresie planowanej działki nr 563/1 przeznaczonej pod drogę wewnętrzną - narusza przepisy obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisy prawa budowlanego. Wskazał, że interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej i jej definitywnego wyeliminowania z obrotu prawnego wywodzi "na podstawie uprawnienia relewantnego do obowiązku z MPZP (wymóg dostępu publicznego do planowanej działki numer 563/1, jako działki planowanej w bezpośrednim sąsiedztwie jego działek - o numerach 108/1 i 108/2)".

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. Nr [...], wydanym na podstawie art. 61a k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2011 r., uzasadniając rozstrzygnięcie brakiem legitymacji procesowej M. S. M. S. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący przedłożył opinię urbanistyczną na potwierdzenie sprzeczności treści wydanej decyzji merytorycznej zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości gruntowych położonych w obrębie W. z ustaleniami obowiązującego dla tego terenu MPZP i stwierdził, że jego wniosek winien być poddany merytorycznemu rozstrzygnięciu.

W piśmie z dnia 26 września 2011 r. M. S. wniósł o przeprowadzenie dowodu z uchwały Nr XXIV/462/2004 Rady Gminy D. z dnia [...] sierpnia 2004 r. oraz mapy na okoliczność, że z mocy MPZP posiada uprawnienie do żądania ustanowienia na jego rzecz na działce o szerokości nie mniejszej niż 10 m w obrębie dzielonych działek prawa przechodu i przejazdu, korzystania z działki przeznaczonej w MPZP na drogę, a zatem - ograniczonego prawa rzeczowego (choćby służebności) na nieruchomości stanowiącej przedmiot decyzji podziałowej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu w postanowieniu z dnia [...] października 2011 r. wskazało, że w razie, gdy organ stwierdzi, że wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji został wniesiony przez podmiot niebędący stroną, w rozumieniu art. 28 K.p.a., obowiązany jest zastosować art. 61a § 1 k.p.a. i odmówić wszczęcia postępowania.

Jak zauważyło Kolegium, z akt sprawy wynika, że M. S. - jako właściciel sąsiedniej nieruchomości - nie był traktowany jako strona postępowania podziałowego zakończonego decyzją z dnia 22 marca 2011 r., Kolegium zaś umorzyło postępowanie odwoławcze wszczęte w wyniku wniesienia przez M. S. odwołania od decyzji z dnia [...] marca 2011 r., stwierdzając brak jego legitymacji procesowej (decyzja z dnia [...] maja 2011 r. Nr [...]). Również w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji koniecznym jest wykazanie przez wnoszącego żądanie wszczęcia takiego postępowania bezpośredniego związku pomiędzy przedmiotem kwestionowanego rozstrzygnięcia a jego sytuacją prawną. Kolegium podniosło, że co do zasady stronami postępowania podziałowego są właściciel, współwłaściciel, użytkownik wieczysty lub współużytkownik wieczysty nieruchomości podlegających podziałowi i te podmioty mogą żądać weryfikacji decyzji podziałowej w trybach nadzwyczajnych.

Stronami tego postępowania nie mogą być osoby, które nie mają żadnego tytułu prawnego do nieruchomości. Podział nieruchomości gruntowej jest wykonywaniem prawa własności nieoddziałującym na sytuację prawną właścicieli nieruchomości sąsiednich. Kolegium stwierdziło, że takiego zapatrywania nie zmienia też argumentacja podnoszona przez M. S. Sposób realizacji, czy też parametry planowanej do wydzielenia działki gruntu 563/1, nie mogą naruszyć interesu właścicielskiego M. S., albowiem dostęp należących do niego działek gruntu nr 108/1 oraz nr 108/2 do drogi publicznej jest już realizowany - zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - poprzez ul. [...] oznaczoną w tymże planie symbolem D1.

