Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2016r. sygn. akt IV SAB/Wa 12/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. M. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Prezydenta m.st. Warszawy do rozpatrzenia wniosku (pkt 1); stwierdził, że Prezydent m.st. Warszawy dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku, o którym mowa w pkt 1 wyroku (pkt 2); stwierdził, że bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3); wymierzył Prezydentowi m.st. Warszawy grzywnę w wysokości 800zł (pkt 4) oraz zasądził od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz skarżącej H. M. kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
H. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w rozpatrzeniu wniosku w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt wydzielony pod drogę, położony w dzielnicy [...] przy ul. O. w W., stanowiący działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], domagając się zobowiązania organu do wydania decyzji w określonym terminie; stwierdzenia, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a."; zobowiązanie organu do dyscyplinarnego ukarania pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie oraz zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu ww. żądania skarżąca podniosła, że pismem z dnia [...] września 2013r. wystąpiła do Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomości Dzielnicy [...] o podjęcie negocjacji i wypłatę odszkodowania za działki, które w wyniku wydania decyzji Prezydenta m.st.
Warszawy z dnia [...] grudnia 2005r. nr [...] przeszły na własność m.st. Warszawy. Pomimo upływu ponad 10 miesięcy organ nie podjął żadnych rozmów dotyczących wysokości oraz terminu wypłaty odszkodowania, jak i nie poinformował strony o ewentualnej odmowie prowadzenia negocjacji. Pismem z dnia [...] listopada 2014r. skarżąca wystąpiła do Prezydenta m.st. Warszawy z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania. Organ nie podjął działań zmierzających do załatwienia wniosku, dlatego w dniu [...] marca 2015r. skarżąca złożyła zażalenie do Wojewody Mazowieckiego na niezałatwienie sprawy w terminie. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015r. Wojewoda Mazowiecki uznał postanowienie za zasadne i wyznaczył 3 – miesięczny termin na załatwienie sprawy. Do dnia wniesienia skargi sprawa nie została jednak przez organ załatwiona.
W odpowiedzi na skargę Prezydent m.st. Warszawy wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu postępowanie administracyjne nie zostało wszczęte w związku z brakiem dokumentów potwierdzających, że uzgodnienia zakończyły się wynikiem negatywnym. Organ wskazał, że sprawa jest bardzo skomplikowana w związku z zapisami umowy cesji wierzytelności, jak również kwestii nieprzeprowadzenia uzgodnień dotyczących odszkodowania za ww. grunty. Podkreślił, że profesjonalny pełnomocnik strony pomimo wezwań nie uzupełnia materiału dowodowego.
Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2016r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Prezydenta m.st. Warszawy do rozpatrzenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt wydzielony pod drogę, położony w dzielnicy [...] przy ul. O. w W., stanowiący działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...]; stwierdził, że Prezydent m.st. Warszawy dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia ww. wniosku; stwierdził, że bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzył Prezydentowi m.st. Warszawy grzywnę oraz zasądził od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że w dniu [...] grudnia 2014r. H. M. złożyła wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego celem ustalenia i wypłaty odszkodowania za działkę nr [...]. W dniu [...] stycznia 2015r. organ, w oparciu o art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r. poz. 267 ze zm.), dalej powoływanej jako "K.p.a.", zwrócił się do radcy prawnego P. M. – pełnomocnika H. M. o dołączenie do akt sprawy w terminie 7 dni dokumentu potwierdzającego, że uzgodnienia w sprawie ustalenia odszkodowania za grunty zakończyły się wynikiem negatywnym pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania.
Ponadto zobowiązano pełnomocnika do dołączenia odpisu księgi wieczystej, decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, mapy podziałowej, oryginalnego lub potwierdzonego za zgodność z oryginałem wniosku o podział nieruchomości.
W odpowiedzi na powyższe w dniu [...] lutego 2015r. pełnomocnik H. M. złożył do akt sprawy pismo Urzędu m.st. Warszawy z dnia [...] października 2013r., protokół z negocjacji wyznaczonych na dzień [...] października 2013r. W dniu [...] marca 2015r. pełnomocnik strony skarżącej nadesłał pismo uzupełniające, które dotyczyło cesji wierzytelności.
