Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 18 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1846/14

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 5 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1227/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. S. uchylił decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia na aplikację sędziowską i aplikację prokuratorską.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury, na podstawie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz. U. z 2012 r., poz. 1230), odmówił przyjęcia K. S. na aplikację sędziowską oraz na aplikację prokuratorską.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że K. S. ukończył aplikację ogólną zajmując 154 pozycję na liście klasyfikacyjnej aplikantów, o której mowa w art. 26 ust. 2 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury. Ponadto wskazał, że o przyjęciu na aplikację sędziowską lub prokuratorską decyduje miejsce kandydata na liście klasyfikacyjnej, przy uwzględnieniu limitów miejsc na tych aplikacjach wyznaczanych przez Ministra Sprawiedliwości. Mając na względzie, iż limit miejsc na obu aplikacjach uległ wyczerpaniu po przyjęciu osób umieszczonych wyżej na liście klasyfikacyjnej aplikantów, Dyrektor Krajowej Szkoły, odmówił przyjęcia K. S. na aplikację sędziowską i aplikację prokuratorską.

W odwołaniu od powyższej decyzji K. S. zarzucił, iż:

1. 1) decyzja została wydana w oparciu o zajętą przez niego 154 pozycję na liście klasyfikacyjnej i przypisanie mu liczby punktów w ilości 41,9375 punktów, stanowiącą konsekwencję:
2. a) wadliwie ocenionej pracy sprawdzianowej z dnia 22 października 2012 r. (przedmiot egzaminu: wyrok sądu II instancji wraz z uzasadnieniem w sprawie cywilnej), wskutek czego niesłusznie odjęto mu 0,5 punktu,
3. b) wadliwie ocenionej pracy sprawdzianowej z dnia 26 listopada 2012 r. (przedmiot egzaminu: postanowienie wydane w postępowaniu nieprocesowym), wskutek czego niesłusznie odjęto mu 0,5 punktu,
4. c) wadliwie ocenionej pracy sprawdzianowej z dnia 25 czerwca 2012 r. (przedmiot egzaminu: postanowienie wydane w postępowaniu wykonawczym/penitencjarnym) z uwagi na fakt przyjęcia przez komisję egzaminacyjną a priori jedynego słusznego rozstrzygnięcia, bez względu na zastosowaną przez odwołującego się argumentację prawną, wskutek czego odjęto mu niesłusznie 0,5 - 1,0 punktu,
5. 2) podczas sprawdzianu w dniu 22 października 2012 r. komisja egzaminacyjna dokonała oceny jego pracy sprawdzianowej wbrew własnemu stanowisku wyrażonemu na seminarium przedegzaminacyjnym, co uzasadnia zarzut nienależytego poinformowania skarżącego o okolicznościach mających wpływ na wynik egzaminu;
6. 3) przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie zapewniono odwołującemu należytego dostępu do ocen prac egzaminacyjnych oraz samych prac sprawdzianowych poprzez odmowę sporządzenia kopii ww. dokumentów, udostępniając je jedynie do wglądu w budynku Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury w Krakowie, co narusza dyspozycję art. 10 § 1 i art. 73 § 1 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] Minister Sprawiedliwości, na podstawie art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz. U. z 2012 r., poz. 1230) w zw. z art. 104 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wskazano, że w zakresie kompetencji odwoławczych Ministra Sprawiedliwości leży ocena prawidłowości postępowania kończącego się wydaniem decyzji o przyjęciu albo odmowie przyjęcia na aplikację sędziowską lub prokuratorską.

W przedmiotowej sprawie podstawą wydania decyzji o odmowie przyjęcia K. S. na aplikację prokuratorską oraz na aplikację sędziowską było umieszczenie odwołującego się na 154 pozycji listy klasyfikacyjnej. Minister Sprawiedliwości badając niniejszą sprawę nie stwierdził, aby przy wyliczaniu punktów Dyrektor KSSiP popełnił błędy rachunkowe, natomiast oceny ze sprawdzianów i praktyk mieszczą się w ustawowej skali i są zgodne z kryteriami ocen sporządzonymi przez komisję sprawdzianową, o której mowa w § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 6 października 2011 r.