W skardze na powyższe postanowienie M. S. wniósł o jego uchylenie w całości celem nadania biegu odwołaniu złożonemu przez stronę od decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] marca 2011 r. Nr [...]. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił wadliwe ustalenie faktów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, skutkujących nieadekwatnym do okoliczności sprawy zastosowaniem art. 138 k.p.a. w zw. z art. 127 k.p.a. i art. 28 k.p.a. Ponadto zarzucił wadliwą wykładnię art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami i podkreślił, że projektowany podział jest niezgodny z ustaleniami MPZP (§ 7 uchwały Rady Gminy D. z dnia [...] sierpnia 2004 r. Nr [...]) oraz § 9 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Przedstawiając szczegółowo zarzuty dotyczące decyzji podziałowej skarżący podniósł, że podział zaprezentowany w decyzji merytorycznej, której stwierdzenia nieważności skarżący domaga się, nie pozwala na jednoczesne ustanowienie drogi o zakładanej w planie szerokości nie mniej niż 10m i zachowania działek o powierzchni 800 m2.

Organ bezzasadnie odmawia stronie nie tylko interesu dotyczącego zaskarżenia decyzji, która stanowi ingerencję w sferę przyznanych praw dostępu do publicznie dostępnej drogi o szerokości co najmniej 10 m, z którą nieruchomość skarżącego bezpośrednio sąsiaduje, ale i w sposób arbitralny przyjmuje, że wymóg zachowania określonych parametrów nowotworzonych działek przewidziany w MPZP może być pominięty. Z§ 7 ust. 4 uchwały z dnia 27sierpnia 2004 r. w sprawie uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób jednoznaczny wynika konieczność wydzielenia działki "drogowej", tzn. wydzielenia pasa gruntu nadającego się do wydzielenia działki drogowej, do której właściciele sąsiedniej nieruchomości posiadają prawo przejazdu i przechodu (bezsporne). Fakt zaś posiadana w/w uprawnienia (prawa rzeczowego) uprawnia właściciela sąsiedniej działki do uzyskania statusu strony w postępowaniu podziałowym realizowanym w trybie art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W ocenie skarżącego jego interes prawny wynika z okoliczności, że jest on właścicielem nieruchomości sąsiednich w stosunku do działki, która jest wyznaczona pod publicznie dostępną drogę dojazdową i po myśli art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) ma on prawo korzystania z drogi zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub w innych przepisach szczególnych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a."). uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie doszło w sprawie do naruszeń prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi.

Sąd przytoczył treść art. 157 § 2 k.p.a. i wskazał, że legitymację do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ma podmiot, który wykaże, że wadliwa decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku i to niezależnie od tego czy strona ta uczestniczyła w postępowaniu zwykłym, czy nie. Wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z wniosku osoby, która podaje się za stronę, zależy od uprzedniej kontroli przez organ, czy zachodzą formalnoprawne przesłanki warunkujące jego dopuszczalność, w pierwszej kolejności konieczne jest ustalenie, czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu. W sytuacji zaś ustalenia, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony, organ wydaje postanowienie w oparciu o przepis art. 61a § 1 w związku z art. 157 § 2 k.p.a.

Sąd I instancji podniósł, że ocenie w niniejszej sprawie podlegała kwestia, czy organy orzekające w sposób właściwy i zgodny z prawem dokonały rozstrzygnięcia zagadnienia posiadania przez skarżącego przymiotu strony w postępowaniu nadzwyczajnym.

Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Nr [...], stwierdzenia nieważności której domaga się skarżący, Wójt Gminy D. zatwierdził projekt podziału nieruchomości gruntowych położonych w obrębie W., oznaczonych ewidencyjnie jako działka nr 109, nr 111/2, nr 111/1 i nr 111/3. Decyzja ta została podjęta na podstawie art. 98b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Postępowanie takie jest wszczynane - zgodnie z przepisem art. 98b ust. 1 ww. ustawy – na wniosek właścicieli albo użytkowników wieczystych nieruchomości ukształtowanych w sposób uniemożliwiający ich racjonalne zagospodarowanie, którzy mogą domagać się ich połączenia i ponownego podziału na działki gruntu, jeżeli przysługują im jednorodne prawa do tych nieruchomości. Z przepisu tego wynika, że stronami postępowania prowadzonego w trybie art. 98b ustawy o gospodarce nieruchomościami są właściciele albo użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych scaleniem i ponownym podziałem.