H. M. w dniu [...] marca 2015r. złożyła zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015r. Wojewoda Mazowiecki uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi m.st. Warszawy termin na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia wynoszący 3 miesiące od daty doręczenia postanowienia i stwierdził, że niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
W dniu [...] sierpnia 2015r. Wydział Nieruchomości Skarbu Państwa zwrócił się do Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu m.st. Warszawy w Dzielnicy [...] o nadesłanie dokumentacji dotyczącej podziału nieruchomości oraz o ustosunkowanie się do zarzutu pełnomocnika strony dotyczącego braku odpowiedzi na propozycję przeprowadzenia negocjacji. Pismem z dnia [...] września 2015r. została udzielona odpowiedź.
W dniu [...] grudnia 2015r. w oparciu o art. 64 § 2 K.p.a. organ wystosował do pełnomocnika pismo o wyjaśnienie treści cesji wierzytelności. Odpowiedź została udzielona przez pełnomocnika w dniu [...] grudnia 2015r.
W dniu [...] grudnia 2015r. do organu wpłynęła skarga H. M. na bezczynność, zaś postanowieniem z dnia [...] lutego 2016r. odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt wydzielony pod drogę w dzielnicy [...] przy ul. O. stanowiący działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...].
W dalszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że skarżąca H. M. w dniu [...] marca 2015r. wniosła zażalenie na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie ustalenia odszkodowania, a zatem spełniony został formalny warunek wniesienia skargi na bezczynność organu. Sąd podkreślił, że wniosek o ustalenie odszkodowania został wniesiony w dniu [...] grudnia 2014r., natomiast postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydano w dniu [...] lutego 2016r. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania zostało wydane dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Od dnia [...] września 2015r. organ dysponował dokumentacja niezbędną do wydania rozstrzygnięcia, przy czym o powyższą dokumentację organ zwrócił się dopiero w dniu [...] sierpnia 2015r.
W ocenie Sądu I instancji podniesiony przez Prezydenta m.st. Warszawy w odpowiedzi na skargę argument o nieuzupełnianiu przez pełnomocnika strony dokumentów nie może zostać uwzględniony, albowiem pełnomocnik udzielał stosownych informacji i nadsyłał dokumentację. Sąd stwierdził następnie, że niepodejmowanie przez organ czynności w sprawie mających na celu jej załatwienie przesądza o bezczynności organu. Postępowanie Prezydenta m.st. Warszawy pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości wyrażoną w art. 12 K.p.a., a takie procedowanie podważa także wyrażoną w art. 8 K.p.a. zasadę prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa.
W związku z powyższym zarzut bezczynności organu przy rozpoznawaniu wniosku o odszkodowanie jest uzasadniony. Jednocześnie Sąd wyjaśnił, że wydanie przez organ, którego bezczynność była przedmiotem skargi, rozstrzygnięcia w sprawie nie powoduje, że postępowanie sądowoadministracyjne stało się zbędne w całości. Przepis art. 149 § 1b P.p.s.a. stanowi bowiem, że oprócz czynności stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności konieczne jest także stwierdzenie, czy owa stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, jak stanowi z kolei art. 149 § 2 P.p.s.a. Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.
Według Sądu I instancji stwierdzona w sprawie bezczynność rażąco narusza prawo, ponieważ od chwili złożenia wniosku do dnia wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania upłynęło prawie 14 miesięcy. Tak długi czas niezałatwienia sprawy w sposób oczywisty świadczy o rażącym naruszeniu prawa skarżącej do załatwienia sprawy administracyjnej w terminach określonych w przepisach K.p.a. W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę fakt, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zasadny jest wniosek skarżącej o wymierzenie organowi grzywny w wysokości 800zł. Z powyższych względów Sąd orzekł w oparciu o art. 149 § 1, § 1a, § 2 w zw. z art. 119 pkt 4 P.p.s.a. Jednocześnie wyjaśnił, że o kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 201 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym zwrot kosztów przysługuje skarżącemu od organu także w razie umorzenia postępowania z przyczyny określonej w art. 54 § 3 P.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku w części odnoszącej się do pkt 2, 3 i 4 wywiódł Prezydent m.st. Warszawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a., poprzez wadliwe przyjęcie, że bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy organ podejmował czynności niezbędne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a w konsekwencji wadliwie wymierzono Prezydentowi m.st. Warszawy grzywnę.