Przygotowanie egzaminu konkursowego i jego przeprowadzenie było zgodne z obowiązującymi przepisami. Zagwarantowana niezależność komisji egzaminacyjnej nie pozwala Ministrowi Sprawiedliwości na merytoryczną ocenę sposobu dokonywania oceny prac konkursowych. Oznacza to, że w toku postępowania odwoławczego mogą być poprawiane błędy rachunkowe oraz weryfikowana zgodność formalna ocen wystawionych przez komisję egzaminacyjną oraz ocen wystawionych przez patronów oraz patrona koordynatora. Minister kontroluje także błędy w decyzji Dyrektora KSSiP np. w kwestii błędnego ustalenia, że kandydat nie zostaje przyjęty na aplikację sędziowską lub prokuratorską mimo wysokiej pozycji na liście klasyfikacyjnej, ale nie ma, podobnie jak Dyrektor, uprawnień do merytorycznego podważania ocen ze sprawdzianów wystawionych przez komisję egzaminacyjną lub ocen wystawionych przez patronów za praktyki.

Dodatkowo organ odwoławczy podniósł, iż K. S. w trakcie odbywania aplikacji ogólnej w pismach kierowanych do Dyrektora KSSiP wskazywał na nieprawidłowość ocen ze sprawdzianów. W sprawach tych każdorazowo zwracano się do członków komisji sprawdzianowych o zajęcie stanowiska w zakresie wskazywanych zarzutów. W każdym takim przypadku przewodniczący komisji sprawdzianowych wykluczyli możliwość zaistnienia błędów czy uchybień przy wystawianiu ocen ze sprawdzianów wiedzy napisanych przez skarżącego.

W świetle powyższego, zdaniem organu odwoławczego, brak jest podstaw do zmiany liczby punktów K. S. ustalonych przez Dyrektora KSSiP na opublikowanej liście klasyfikacyjnej.

Organ podał, iż zgodnie z treścią art. 15 ust. 2 pkt 11 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, Dyrektor KSSiP może wydawać zarządzenia i polecenia porządkowe. Korzystając z tego uprawnienia zarządzeniem z dnia 17 listopada 2010 r. Dyrektor KSSiP określił, że aplikant może zapoznawać się ze swoją pracą pisemną, bez możliwości uzyskania jej kopii (§ 34 i 35). Z akt administracyjnych wynika, że aplikantowi umożliwiono zapoznanie się ze sprawdzianami w sekretariacie Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury. Zatem niezasadny jest zarzut naruszenia dyspozycji art. 10 § 1 i art. 73 § 1 K.p.a.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję K. S. zarzucił:

1. 1) obrazę przepisów prawa procesowego mającą istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 16 ust. 1 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury oraz art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z § 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 6 października 2011 r. poprzez przyjęcie, że Minister Sprawiedliwości nie jest uprawniony do merytorycznego badania zarzutów skarżącego w przedmiocie ocen ze sprawdzianów przeprowadzonych w ramach aplikacji ogólnej, uprawnień tych nie posiada również Dyrektor KSSiP, ani komisja egzaminacyjna powołana do oceny danego sprawdzianu, a w konsekwencji nierozpoznanie przez Ministra Sprawiedliwości zarzutów skarżącego w zakresie prawidłowości funkcjonowania komisji egzaminacyjnych i niezweryfikowanie podniesionych przez skarżącego uchybień, podczas gdy obowiązujące w tym zakresie przepisy kontrolę taką nakazują, a pozbawienie aplikanta prawa do kwestionowania ustaleń, twierdzeń i formalnej sfery funkcjonowania komisji egzaminacyjnych zatwierdza stan sprzeczny z zasadami przeprowadzania sprawdzianu wiedzy i umiejętności, a przez to kontrolę instancyjną czyni kontrolą pozorną,
2. 2) obrazę przepisów prawa procesowego mającą istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez wydanie decyzji przez Ministra Sprawiedliwości oraz Dyrektora KSSiP bez uprzedniego przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego, tj. bez zapoznania się z treścią prac egzaminacyjnych skarżącego mimo ich kluczowego znaczenia dla treści ww. decyzji oraz mimo zarzucanej sprzeczności ze stanowiskami komisji egzaminacyjnych, podczas gdy obowiązujące w tym zakresie przepisy nakładają na organy administracji obowiązek podjęcia wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, jak również wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego,
3. 3) obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 2, art. 32 ust. 1 oraz art. 65 ust. 1 Konstytucji RP polegającą na zaakceptowaniu przez Ministra Sprawiedliwości nierównego traktowania aplikantów rocznika III aplikacji ogólnej i utrzymanie w mocy decyzji Dyrektora KSSiP odmawiającej przyjęcia skarżącego na aplikacje specjalistyczne, opartej na wadliwych ocenach sprawdzianowych aplikanta, podczas gdy prace pozostałych aplikantów aplikacji ogólnej, zakwalifikowanych na aplikacje specjalistyczne, oceniono prawidłowo zarówno pod względem merytorycznym, jak i formalnym, pozwalając im na kontynuację szkolenia, nie zamykając drogi do możliwości wykonywania wybranego zawodu,
4. 4) obrazę przepisów prawa procesowego mającą istotny wpływ na treść orzeczenia, tj. art. 10 § 1 oraz art. 73 § 1 K.p.a. polegającą na tym, że przed wydaniem decyzji nie zapewniono aplikantowi należytego dostępu do ocen prac egzaminacyjnych oraz samych prac sprawdzianowych poprzez odmowę sporządzenia przez skarżącego kopii ww. dokumentów, udostępniając je jedynie do wglądu w budynku KSSiP, podczas gdy treść art. 73 § 1 K.p.a. daje stronie prawo do wykonania kopii akt sprawy.

