Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 679/13, uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż w trybie bezprzetargowym na rzecz gminy nieruchomości zabudowanej oraz na obniżenie ceny sprzedaży.
W uzasadnieniu Sąd podał następujący stan sprawy: w dniu 27 maja 2013 r. Sejmik Województwa Pomorskiego podjął uchwałę Nr 609/XXX/13 w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż w trybie bezprzetargowym na rzecz Gminy Miasta Gdańsk nieruchomości zabudowanej położonej w Gdańsku przy ul. [...], stanowiącej własność Województwa Pomorskiego oraz na obniżenie ceny sprzedaży poniżej jej wartości rynkowej. W § 1 ust. 2 powołanej uchwały wskazano, że "wyraża się zgodę na obniżenie ceny sprzedaży nieruchomości określonej w § 1 ust. 1 niniejszej uchwały, do kwoty nie niższej niż 2.000.000 zł – sprzedaż zwolniona z podatku VAT" Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 13 ust. 1, art. 37 ust. 2 pkt 2, art. 14 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102 poz. 651 ze zm.), w związku z § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały Nr 345/XXV/2000 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 11 grudnia 2000 r. w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż 3 lata, zmienionej uchwałą Nr 576/XLII/02 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 27 maja 2002 r. oraz uchwałą Nr 494/XXX/04 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 22 grudnia 2004r.
Wojewoda Pomorski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] czerwca 2013r., [...], wydanym na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 poz. 596), stwierdził nieważność § 1 ust. 2 powyższej uchwały w części obejmującej wyrazy "sprzedaż zwolniona z podatku VAT", wskazując, że żaden przepis prawa nie upoważnia organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do stanowienia w zakresie zwolnienia z podatku VAT czynności prawnej, jaką jest umowa sprzedaży.
Na to rozstrzygnięcie Województwo Pomorskie złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie art. 14 ust. 1 oraz ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na błędnej wykładni i uznaniu, że Sejmik Województwa Pomorskiego nie miał upoważnienia do podania informacji, iż sprzedaż nieruchomości zwolniona jest z podatku VAT oraz art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa przez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała Sejmiku Województwa Pomorskiego w zakresie "sprzedaż zwolniona z podatku VAT" jest sprzeczna z prawem, jak również art. 82 ust. 4 ustawy o samorządzie województwa, poprzez niewskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nadzorczego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Powołując się na art. 18 ustawy o samorządzie województwa wskazano, że zarząd województwa odpowiada przy dokonywaniu czynności prawnej sprzedaży nieruchomości za właściwe zastosowanie przepisów dotyczących podatku od towarów i usług.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 679/13, uchylając rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2013 r. wskazał, że sejmik uprawniony jest jedynie do uchwalania, w granicach określonych ustawami, przepisów dotyczących podatków i opłat lokalnych. Podjęcie przez sejmik uchwały w przedmiocie zwolnienia umowy sprzedaży z podatku VAT, należałoby zatem – w ocenie Sądu – uznać jako rażąco naruszające prawo.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie przed podjęciem przedmiotowej uchwały, Sejmik Województwa Pomorskiego zwrócił się do Izby Skarbowej w B. o indywidualną interpretację podatkową, czy zbycie przedmiotowej nieruchomości w drodze umowy sprzedaży na rzecz Gminy Miasta Gdańsk będzie zwolnione z podatku VAT. Organ ten uzyskał interpretację z dnia 5 kwietnia 2013 r. nr [...], zgodnie z którą sprzedaż będzie zwolniona z podatku VAT. Sąd podał, że zgodnie z art. 14k ustawy o podatku od towarów i usług zastosowanie się do interpretacji indywidualnej przed jej zmianą lub przed doręczeniem organowi podatkowemu odpisu prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego uchylającego interpretację indywidualną nie może szkodzić wnioskodawcy, jak również w przypadku nieuwzględnienia jej w rozstrzygnięciu sprawy podatkowej.
W ocenie Sądu, interpretacja treści uchwały prowadzi do wniosku, że zapis "sprzedaż zwolniona z podatku VAT" nie miał stanowić i nie stanowi zwolnienia czynności z podatku VAT. Wynika to z uzasadnienia uchwały, w której powołano się na fakt uzyskania interpretacji podatkowej o zwolnieniu sprzedaży z podatku VAT. Gdyby bowiem wolą organu było zwolnienie sprzedaży z podatku VAT, to organ ten nie występowałby w tym zakresie o udzielenie interpretacji podatkowej do właściwego organu i nie wskazywał tej okoliczności w uzasadnieniu uchwały. Nadto – w ocenie Sądu – taką interpretację potwierdza językowe sformułowanie, iż "sprzedaż zwolniona jest z podatku VAT". W przypadku zamiaru nadania uchwale w tym zakresie prawotwórczego charakteru – zwalniającego sprzedaż z podatku VAT treść uchwały powinna brzmieć "zwalnia się sprzedaż z podatku VAT".