W oparciu o powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części odnoszącej się do pkt 2, 3 i 4 oraz przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prezydent m.st. Warszawy wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał błędnych ustaleń faktycznych. Wyjaśnił, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wydane zostało po otrzymaniu przez organ odpowiedzi zarówno z Delegatury Gospodarki Nieruchomościami, kompetentnej do przeprowadzania rokowań, jak i od pełnomocnika wnioskodawców. Pismo z Delegatury wpłynęło do organu w dniu [...] września 2015r., zaś pismo pełnomocnika wnioskodawców dniu [...] grudnia 2015r. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydane zostało w dniu [...] lutego 2016r., zatem dwa miesiące po wpłynięciu dokumentacji pozwalającej na wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia.
W ocenie autora skargi kasacyjnej chybione jest zatem stanowisko Sądu I instancji, iż od dnia [...] września 2015r. organ dysponował dokumentacją niezbędną do wydania rozstrzygnięcia, bowiem ocena podstaw do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania musiała zostać poprzedzona zgromadzeniem dokumentacji – z Delegatury Gospodarki Nieruchomościami świadczącej o zakończeniu rokowań oraz uzupełnieniem materiału dowodowego przez samego wnioskodawcę, zwłaszcza w kontekście wątpliwości związanych z umową cesji wierzytelności z dnia [...] maja 2013r. Z tych względów w sprawie brak jest podstaw do uznania, że organ pozostawał w bezczynności, tym bardziej noszącej znamiona rażącego naruszenia prawa.
Skarżący kasacyjnie podkreślił również, iż w sprawie nie zakończyły się jeszcze rokowania, a w tej fazie postępowania ciężar dowodu spoczywa również na osobie żądającej świadczenia związanego z wierzytelnością. Wskazał, że pismem z dnia [...] stycznia 2015r. Wydział Nieruchomości Skarbu Państwa wezwał pełnomocnika skarżącej – zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a. – do dołączenia do akt sprawy dokumentu potwierdzającego, że uzgodnienia w sprawie ustalenia odszkodowania za ww. grunt zakończyły się wynikiem negatywnym. Następnie organ przeprowadził analizę dokumentu cesji wierzytelności, pod kątem czy należy ją uznać za skuteczną.
Ponadto, zwrócono uwagę, że treść cesji zawiera zapisy wewnętrznie sprzeczne i niejasne. W związku z tym pismem z dnia [...] grudnia 2015r. organ zwrócił się do pełnomocnika strony z prośbą o złożenie wyjaśnień dotyczących treści umowy cesji wierzytelności w zakresie § 4 i § 5, w związku z niejasnością co do rzeczywistej woli stron tej umowy w kwestii przejścia praw na cesjonariusza. Podkreślono, że w przedmiotowej umowie strony wskazały, że środki z tytułu odszkodowania otrzymane od Prezydenta m.st. Warszawy zostaną wypłacone cedentowi (zbywcy), a tymczasem w wyniku ważnie zawartej umowy przelewu wierzytelności stroną postępowania administracyjnego staje się nabywca wierzytelności czyli cesjonariusz.
Jak dalej wyjaśnił autor skargi kasacyjnej, pismem z dnia [...] stycznia 2015r. pełnomocnik strony udzielił wyjaśnień, które będą przedmiotem dalszej analizy kwestii skuteczności cesji wierzytelności. W związku z niedostarczeniem przez pełnomocnika wnioskodawcy protokołu z zakończonych rokowań organ w dniu [...] lutego 2016r. wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W ocenie Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiotowej sprawie na bieżąco podejmowane były czynności mające na celu rozstrzygnięcie sprawy. Skarżący kasacyjnie podkreślił przy tym, że właściwość rzeczowa Prezydenta m.st. Warszawy obejmuje nie tylko rozpatrywanie spraw w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowań za nieruchomości przejęte pod drogi w trybie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale także na podstawie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzających ustawy reformujące administracje publiczną, art. 129 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz dekretu warszawskiego.