Na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu:

1. - z prac sprawdzianowych z dnia 22 października 2012 r., 26 listopada 2012 r., 25 czerwca 2012 r. wraz z uzasadnieniem oceny egzaminatorów oraz wyjaśnieniami przewodniczących komisji egzaminacyjnych na okoliczności powodu obniżenia ocen prac sprawdzianowych,
2. - wszystkich prac sprawdzianowych osób, które otrzymały 4-5 pkt na okoliczność równego traktowania aplikantów.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Sprawiedliwości oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora KSSiP z dnia [...] marca 2013 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości podtrzymał argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu wyroku uchylającego decyzje organów obu instancji Sąd powołał się na argumentację zawartą w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 5 lutego 2013 r., wydanego w sprawie o sygn. akt I OSK 2396/12, podzielając ją w pełni i traktując jak własną jak własną. To, że w cytowanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny odnosił się do decyzji wydawanych w przedmiocie przyjęć na aplikację ogólną, nie sprawia, zdaniem sądu, by argumentacja w nim przedstawiona nie mogła zostać uwzględniona przy badaniu decyzji w przedmiocie przyjęć na aplikacje tematyczne (art. 29 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury). Tryb wydawania rozstrzygnięć przez organy w zakresie obydwu ww. rodzajów aplikacji, jest bowiem tożsamy.

Zdaniem Sądu, organy nie ustaliły w sposób prawidłowy stanu faktycznego. Nie zbadały bowiem poprawności merytorycznej wystawienia aplikantowi ocen ze sprawdzianów. Obowiązkowi temu nie czyni zadość - niepoparte jakąkolwiek argumentacją - stwierdzenie Ministra Sprawiedliwości zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż oceny ze sprawdzianów i praktyk "są zgodne z kryteriami ocen sporządzonymi przez komisję". Stanowisko to nie zostało poprzedzone dokonaniem jakiejkolwiek analizy merytorycznej i weryfikacji zasadności przyjętych ocen.

Nadto, Minister Sprawiedliwości nie rozpatrzył odwołania skarżącego w pełnym zakresie zarzutów przedstawionych we wniesionym od decyzji organu I instancji środku zaskarżenia. Tym samym, nie tylko naruszył wskazane powyżej przepisy prawa materialnego, ale również nie zrealizował dyspozycji art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.

Bez wpływu na powyższą ocenę pozostaje argumentacja Ministra Sprawiedliwości, iż wobec zarzutów skarżącego odnośnie nieprawidłowej oceny sprawdzianów i zaniżenia punktacji Dyrektor KSSiP każdorazowo zwracał się do członków komisji sprawdzianowych o zajęcie stanowiska w sprawie. Zważywszy, iż obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości wniesienia środka zaskarżenia od oceny sprawdzianu do komisji sprawdzianowej, wyjaśnienia członków komisji złożone w opisanym trybie nie mają wiążącego charakteru i nie mogą zastąpić merytorycznej oceny zasadności przyjętej punktacji, której winien dokonać organ wydając rozstrzygnięcie w trybie art. 29 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury. Wyjaśnienia te, poddane stosownej analizie i ocenie przez organ ponownie rozpatrujący sprawę, mogą być jednak niezbędne dla prawidłowego rozpatrzenia zarzutów formułowanych przez skarżącego.

