Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 listopada 2004 r., sygn. akt I SA 1132/03, oddalił skargi S. Z., A. Z., J. Z., W. R., Z. R., B. R., W. K., I. R. i K. J. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.
W uzasadnieniu Sąd podał następujący stan sprawy: orzeczeniem z dnia [...] listopada 1960 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej – Urząd Spraw Wewnętrznych w Warszawie, na podstawie art. 1, 2, i 3 ust. 1 oraz art. 14 i 20 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70), wywłaszczyło na rzecz Skarbu Państwa w zarząd i użytkowanie Zakładów [...] w L. nieruchomość o powierzchni 4 ha 5400 m2, położoną we wsi J. grom. N. pow. N., stanowiącą współwłasność S. R., A. R., B. R., M. R., H. C., H. K. oraz orzekł o odszkodowaniu na rzecz współwłaścicieli w kwocie 63 840 zł.
Starosta Powiatu L. decyzją nr [...] z dnia [...] października 2002 r., na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 i 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543), odmówił zwrotu – na rzecz byłych współwłaścicieli i ich spadkobierców – wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa działki, dawny nr 55, obecnie nr 1/19 i 1/20 o pow. 4,5413 ha położonej w obrębie J. gmina J. (dawniej J. grom. N.), wobec ustalenia, że cel, dla którego nastąpiło jej wywłaszczenie został zrealizowany.
Organ uznał, że przedmiotowa nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia, gdyż w terminie określonym w ustawie rozpoczęto prace związane z realizacją inwestycji, została ona zrealizowana, a dopiero później nieruchomość stała się zbędna z uwagi na wyeksploatowanie całego zasobu piasku.
Wojewoda Mazowiecki decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji uznając, że jest ona prawidłowa i wynika z niej oczywisty brak podstaw do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Na tę decyzję skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli S. Z., A. Z., J. Z., W. R., Z. R., B. R., W. K., I. R. i K. J., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz podnosząc, że wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, a nie może być użyta na inny cel.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 listopada 2004 r., sygn. akt I SA 1132/03, oddalając skargi wskazał, że rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia nastąpiło w terminie określonym w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zamierzona inwestycja (kopalnia piasku) została zrealizowana, a dopiero później wywłaszczone nieruchomości stały się zbędne dla Mazowieckiego Przedsiębiorstwa [...] w Z. (następcy prawnego Zakładów [...] w L.).
Sąd wskazał, że zmiana przeznaczenia terenu w późniejszym czasie oraz aktualny sposób wykorzystania nie skutkuje obowiązkiem jego zwrotu. Zatem Sąd uznał, że organy obu instancji trafnie oceniły, że wykorzystanie przedmiotowej nieruchomości dla potrzeb eksploatacji piasku skutkuje tym, iż nie zachodzi żadna przesłanka z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tak więc działka dawny nr 55 - obecnie nr ew. 1/19 i 1/20 nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył W. R. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1) naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 27011) w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., wobec podzielenia przez Sąd stanowiska Wojewody wyrażonego w decyzji z dnia [...] kwietnia 2003 r. w zakresie ustaleń faktycznych dotyczących wykorzystania przedmiotowej nieruchomości na cele określone w orzeczeniu o wywłaszczeniu z dnia [...] listopada 1960 r. – mimo, że organy administracyjne orzekające w sprawie nie dokonały żadnych ustaleń dotyczących budowy cegielni wapienno – piaskowej, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że miała miejsce eksploatacja złóż piasku w okresie odpowiadającym terminowi określonemu w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami – wbrew obowiązkom wynikającym z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do oddalania skargi;
- 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wobec nie zastosowania powyższych przepisów, mimo, że z okoliczności sprawy wynika, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany w całości.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że do budowy cegielni nigdy nie doszło.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami sprecyzowała zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, zdefiniowała pojęcie "zbędności" nieruchomości na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu, wprowadziła terminy zakreślające czas, którego upływ powoduje powstanie "zbędności" nieruchomości na cele wskazane w decyzji o wywłaszczeniu.
Ocena prawna kwestii zwrotu nieruchomości powinna być dokonywana na podstawie przepisów art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wynika z nich, że poprzedni właściciel lub jego następca prawny mogą żądać zwrotu nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137 tejże ustawy, stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia. Natomiast zgodnie z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:
- 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo
- 2) utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany.