Skala roszczeń odszkodowawczych kierowanych przez byłych właścicieli do Prezydenta m.st. Warszawy jest ogromna, a środki finansowe ograniczone. Organ natomiast prowadząc postępowanie stara się wykorzystać wszelkie rozwiązania mogące usprawnić i przyspieszyć rozpatrywanie spraw administracyjnych.
Ww. okoliczności – zdaniem skarżącego kasacyjnie – dowodzą, że organ w niniejszej sprawie nie pozostawał w bezczynności mającej postać rażącego naruszenia prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W ocenie Prezydenta m.st. Warszawy okoliczności niniejszej sprawy nie prowadzą do tak jednoznacznych wniosków, tj. przyjęcia w sposób niewątpliwy i oczywisty, że w niniejszej sprawie miała miejsce bezczynność organu administracyjnego nosząca znamiona rażącego, kwalifikowanego naruszenia prawa.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną H. O. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, podkreślając, iż bezspornie organ działał w sprawie z rażącym naruszeniem prawa, przekraczając w znaczny sposób terminy do załatwienia sprawy i tym samym dopuszczając się bezczynności. Skarżąca podkreśliła, że organ zwrócił się do pełnomocnika strony pismem z dnia [...] grudnia 2015r., a więc dzień po wpływie skargi na bezczynność. W jej ocenie wskazywane przez organ czynności mające uzasadniać jego zwłokę oraz następcze wydanie postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania nie mogło niwelować bezczynności organu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.
Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do stawianych zarzutów wypada wskazać, iż w okolicznościach niniejszej sprawy wadliwie postawione zostały zarzuty naruszenia art. 149 § 1 i § 2 P.p.s.a., poprzez przyjęcie, że stwierdzona bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co w konsekwencji doprowadziło do wymierzenia organowi grzywny. Skarga kasacyjna sformułowana w taki sposób generalnie uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę zaskarżonego wyroku.
Generalnie wypada wskazać, iż ze względu na ograniczenia wynikające chociażby z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy podanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd I instancji.
Ponadto uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno przedstawiać argumenty mające na celu wykazanie słuszności przywołanych podstaw kasacyjnych. Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 P.p.s.a. prowadzi bowiem do konkluzji, że nie jest możliwe rozpoznanie merytorycznie zarzutów skargi kasacyjnej, które zostały wadliwie skonstruowane. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone zaskarżonym wyrokiem, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (vide: uchwała NSA z dnia 26 października 2009r. sygn. akt I OPS 10/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jest to możliwe jednak tylko wtedy gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało.
Uzasadniając zarzut naruszenia prawa przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010r. sygn. akt II FSK 1289/08; wyrok NSA z dnia 22 września 2010r. sygn. akt II FSK 764/09; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013r. sygn. akt II FSK 2208/11; wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2017r. sygn. akt I OSK 1592/17; wyrok NSA z dnia 2 września 2016r. sygn. akt I OSK 735/15 www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wypada wskazać, iż badana skarga kasacyjna zakwestionowała wyrok Sądu I instancji w zakresie trzech rozstrzygnięć. Przy czym w zakresie stwierdzenia Sądu wojewódzkiego, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 2. zaskarżonego wyroku) skarga kasacyjna nie formułuje jakichkolwiek zarzutów, tak w petitum, jak i w jej uzasadnieniu. Ponadto wypada dostrzec, iż przywołany w tym kontekście jako naruszony przepis art. 149 § 1 P.p.s.a. składa się z trzech jednostek redakcyjnych (paragrafów) normując określone rozstrzygnięcia sądu administracyjnego w razie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Brak wskazania w skardze kasacyjnej nie tylko jednostki redakcyjnej art. 149 § 1 P.p.s.a. uznanej za naruszoną, ale także zaniechanie sformułowania jakiegokolwiek zarzutu w zakresie stwierdzenia Sądu I instancji, że organ dopuścił się bezczynności załatwiając wniosek skarżącej o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt przejęty pod drogę, nie pozwala dociec w czym konkretnie skarżąca upatruje wadliwości rozstrzygnięcia z pkt. 2 zaskarżonego wyroku. Tym samym zarzut kasacyjny w powyższym zakresie wypada uznać za bezzasadny.