W ocenie Sądu uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 10 § 1 w zw. z art. 73 § 1 K.p.a. poprzez odmowę sporządzenia przez skarżącego kopii ocen jego prac sprawdzianowych. Dokumenty te stanowią akta sprawy administracyjnej i podlegają zasadzie udostępniania akt wyrażonej w art. 73 § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. W sytuacji zatem, gdy nie występują wyłączenia przewidziane w art. 74 K.p.a., na organie spoczywa obowiązek zapewnienia stronie realizacji jej uprawnień wynikających z ww. przepisu, stanowiącego jeden ze standardów sprawiedliwego postępowania administracyjnego.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Minister Sprawiedliwości, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia od K. S. kosztów postępowania według norm przypisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 29 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1230 ze zm.), przez błędną wykładnię tego przepisu, sprzeczną z wynikającym z art. 7 Konstytucji RP zakazem domniemania kompetencji organów administracji, polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że organy administracji rozstrzygające sprawę odmowy przyjęcia na aplikację sędziowską lub prokuratorską są zobowiązane do merytorycznego kontrolowania ocen wystawianych przez członków komisji przeprowadzających sprawdziany w ramach aplikacji ogólnej, gdy w rzeczywistości obowiązujące unormowania prawne nie tworzą takiego środka nadzoru merytorycznego, zaś oceny wystawione przez komisje przeprowadzające sprawdziany nie podlegają merytorycznej weryfikacji, a zarówno Minister Sprawiedliwości jak i Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury nie są uprawnieni do ingerowania w oceny wystawiane przez członków tych komisji.

W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, że zakres, w jakim organy administracyjne rozstrzygają sprawę przyjęcia na aplikacje specjalistyczne został wskazany w art. 29 ust. 2 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, zwanej dalej "u.k.s.s.p". Przepis ten określa zakres, w jakim Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury powinien badać stan faktyczny, na tle którego wydawana jest decyzja w przedmiocie przyjęcia na aplikację specjalistyczną. Przesłanka przyjęcia na wspomnianą aplikację jest w zasadzie jedna, a jest nią odpowiednio wysoka pozycja na liście klasyfikacyjnej aplikantów. Art. 29 ust. 2 u.k.s.s.p. stanowi, że "decyzję o przyjęciu na aplikacją sędziowską albo prokuratorską Dyrektor Krajowej Szkoły wydaje według kolejności umieszczenia kandydatów na liście klasyfikacyjnej aplikantów, o której mowa w art. 26 ust. 2, do miejsca wyczerpania limitu przyjęć na te aplikacje".

Przy badaniu tej przesłanki uwzględnia się limit przyjęć na daną aplikację specjalistyczną ustalony przez Ministra Sprawiedliwości, liczbę aplikantów ubiegających się o przyjęcie na daną aplikację oraz liczbę uzyskanych przez tych aplikantów punktów w trakcie aplikacji ogólnej.

Konsekwentnie też należy przyjąć, że w toku postępowania odwoławczego zakres rozstrzygnięcia organu drugiej instancji ogranicza się do badania, czy decyzja administracyjna wydana przez organ pierwszej instancji została wydana w sposób prawidłowy w oparciu o prawidłowo ukształtowaną listę klasyfikacyjną aplikantów, o której mowa w art. 26 ust. 23 u.k.s.s.p. W przepisach tych ustawodawca użył sformułowań takich jak: liczba punktów uzyskanych przez każdego aplikanta w trakcie aplikacji ogólnej" (art. 26 ust. 2 u.k.s.s.p.), "suma punktów stanowiąca sumę ocen uzyskanych przez aplikanta z zaliczonych sprawdzianów oraz łącznej oceny przebiegu praktyk (art. 26 ust. 3 u.k.s.s.p.). Użycie określeń takich jak liczba", "suma ocen" jednoznacznie wskazuje, że przy wydawaniu decyzji w przedmiocie przyjęcia na aplikację ogólną badaniu podlega jedynie arytmetyczna poprawność sporządzonej listy klasyfikacyjnej.