Wobec tego tylko nieruchomość, która spełnia wskazane warunki, może być uznana za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i w konsekwencji zwrócona byłym właścicielom lub ich spadkobiercom. Postępowanie administracyjne prowadzone na omawianej podstawie nie może zatem ograniczać się do zbadania celu wywłaszczenia oraz aktualnego stanu i sposobu wykorzystania nieruchomości. Zasadniczym zadaniem organów orzekających w tym zakresie jest ustalenie, czy nieruchomość została właściwie zagospodarowana w okresach wskazanych w art. 137 ust.1 powołanej ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1138/08 oraz z dnia 13 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 471/09).
Brzmienie powyższego przepisu oznacza zatem, że jeżeli cel nabycia nieruchomości został osiągnięty, to nie istnieje możliwość jej zwrotu, mimo późniejszej zmiany jej przeznaczenia. Istotne jest zatem nie to, co aktualnie znajduje się na wywłaszczonym gruncie lub w jaki sposób grunt ten jest wykorzystywany, lecz to, czy w określonym przedziale czasowym rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia, oraz czy utraciła moc decyzja o lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany.
Nie można zatem mówić o zbędności na cel wywłaszczenia, gdy nieruchomość po wywłaszczeniu została zagospodarowana i wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia określonym w decyzji wywłaszczeniowej, a dopiero później zmieniono jej przeznaczenie czy w ogóle zaprzestano jej wykorzystywania na cel, na jaki została przejęta. Nie ma zatem podstaw do zwrotu nieruchomości, które zostały wykorzystane na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, nawet, jeśli w wyniku późniejszych zmian zrealizowana inwestycja uległa likwidacji, a grunt stał się niepotrzebny.
Należy przy tym podkreślić, że art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma zastosowanie nie tylko na przyszłość, ale także do nieruchomości wywłaszczonych przed 1997 r., z czym mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Wynika to z retrospektywnego charakteru instytucji zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, a także braku szczególnych przepisów przejściowych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, przy czym nie należy tracić z pola widzenia oceny okoliczności związanej z faktem, czy na datę złożenia wniosku dana nieruchomość została zagospodarowana lub jest w toku zagospodarowania zgodnie z celem wskazanym w decyzji wywłaszczeniowej.
Jak wynika z akt niniejszej sprawy przedmiotowa nieruchomość orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] listopada 1960 r. została wywłaszczona z przeznaczeniem pod budowę cegielni wapienno – piaskowej oraz potrzeb eksploatacji piasku dla Zakładów [...] w L. Wymieniona w tej decyzji lokalizacja szczegółowa z dnia [...] sierpnia 1957 r. ustalała lokalizację tejże cegielni.
Następcą prawnym Zakładów [...] było Mazowieckie Przedsiębiorstwo [...] w Z. Na podstawie zarządzenia nr 4 Wojewody Warszawskiego z dnia [...] lutego 1993 r. Przedsiębiorstwo to zostało postawione w stan likwidacji. Syndyk masy upadłościowej Przedsiębiorstwa [...] w Z. aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 1994 r. sprzedał spółce "[...]" Sp. z o.o. w L. prawo użytkowania działki nr 1/17. Obecnie spółka ta nie prowadzi produkcji cegły silikatowej. Wskazać jednakże należy, iż od wywłaszczenia w 1960 r. do czasu postawienia Mazowieckiego Przedsiębiorstwa [...] w Z. w stan likwidacji, to jest do dnia 1 lutego 1993 r. z wywłaszczonych nieruchomości został sukcesywnie wyeksploatowany piasek do produkcji cegły silikatowej.
Przypomnieć jeszcze raz należy, że w decyzji wywłaszczeniowej zastały określone dwa cele: 1) przeznaczenie nieruchomości pod budowę cegielni wapienno – piaskowej, 2) przeznaczenie nieruchomości dla potrzeb eksploatacji piasku dla Zakładów [...] w L. Jeżeli zatem jeden z tych celów został zrealizowany, to nieruchomości nie można uznać za zbędną na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Wykorzystanie przedmiotowej nieruchomości dla potrzeb eksploatacji piasku skutkuje zatem tym, iż nie zachodzi żadna przesłanka wymieniona w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Wobec tego uznać należy, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sad Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.