Zdaniem Sądu pierwszej instancji zamieszczone sformułowanie pełni tę samą funkcję, jak wskazanie w uchwałach wyrażających zgodę na obniżenie ceny, że ustalona cena jest ceną netto lub brutto, albo zamieszczenie po wskazaniu kwoty ceny zapisu "+ podatek VAT".
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę kasacyjną złożył Wojewoda Pomorski, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- 1) przepisów postępowania, to jest:
- a) art. 3 § 1 w związku z art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), poprzez wydanie wyroku w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny sprawy i odniesienie się w uzasadnieniu wyroku do przepisów prawa, który przywołany akt prawa nie zawiera, to jest art. 14 k ustawy o podatku od towarów i usług,
- b) art. 148 w związku z art. 151 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez wydanie błędnego orzeczenia w sprawie, przez uznanie braku podstaw prawnych do stwierdzenia przez organ nadzoru w trybie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r., poz. 596) nieważności § 1 ust. 2 w części obejmującej wyrazy "sprzedaż zwolniona z podatku VAT" uchwały Nr 609/XXX/13 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 27 maja 2013 r. o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Pomorskiego,
- 2) prawa materialnego, to jest art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), przez błędną jego wykładnię, polegającą na uznaniu, że przepis ten daje podstawę prawną Sejmikowi Województwa Pomorskiego w uchwale dotyczącej wyrażenia zgody na zawarcie umowy w sprawach, o których mowa w art. 14 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami do wskazania w uchwale, że dana sprzedaż nieruchomości zwolniona jest z podatku VAT.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z uzasadnienia przedmiotowej uchwały wynika, iż to "samorząd" zwrócił się o interpretację podatkową, co oznacza, że dokonał tego organ ustawowo upoważniony do reprezentowania województwa na zewnątrz, a oczywistym jest, że Sejmik Województwa nie posiada takich kompetencji. Jest on bowiem organem stanowiącym i kontrolnym, a nie wykonawczym samorządu województwa. Wskazano, że to zarząd województwa wystąpił o indywidualną interpretację podatkową, gdyż to w jego zakresie odpowiedzialności znajduje się stosowanie przepisów ustawy o podatku od towarów i usług przy dokonywaniu sprzedaży nieruchomości.
Skarżący kasacyjnie podkreślił, że art. 14 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie daje podstaw prawnych do wypowiadania się w uchwale podejmowanej na tej podstawie przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w przedmiocie opodatkowania przyszłej czynności sprzedaży nieruchomości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Wskazać należy, że z art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa wynika, iż uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna, przy czym przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały jest naruszenie prawa o charakterze istotnym. Przepis art. 82 ust. 5 tej ustawy stanowi bowiem, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa.
W niniejszej sprawie Sejmik Województwa Pomorskiego uchwałą z dnia 27 maja 2013 r. Nr 609/XXX/13 wyraził zgodę na sprzedaż w trybie bezprzetargowym na rzecz Gminy Miasta Gdańsk nieruchomości zabudowanej położonej w Gdańsku przy ul. [...], stanowiącej własność Województwa Pomorskiego oraz na obniżenie ceny sprzedaży poniżej jej wartości rynkowej. Jednocześnie wskazano, że sprzedaż ta jest zwolniona z podatku VAT.
Wojewoda Pomorski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 28 czerwca 2013 r. stwierdził nieważność powołanej wyżej uchwały w części obejmującej wyrazy "sprzedaż zwolniona z VAT".
Podstawę prawną uchwały w tym zakresie stanowił między innymi art. 14 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym nieruchomości stanowiące przedmiot własności jednostek samorządu terytorialnego mogą być sprzedawane Skarbowi Państwa lub innym jednostkom samorządu terytorialnego za cenę niższą niż wartość rynkowa nieruchomości albo oddawane im w użytkowanie wieczyste bez pobierania pierwszej opłaty. Zawarcie umów w sprawach, o których mowa w ust. 1-4, wymaga uprzedniej zgody wojewody w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, z wyłączeniem umów zawieranych przez ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa w odniesieniu do nieruchomości, o których mowa w art. 57 ust. 1, oraz nieruchomości ujętych w ewidencji, o której mowa w art. 60a ust. 2 pkt 1, albo zgody odpowiednio rady lub sejmiku w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego (art. 14 ust. 1 i 5).