Analizie podlega zatem to, czy Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury ustalając miejsce aplikanta na liście klasyfikacyjnej przyjął za podstawę właściwą liczbę punktów uzyskanych przez aplikanta, czy lista klasyfikacyjna została sporządzona w oparciu o prawidłową metodologię obliczania punków stanowiących końcową ocenę, a także czy Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury uwzględnił limity przyjęć na aplikacje specjalistyczne oraz wnioski o przyjęcie na aplikacje specjalistyczne złożone przez absolwentów aplikacji ogólnej.

Gdyby zamiarem ustawodawcy było takie ukształtowanie postępowania odwoławczego, żeby w jego ramach badana była merytoryczna trafność ocen wystawianych przez komisje przeprowadzające sprawdzian, to wówczas w przepisach ustawowych w sposób bezpośredni zawarte by zostały wskazania w tym zakresie. Tymczasem żaden przepis ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury nie przyznaje organom administracyjnym, w szczególności Dyrektorowi Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury, kompetencji do ingerowania ad meriti w treść ocen wystawianych tak przez członków komisji przeprowadzających sprawdziany, jak i w treść ocen wystawianych przez patronów poszczególnych praktyk. W szczególności kompetencji takich nie można w sposób dorozumiany wywodzić z brzmienia art. 16 ust. 1 u.k.s.s.p., który stanowi, że Minister Sprawiedliwości sprawuje nadzór merytoryczny nad aplikacjami: ogólną, sędziowską, prokuratorską.

Przepis ten tylko w sposób ogólny deklaruje zasadę nadzoru Ministra Sprawiedliwości nad aplikacjami prowadzonymi przez Krajową Szkołę Sądownictwa i Prokuratury. Aby organ nadzorujący mógł władczo oddziaływać na jednostkę nadzorowaną obowiązujące unormowania prawne muszą wprost przyznawać mu konkretne uprawnienia do wkraczania w sferę podmiotu nadzorowanego (środki oddziaływania merytorycznego lub personalnego). Innymi słowy organ nadzorujący może stosować wyłącznie takie środki oddziaływania, jakie przyznaje mu ustawa.

Przyjęcie odmiennego poglądu w tej kwestii - jak to uczynił Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - w sposób bezsprzeczny godzi w wynikający z art. 7 Konstytucji RP zakaz domniemania kompetencji organów administracji, wywodzony z zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa, który obliguje do interpretowania norm kompetencyjnych w sposób ścisły i literalny.

Minister Sprawiedliwości podniósł również, że w niniejszej sprawie nie można doszukać się w ustawie o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury oraz w aktach wykonawczych do tej ustawy jakichkolwiek przepisów, które stanowiłyby podstawę do konstruowania uprawnienia Ministra Sprawiedliwości do ingerowania w zasadność ocen lub podważania zasadności ocen wystawianych przez komisje przeprowadzające sprawdziany lub patronów poszczególnych praktyk, a przepisy te - z uwagi na normę wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP - powinny być interpretowane w sposób ścisły i literalny.

Ponadto nietrafne jest powoływanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 5 lutego 2013 r., I OSK 2396/12, które odnosiło się do odmiennego stanu faktycznego i prawnego. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, zgodnie z którym organy administracyjne rozstrzygające sprawę odmowy przyjęcia na aplikację ogólną powinny przed wydaniem decyzji zamykającej to postępowanie zasięgnąć stanowiska komisji konkursowej co do zgodności wystawionych ocen z pracy pisemnej stanowiącej drugi etap konkursu na aplikację ogólną, z kryteriami oceny pracy pisemnej opracowanymi przez zespół konkursowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku nie dostrzegł różnicy między konkursem na aplikację ogólną, a sprawdzianami przeprowadzanymi w toku procesu dydaktycznego w trakcie aplikacji ogólnej. W przypadku konkursu na aplikację ogólną postępowanie administracyjne rozpoczyna się w chwili złożenia przez osobę ubiegającą się o przyjęcie na aplikację ogólną stosownego wniosku o dopuszczenie do udziału w konkursie na tę aplikację. Postępowanie administracyjne prowadzone w powyższym przedmiocie obejmuje weryfikację wyniku kandydata uzyskanego w trakcie dwóch części konkursu, w tym wyniku uzyskanego z pracy pisemnej stanowiącej drugi etap procedury konkursowe i kończy się (w pierwszej instancji) wydaniem przez Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury decyzji w przedmiocie przyjęcia na aplikację ogólną.