Skarżący jest zaś właścicielem działek nr 108/1 i nr 108/2, które jedynie sąsiadują z nieruchomościami objętymi scaleniem i ponownym podziałem. Zatem nie był niewątpliwie stroną postępowania podziałowego.

Wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 2011 r. skarżący swój interes prawny wywodzi z przepisu § 7 ust. 4 uchwały Rady Gminy D. z dnia [...] sierpnia 2004 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi W., który ustalił dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 1M obowiązek wydzielenia "publicznie dostępnych dróg dojazdowych o szerokości w liniach rozgraniczających minimum 10 m realizowanych i utrzymywanych przez właścicieli terenu lub ustanowienia służebności przejazdu w celu zapewnienia obsługi komunikacyjnej oraz realizacji infrastruktury technicznej".

Skarżący wskazał, że ma prawo przejazdu i przechodu przez publicznie dostępną drogę o szerokości 10 m (tu działka nr 563/1 planowana w bezpośrednim sąsiedztwie jego działek - o nr. 108/1 i 108/2). W ocenie skarżącego jego interes prawny wynika z okoliczności, że jest on właścicielem nieruchomości sąsiednich w stosunku do działki, która jest wyznaczona pod publicznie dostępną drogę dojazdową i po myśli art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) ma on prawo korzystania z drogi zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub w innych przepisach szczególnych. Ponieważ zaś droga dojazdowa (działka nr 563/1) ma szerokość 6 m projektowany podział jest niezgodny z ustaleniami MPZP (§ 7 uchwały Rady Gminy D. z dnia [...] sierpnia 2004 r. Nr [...]) oraz § 9 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca Prawo budowlane i dlatego decyzja podziałowa winna zostać – zdaniem skarżącego - usunięta z obrotu prawnego.

Sąd I instancji zauważył, że działka nr 563/1 przeznaczona pod drogę dojazdową nie jest drogą publiczną, a drogą wewnętrzną, o ustanowienie której wnieśli właściciele i użytkownicy wieczyści scalanych i ponownie dzielonych nieruchomości celem umożliwienia ich racjonalnego zagospodarowania.

Zdaniem Sądu I instancji kwestie podnoszone we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej w istocie sprowadzają się do zarzutów wobec decyzji podziałowej (w zakresie planowanej działki nr 563/1 przeznaczonej pod drogę wewnętrzną) co do jej niezgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami prawa, które mogłyby być przedmiotem rozpatrywania w postępowaniu odwoławczym. Nie można z nich natomiast wywieść interesu prawnego, który uprawniałby do kwestionowania tej decyzji w postępowaniu nadzwyczajnym. Zarzuty te nie były bowiem przedmiotem oceny ani organów orzekających w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej ani Sądu, bowiem kwestie te są kwestiami merytorycznymi, które - gdyby uznano skarżącego za stronę postępowania zwykłego i wszczęto postępowanie nadzwyczajne – byłyby rozstrzygane przez organy administracyjne, a w konsekwencji również przez sąd administracyjny.

Postanowienie podjęte na podstawie art. 61a § 1 w związku z art. 157 § 2 k.p.a. jest bowiem wynikiem badania jedynie formalnych przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, tj. m.in. czy wniosek o stwierdzenie nieważności został złożony przez uprawnioną osobę. Zdaniem Sądu skarżący ma interes faktyczny, a nie interes prawny w kwestionowaniu decyzji podziałowej, zwłaszcza że ma już zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez ul. [...], a scalenie i ponowny podział nieruchomości nr 109, nr 111/2, nr 111/1 i nr 111/3 nie pozbawiły skarżącego dostępu do drogi publicznej. Skoro z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wystąpiła osoba, która nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a., organ obowiązany był odmówić wszczęcia postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości, wniósł M. S. reprezentowany przez adwokata. Wyrokowi Sądu I instancji zarzucono:

1. 1. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy:
2. - art. 135 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż M. S. nie ma legitymacji do występowania w sprawie - na skutek powtórzenia wadliwej wykładni art. 28 k.p.a. oraz art. 93 oraz 98b ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z treścią MPZP;
3. - art. 127 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz uchwały nr [...] poprzez uznanie, że zatwierdzenie projektu podziału geodezyjnego, w szczególności zakładającego wydzielenie działki gruntu mającej służyć według ustaleń planu jako droga dostępna publicznie (w szczególności - dla nieruchomości sąsiednich) położona w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżącego nie stanowi postępowania dotyczącej interesu prawnego skarżącego,
4. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w postępowaniu pierwszoinstancyjnym - na decyzję i postanowienie dotknięte wskazanymi wadami, mimo braku należytej oceny całokształtu materiału dowodowego w sprawie lub jego pominięcie, w szczególności - opinii urbanistycznej oraz okoliczności faktycznych, które uzasadniają powołanie przez skarżącego określonej normy prawa, na której opiera swoje żądanie - jako okoliczności istotne przy badaniu istnienia interesu prawnego po stronie skarżącego, tj. zarzucono ponadto oczywiste naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak należytego opisania całego stanu faktycznego w sprawie, a w konsekwencji - niewyjaśnienie podstawy prawnej, dla której podziela Sąd I instancji (wbrew wyraźnej wykładni systemowej art. 156 k.p.a. przytoczonej wyraźnie w uzasadnieniu) stanowisko SKO, a w konsekwencji - rażące naruszenie art. 145 §1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 i 134 p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a. - poprzez wydanie orzeczenia w sprawie odmowy stwierdzenia rażącego naruszenia przepisów bezwzględnie obowiązujących a nawet - wszczęcia takiego postępowania - co jest sprzeczne z istotą takiego postępowania, gdzie obowiązek zbadania sprawy administracyjnej w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności wynika również z urzędu;
5. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj.
6. - art. 93 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, iż projekt scalenia i podziału nieruchomości nie musi odpowiadać przepisom uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego,
7. - art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z. art. 14 ustawy z dnia 27 marca 2002 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2012.647) w zw. z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez przyjęcie, iż miejscowy plan zagospodarowani przestrzennego nie stanowi powszechnie obowiązującego prawa miejscowego stanowiącego o legitymacji wszystkich adresatów, którzy obejmowani są generalnymi oraz abstrakcyjnymi normami z niego wynikającymi.

Ponadto, "z ostrożności procesowej" zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 93 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 9 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne (Dz. U Nr 43, poz. 430) poprzez przyjęcie, iż wskazana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przez Radę Gminy D. w dniu [...] sierpnia 2004 r. droga dojazdowa, która to zgodnie z tym planem jest drogą publiczną, nie musi odpowiadać warunkom technicznym, ustalonym dla owej drogi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji, gdy z okoliczności wynika, że droga ta już w planie (gdzie przewidziano obowiązek jej wytyczenia) została przeznaczona do użytku publicznego i przepisy rozporządzenia winny mieć zastosowanie w drodze wykładni a simili, zaś z pewnością - nieruchronność przeznaczenia drogowego działki przesądza o prawie (a co najmniej jego ekspektatywie) do żądania przez skarżącego ustanowienia na jego rzecz prawa przejazdu i przechodu obciążającego tą nieruchomość (choćby jako służebność, czyli prawo rzeczowe na nieruchomości, której nie jest właścicielem, ale do której posiada określone w MPZP uprawnienie.

Ponadto wskazano, że orzeczenie w zupełności pomija istotę praw rzeczowych, wynikających z treści uprawnienia w MPZP i z nim współistniejących, w szczególności art. 140, art. 144, art. 285 § 1 i 2 k.c. i art. 152 k.c. - jako przepisów umieszczonych w dziale II - Treść i wykonywanie własności, prowadząc do oceny interesu prawnego bez uwzględnienia przepisów powszechnie obowiązujących poza prawem administracyjnym.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o łączne rozpoznanie skarg w sprawie niniejszej i w sprawie o sygn. I OSK 1949/12 przez wzgląd na tożsame argumenty prawne odnoszące się do wad zaskarżonych orzeczeń oraz o uchylenie zaskarżonych wyroków i skierowanie spraw do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, ze wskazaniem wykładni prawa prawidłowej do stosowania w niniejszym postępowaniu.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto poszczególne zarzuty podkreślając, że interes prawny do unieważnienia decyzji podziałowej wynika dla skarżącego z treści art. 7 ust. 4 Uchwały nr [...] Rady Gminy D. z dnia [...] sierpnia 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi W. Zdaniem skarżącego z przepisu tego wynika w sposób jednoznaczny konieczność wydzielenia działki "drogowej", tzn. wydzielenia pasa gruntu nadającego się do wydzielenia działki drogowej publicznie dostępnej, do której właściciele sąsiedniej nieruchomości posiadają prawo przejazdu i przechodu (realizowane jako prawo żądania ustanowienia odpowiedniej służebności).