Jak już była o tym mowa przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone zaskarżonym wyrokiem, nakłada na skarżącego kasacyjnie obowiązek wskazania przepisów uznanych za naruszone. Kwestię stwierdzenia przez sąd I instancji rażącego naruszenia prawa wskutek bezczynności organu reguluje przepis art. 149 § 1a P.p.s.a. stanowiąc, iż sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zaniechanie przytoczenia w badanej skardze kasacyjnej – zarówno w jej petitum, jak i w motywach – powyższej podstawy kasacyjnej czyni bezzasadnym zarzut wadliwego stwierdzenia w zaskarżonym wyroku rażącego naruszenia prawa bezczynnością organu. Wadliwość sporządzenia skargi kasacyjnej w powyższym zakresie nie była możliwa do sanowania w toku postępowania kasacyjnego, zaś Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować (vide: wyrok NSA z dnia 2 września 2016r. sygn. akt I OSK 735/15 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym zarzut kasacyjny tyczący stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa ocenić wypada jako bezzasadny.
Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 149 § 2 P.p.s.a. poprzez wymierzenie organowi grzywny wypada podnieść, iż w myśl powyższego przepisu sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy tej kwoty. Nie ulega wątpliwości, iż wymierzenie organowi grzywny jest jednym ze środków służących realizacji postulatu szybkości postępowania przed organami administracji, a obok sumy pieniężnej, jednym z dwóch alternatywnych środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Treść art. 149 § 2 P.p.s.a. wskazuje, że wybór środka o charakterze finansowym należy do sądu i odbywa się w ramach alternatywy zwykłej, zaś wymierzenie organowi grzywny ma na celu przede wszystkim oddziaływanie mobilizujące, prowadzące do zdyscyplinowania organu w sprawnym prowadzeniu postępowania, ale także prewencyjnie, stanowiąc w drastycznych przypadkach zwłoki organu realne zagrożenie sankcją (vide: wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017r. sygn. akt I OSK 1268/16; wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2016r. sygn. akt II OSK 1030/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Prowadzenie blisko 14 miesięcy postępowania zakończonego odmową jego wszczęcia stanowi drastyczny przypadek zwłoki organu, który w ten sposób wielokrotnie przekroczył termin, o którym mowa w art. 35 § 1 i 3 K.p.a. Jest to tym bardziej nieakceptowalne, że organ o tym, iż w sprawie nie zostały przeprowadzone cywilnoprawne negocjacje, o których mowa w art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015r., poz. 1774 ze zm.), dowiedział się w dniu [...] grudnia 2014r. z pisma Delegatury Urzędu m.st. Warszawy w Dzielnicy [...].
Tym samym, już 8 dnia od zainicjowania przez skarżącą postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt przejęty pod drogę, organowi znana była przeszkoda do wszczęcia postępowania w tej sprawie. W takiej sytuacji trwająca blisko 14 miesięcy weryfikacja tej okoliczności, stanowi oczywistą zwłokę w załatwieniu wniosku skarżącej, co dostatecznie usprawiedliwia wymierzenie grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. Zastosowanie tegoż środka jest tym bardziej zasadne gdy uwzględni się to, że odmowa wszczęcia postępowania nastąpiła dopiero po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego.
Mając z kolei na uwadze, że wobec rozstrzygnięcia Sądu o wysokości grzywny nałożonej na organ nie były formułowane w skardze kasacyjnej jakiekolwiek zarzuty, to orzeczenie owej grzywny w wysokości nieznacznie przekraczającej 2% kwoty dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2015r., nie może być przez organ postrzegane jako naruszenie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a., a tym samym zarzut kasacyjny postawiony w powyższym zakresie uznać wypada za bezpodstawny.
Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.