Natomiast postępowanie administracyjne w sprawie o przyjęcie na aplikację specjalistyczna rozpoczyna się dopiero z chwilą złożenia przez tą osobę wniosku o przyjęcie na aplikację sędziowską lub prokuratorską. Oceny ze sprawdzianów przeprowadzonych w trakcie aplikacji ogólnej są wystawiane poza postępowaniem administracyjnym, prowadzonym przez organy administracyjne w sprawie przyjęcia na aplikacje specjalistyczne. Dlatego też w trakcie tego postępowania nie może podlegać badaniu kwestia merytorycznej zasadności ocen uzyskiwanych przez absolwenta aplikacji ogólnej w trakcie tej aplikacji, zwłaszcza, że obowiązujące unormowania prawne nie tworzą ku temu wyraźnej podstawy prawnej. Domniemanie takiej kompetencji, jak to wcześniej podniesiono, pozostaje w sprzeczności z art. 7 Konstytucji RP.

Ponadto z uwagi na specyfikę rekrutacji na aplikację sędziowską i prokuratorską która w istotny sposób różni się od konkursu na aplikację ogólną, zastosowanie wprost zasad obowiązujących przy postępowaniu towarzyszącemu konkursowi na aplikację ogólną jest niedopuszczalne i nie znajduje oparcia w obowiązujących unormowaniach prawnych.

Ponadto, przeciwko przyjęciu poglądu zaprezentowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym orzeczeniu przemawia również wykładnia systemowa przepisów o postępowaniu w sprawie przyjęcia na aplikacje specjalistyczne. Przepis art.29 ust 4 u.k.s.s.p. przewiduje bowiem, że Minister Sprawiedliwości rozpatruje odwołanie absolwenta aplikacji ogólnej ubiegającego się o przyjęcie na aplikację specjalistyczne w terminie 14 dni. Jeśli przyjąć wykładnię przepisów zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, oznaczałoby to, że przed wydaniem decyzji administracyjnej w sprawie odmowy przyjęcia na aplikację specjalistyczną należałoby zasięgać stanowiska komisji przeprowadzających poszczególne sprawdziany. Z uwagi na czasochłonność takiej procedury, dotrzymanie ustawowego terminu rozpatrzenia sprawy administracyjnej byłoby niemożliwe. Organy administracyjne nie mają żadnych możliwości skutecznego spowodowania, aby członkowie komisji przeprowadzających sprawdziany ustosunkowali się do zarzutów dotyczących trafności merytorycznej ocen wystawionych przez komisję sprawdzianową.

Odmowa udzielenia odpowiedzi przez członka komisji sprawdzianowej lub niemożliwość udzielenia tej odpowiedzi wskutek tego, że członek komisji nie pełni już tej funkcji albo w żaden sposób nie podlega służbowo Ministrowi Sprawiedliwości uniemożliwiałaby rozpoznanie zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji o odmowie przyjęcia na aplikację specjalistyczną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny zarzutów powołanych w skardze kasacyjnej.

W pełni usprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1230 ze zm.), zwanej dalej ustawą.

Wprawdzie w petitum skargi kasacyjnej wskazano jako podstawę kasacyjną jedynie art. 29 ustawy, co uznać należałoby za nieodpowiadające wymogom precyzyjnego określenia podstawy kasacyjnej, gdyby zarzut ten nie został doprecyzowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przez trafne powołanie konkretnej jednostki redakcyjnej, a mianowicie art. 29 ust. 2 ustawy. Przepis ten stanowi, że decyzję o przyjęciu na aplikację sędziowską albo prokuratorską Dyrektor Krajowej Szkoły wydaje według kolejności umieszczenia kandydatów na liście klasyfikacyjnej aplikantów, o której mowa w art. 26 ust. 2, do miejsca wyczerpania limitu przyjęć na te aplikacje.

Jak słusznie wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w procedurach kwalifikacyjnych na aplikację ogólną i na aplikację specjalistyczną ukształtowanych przepisami ustawy występują zasadnicze różnice. Stąd też, mechaniczne przełożenie zasad kwalifikacji na aplikację ogólną na kwalifikację na aplikację specjalistyczną jest niedopuszczalne.