Uchwała o wyrażeniu zgody na zbycie nieruchomóści za cenę niższą, niż wartość rynkowa jest aktem stosowania prawa o charakterze indywidualnym i konkretnym, bo odnoszącym się do ściśle określonej sytuacji faktycznej i zindywidualizowanego adresata, stanowiącym przejaw woli organu administracji publicznej, w tym wypadku samorządowej, wydawanym na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego. Istotą tego aktu administracyjnego jest rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach indywidualnie wskazanego adresata lub adresatów.
Istota uchwały podjętej w niniejszej sprawie sprowadzała się do przyznania konkretnemu podmiotowi uprawnienia do bezprzetargowego zbycia określonej nieruchomości za cenę niższą, niż jej wartość rynkowa, zaś kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest, czy Sejmik Województwa Pomorskiego miał uprawnienia do podejmowania rozstrzygnięć w materii zwolnienia sprzedaży z podatku VAT.
Wskazać w tym miejscu należy, że wyłączne kompetencje sejmiku, jako organu stanowiącego i kontrolnego województwa określa art. 18 ustawy o samorządzie województwa i nie budzi wątpliwości, że kwestie związane z opodatkowaniem, jak również z przyznanymi ulgami i zwolnieniami z podatków pozostają poza materią należącą do kompetencji sejmiku. Z art. 18 pkt 19 lit. a i pkt 20 tej ustawy wynika natomiast, że do wyłącznej kompetencji sejmiku należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych województwa dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej oraz podejmowanie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami i statutem województwa do kompetencji sejmiku województwa. Zgodnie zaś z art. 18 pkt 11 powołanej ustawy, sejmik jest uprawniony jedynie do uchwalania w granicach określonych ustawami przepisów dotyczących podatków i opłat lokalnych.
Wobec tego stwierdzić należy, że poza zakresem kompetencji sejmiku pozostaje wypowiadanie się w uchwale dotyczącej zgody na zawarcie umowy sprzedaży nieruchomości za cenę niższą, niż wartość rynkowa nieruchomości w kwestiach związanych z opodatkowaniem podatkiem VAT sprzedaży nieruchomości, w tym zwolnienia z tego podatku. Uznać zatem trzeba, że w niniejszej sprawie do zakresu rozstrzygnięcia Sejmiku nie należało decydowanie o opodatkowaniu przyszłej czynności sprzedaży nieruchomości.
W odniesieniu do argumentu Sądu pierwszej instancji, że zapis o zwolnieniu z podatku VAT w niniejszej uchwale miał jedynie informacyjny charakter wskazać należy, iż doktryna dopuszczając umieszczanie w aktach administracyjnych o charakterze indywidualnym takich elementów uzupełniających jak termin, warunek, zlecenie, czy klauzula odwołalności, nie przewiduje możliwości umieszczania w nich postanowień o charakterze informacyjnym. W ujęciu materialnym bowiem akt administracyjny to właśnie rozstrzygnięcie rozumiane jako określenie praw i obowiązków indywidualnie wskazanego adresata, a nie zapisy informacyjne. Umieszczenie zaś w uchwale zapisu o zwolnieniu z podatku VAT spowodowało, iż nabrał on charakteru rozstrzygającego. Niezasadne jest zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji w tej kwestii. Nie może być przy tym brana pod uwagę okoliczność, że uzyskano w tej materii indywidualną interpretację podatkową, gdyż kwestie związane z prawem podatkowym są zastrzeżone dla organów podatkowych i nie podlegały rozpoznaniu przez Sąd w niniejszym postępowaniu.
Uznać zatem należy, że skoro zapis o zwolnieniu z podatku VAT znalazł się w rozstrzygnięciu uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 27 maja 2013 r., co w sposób istotny narusza prawo, to zasadnie Wojewoda Pomorski orzeczeniem nadzorczym z dnia 28 czerwca 2013 r. stwierdził nieważność uchwały w tej części. Wobec tego Sąd pierwszej instancji uchylając to rozstrzygnięcie naruszył przepisy obowiązującego prawa. To zaś oznacza, że zarzuty skargi kasacyjnej zasługują na uwzględnienie.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 powołanej wyżej ustawy.