Posiadanie ww. uprawnienia (prawa rzeczowego) uprawnia właściciela sąsiedniej działki do uzyskania statusu strony w postępowaniu podziałowym, realizowanym w trybie art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Plan zagospodarowanie przestrzennego ustalony dla Wsi W. wskazuje na konieczność wydzielenia działki, na której powstać ma droga publicznie dostępna, z której może korzystać każdy. Wobec powyższego skarżący legitymuje się w sprawie interesem prawnym.

Odpowiedź na skargę kasacyjną, z wnioskiem o jej oddalenie, wniósł uczestnik postępowania D. H. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną podniesiono w szczególności, że nie ma racji skarżący twierdząc, iż przysługuje mu prawo lub ekspektatywa prawa żądania ustanowienia służebności przechodu i przejazdu w stosunku do nieruchomości objętych scaleniem i ponownym podziałem. Koniecznym warunkiem dla wystąpienia z żądaniem ustanowienia służebności drogi koniecznej jest – w myśl art. 145 § 1 K.c. – brak odpowiedniego dostępu do drogi publicznej. W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie występuje.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Rozpoznawana sprawa dotyczy odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] marca 2011 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości gruntowych położonych w obrębie W., oznaczonych ewidencyjnie jako działki nr 109, 111/1, 111/2, 111/3, przy czym z wnioskiem o wszczęcie postępowania nadzorczego wystąpił M. S. - właściciel nieruchomości sąsiedniej, który – co jest istotne – nie był stroną postępowania podziałowego.

Zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, jak i Sąd I instancji uznały, że przedmiotowy wniosek nie mógł skutkować wszczęciem postępowania, z uwagi na brak interesu prawnego skarżącego – w rozumieniu art. 28 K.p.a. – w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym wskazanej wyżej decyzji podziałowej.

Stanowisko to podziela Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę.

Decyzja, której dotyczył wniosek skarżącego wydana została na podstawie art. 98b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W myśl ust. 1 powołanego artykułu: "właściciele albo użytkownicy wieczyści nieruchomości ukształtowanych w sposób uniemożliwiający ich racjonalne zagospodarowanie mogą złożyć zgodny wniosek o ich połączenie i ponowny podział na działki gruntu, jeżeli przysługują im jednorodne prawa do tych nieruchomości." Stronami tego postępowania są więc właściciele albo użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych scaleniem i ponownym podziałem.

Skarżący, posiadający prawo własności do sąsiedniej nieruchomości, nie był stroną kwestionowanego postępowania podziałowego. Przysługujące skarżącemu kasacyjnie prawo własności do sąsiedniej nieruchomości (działki nr 108/1 o nr 108/2) nie oznacza, że posiada on jakiekolwiek prawa rzeczowe do działki, która podlegała podziałowi. Zasadą jest, że właściciele nieruchomości sąsiednich w stosunku do nieruchomości objętej decyzją podziałową nie mają statusu strony w postępowaniu podziałowym. Podział nieruchomości gruntowej jest bowiem wykonywaniem prawa własności, nie oddziałującym na sytuację prawną właścicieli nieruchomości sąsiednich, gdyż polega na wydzieleniu działek granicami przebiegającymi wewnątrz nieruchomości, a więc czynność taka nie ma wpływu na granice zewnętrzne dzielonego gruntu, które pozostają niezmienione. Osoba, która nie legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości będącej przedmiotem podziału nie ma interesu prawnego do występowania w tym postępowaniu w charakterze strony, w konsekwencji nie jest również legitymowana do domagania się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej.