Proces naboru na aplikację ogólną regulują przepisy art. 16-23 ustawy i rozpoczyna się on zgłoszeniem do konkursu, a kończy wydaniem decyzji w sprawie przyjęcia na aplikację ogólną. Zatem trafnie wskazał skarżący kasacyjnie Minister Sprawiedliwości, że w zakresie kwalifikacji na aplikację ogólną mamy do czynienia ze zwartą procedurą administracyjną, obejmującą konkurs składający się z testu sprawdzającego wiedzę z poszczególnych dziedzin prawa i z pracy pisemnej sprawdzającej umiejętność stosowania argumentacji prawniczej, zasad wykładni oraz kwalifikowania stanów faktycznych (art. 17 ust. 1 ustawy). Czynność oceny testu i pracy konkursowej stanowi element procedury kwalifikacyjnej. Jak słusznie wskazano w powołanym w zaskarżonym wyroku rozstrzygnięciu NSA nadzór merytoryczny Ministra Sprawiedliwości będącego organem II instancji, nad aplikacjami uzasadnia w tej sytuacji także kontrolę prawidłowości wymienionych ocen – wystawionych w ramach prowadzonego postępowania.

Natomiast aplikacja ogólna stanowi określony ramami ustawy proces edukacyjny obejmujący zajęcia teoretyczne, praktyczne - a także kontrole postępów w zakresie nabywanej wiedzy i umiejętności w postaci sprawdzianów. Proces ten nie ma cech postępowania administracyjnego. Aktem kończącym aplikację ogólną jest lista klasyfikacyjna aplikantów, na której aplikanci umieszczani są według kryterium sumy punktów stanowiącego sumę ocen uzyskanych przez aplikanta z zaliczonych sprawdzianów oraz łącznej oceny przebiegu praktyk.

Zatem to "dorobek" aplikanta zgromadzony w trakcie całej aplikacji ogólnej decyduje o jego miejscu na liście kwalifikacyjnej. Na tym też może zakończyć się proces edukacyjny prowadzony przez Krajową Szkołę Sądownictwa i Prokuratury wobec konkretnego aplikanta.

Dopiero złożenie w myśl art. 28 ust. 1 ustawy wniosku o kontynuowanie szkolenia na aplikacji sędziowskiej lub prokuratorskiej rozpoczyna kolejne, odrębne postępowanie kwalifikacyjne na wymienione aplikacje specjalistyczne. Do kwalifikacji tej aplikant przystępuje, wykazując się swym "dorobkiem" uzyskanym w toku aplikacji ogólnej. Ten "dorobek" wyrażający się określoną ilością punktów stanowi zasadniczy element stanu faktycznego, istotnego z punktu widzenia kwalifikacji na aplikację specjalistyczną. Dopuszczalny zakres oceny tego stanu faktycznego sprowadza się do prawidłowości wyliczenia należnych punktów. Nie ma jakichkolwiek podstaw prawnych, by w postępowaniu wszczętym wskutek zgłoszenia wniosku o kontynuowanie szkolenia na aplikacji sędziowskiej lub prokuratorskiej poddawać retrospektywnej kontroli wyniki sprawdzianów zaliczonych przez aplikanta lub też oceny przebiegu praktyk wystawione przez ich patronów.

Powyższy pogląd czyni także niezasadnym zarzut naruszenia przepisów postępowania podniesiony przez skarżącego w skardze, dotyczący nieudostępnienia mu kopii sprawdzianów. Skoro oceny uzyskane przez skarżącego w toku aplikacji ogólnej nie mogą być weryfikowane przez Ministra Sprawiedliwości, to odmowa udostępnienia mu kopii sprawdzianów nie mogła mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, tym bardziej, że skarżący miał możliwość zapoznania się z nimi w siedzibie Szkoły.

Skoro zaś nietrafny jest pogląd sądu I instancji co do tego, że rzeczą Ministra Sprawiedliwości było poddanie sprawdzianów zaliczonych przez skarżącego merytorycznej ocenie i materialnoprawna podstawa skargi kasacyjnej okazała się być w pełni usprawiedliwiona, a nie zachodziły istotne dla rozstrzygnięcia naruszenia przepisów postępowania, to należało uchylić zaskarżony wyrok i oddalić skargę na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. wobec uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku sądu I instancji uwzględniającego skargę.