W szczególnych przypadkach, gdy właściciel sąsiedniej nieruchomości wykaże, że projektowany podział ingeruje w wykonywanie przez niego prawa własności, może on być uznany za stronę postępowania podziałowego (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2009 r., sygn. akt I OSK 91/09).

Jak słusznie uznał w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu skarżący takich okoliczności nie wykazał.

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny. Zatem wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej, M. S. winien był wskazać konkretny przepis prawa, który stanowiłby źródło jego uprawnień do wystąpienia z powyższym wnioskiem. Tymczasem, wskazywany przez skarżącego § 7 ust. 4 uchwały Rady Gminy D. z dnia [...] sierpnia 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi W. nie wskazuje na istnienie po stronie skarżącego interesu prawnego. Z przepisu tego wynika dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 1M obowiązek wydzielenia publicznie dostępnych dróg dojazdowych o szerokości w liniach rozgraniczających minimum 10 m realizowanych i utrzymywanych przez właścicieli terenu lub ustanowienia służebności przejazdu w celu zapewnienia obsługi komunikacyjnej oraz realizacji infrastruktury technicznej.

Zdaniem M. S. projektowana działka nr 563/1, przylegająca do jego nieruchomości, wyznaczona została w planie zagospodarowania pod publicznie dostępną drogę i przysługuje mu przez tą drogę prawo przechodu i przejazdu, niezależnie od tego, że jego nieruchomość ma dostęp do drogi publicznej. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, działka nr 563/1, która została w postępowaniu podziałowym przeznaczona jako droga dojazdowa, jest drogą wewnętrzną, a nie – jak twierdzi skarżący – drogą publiczną.

Stan faktyczny sprawy niniejszej i podnoszone przez skarżącego argumenty dowodzą więc jedynie jego faktycznego zainteresowania podziałem nieruchomości sąsiednich, ale nie świadczą o jego interesie prawnym w postępowaniu podziałowym i postępowaniu nieważnościowym dotyczącym tego podziału.

Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego nie zostały właściwie sformułowane. Artykuł 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami dzieli się na ustępy i skarżący kasacyjnie obowiązany był wskazać konkretną jednostkę redakcyjną tego przepisu, której dotyczy zarzut. Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie był w niniejszej sprawie, dotyczącej wszczęcia postępowania nadzorczego, w ogóle przez organy orzekające i Sąd stosowany, nie mógł więc być naruszony.

Ponadto zauważyć trzeba, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie wyraził przypisywanego mu w skardze kasacyjnej poglądu, że projekt scalenia i projekt podziału nieruchomości nie musi odpowiadać przepisom obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

Również pozostałe zarzuty materialnoprawne podnoszone w skardze kasacyjnej, dotyczące naruszenia przepisów Kodeksu Cywilnego, przepisów ustawy z dnia 27 marca 2002 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów rozporządzenia Ministra Transportu I Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, nie zostały przez Sąd naruszone.

Skarżący nie wykazał, że z powołanych przepisów wyprowadzony być może w sprawie jego interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. Natomiast kwestie dotyczące zgodności projektowanego podziału z przepisami prawa na obecnym etapie postępowania w ogóle nie mogły być rozważane, skoro oceniana była zasadność odmowy wszczęcia postępowania nadzorczego z uwagi na brak interesu prawnego wnioskodawcy.

Sąd I instancji nie uchybił przy rozpoznawaniu skargi przepisom proceduralnym zawartym w art. 133, 134, "135 § 1" (zauważyć trzeba, że art. 135 p.p.s.a. nie dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne), 141 § 4 i 153 p.p.s.a. Nie naruszył też w żaden sposób art. 127 § 1 w zw. z art. 28 K.p.a.

Wbrew twierdzeniom skarżącego, w sprawie nie wystąpiły przesłanki do zastosowania przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wyniki przeprowadzonej przez Sąd kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia dawały podstawę do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.