Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 24 marca 2020 r., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę [...],[...],[...],[...] i [...] na decyzję Wojewody [...] z [...] października 2019 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z [...] lutego 2019 r. – wydaną na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm., dalej: u.g.n.) - o odmowie zwrotu udziału [...] w wywłaszczonej nieruchomości ozn. dawnym numerem [...], położonej w [...] przy [...] w obszarze aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] (obr 7, ark. 3), oznaczonej w dokumentacji geodezyjno - prawnej ([...]) jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,0263 ha oraz umarzającej postępowanie w sprawie zwrotu udziału w dawnej działce [...].
W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku [...], [...],[...],[...] i [...], reprezentowani przez radcę prawnego, podnieśli następujące zarzuty:
- I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez nie wzięcie pod uwagę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, w kontekście badania legalności zaskarżonej decyzji, całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, jego wadliwą ocenę oraz wyciągnięcie mylnych wniosków, polegające na:
- a) błędnym przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie celem wywłaszczenia nie była budowa Wojewódzkiego Komitetu Kultury Fizycznej w [...],
- b) błędnej ocenie stanu faktycznego polegającej na uznaniu, wbrew zgromadzonym w aktach sprawy dokumentom, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, pomimo, że na wnioskowanej do zwrotu nieruchomości nie powstał budynek Wojewódzkiego Komitetu Kultury Fizycznej w [...],
- c) błędnym przyjęciu, że budowa motelu i Domu Kierowcy ([...]) nie stanowiła zmiany celu wywłaszczenia określonego jako budowa Wojewódzkiego Komitetu Kultury Fizycznej w [...], ale była inwestycją zrealizowaną w ramach tego zamierzenia, co skutkowało mylnym ustaleniem, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, a w konsekwencji błędnym uznaniem, że nie ma podstaw do zwrotu skarżącym udziałów w wywłaszczonej nieruchomości,
- - które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy;
- II. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 136 ust 3 i art. 137 u.g.n. poprzez wadliwe, tj. niewłaściwe ich zastosowanie i błędne uznanie, że wybudowanie na wywłaszczonej nieruchomości infrastruktury dla motelu i Domu Kierowcy ([...]) stanowi realizację celu wywłaszczenia określonego w orzeczeniu o wywłaszczeniu, w sytuacji gdy:
- a) w orzeczeniu o wywłaszczeniu wyraźnie wskazano jako cel wywłaszczenia budowę Wojewódzkiego Komitetu Kultury Fizycznej w [...], a nie budowę motelu i Domu Kierowcy, bądź jego infrastruktury,
- b) faktycznie na nieruchomości nie powstał jakikolwiek budynek Wojewódzkiego Komitetu Kultury Fizycznej w [...] ani jakiekolwiek obiekty związane z kulturą fizyczną,
- c) na wywłaszczonej nieruchomości nie znajdował się i nie znajduje się motel i Dom Kierowcy, ani nawet jego infrastruktura, w niniejszej sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki pozwalające na zwrot udziałów w nieruchomości opisanej w decyzji Wojewody na rzecz skarżących, a nieruchomość winna być uznana za zbędą ze względu na cel określony w orzeczeniu o wywłaszczeniu.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od Wojewody Lubelskiego na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto oświadczyli, że zrzekają się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina [...], reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o oddalenie tej skargi i zasądzenie od skarżących na jej rzecz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Zagadnieniem kluczowym w rozpoznawanej sprawie było ustalenie, czy w zaistniałych warunkach spełnione zostały przesłanki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W myśl art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Zgodnie zaś z brzmieniem art. 137 ust. 1 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (pkt 2).
W wyroku z dnia 13 marca 2014 r., sygn. P 38/11, Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP.
Skarga kasacyjna upatruje naruszenie przywołanych przepisów wobec błędnego, jej zdaniem, przyjęcia, że na objętej wnioskiem o zwrot nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, bowiem przeprowadzone na gruncie prace nie odpowiadają ustalonym w orzeczeniu wywłaszczeniowym. Z tego względu, złożony wniosek o zwrot nieruchomości zasługiwał na uwzględnienie, czego nie dostrzegł Sąd I instancji kontrolując odmowną decyzję Wojewody [...].
Przede wszystkim podkreślić należy, że obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w razie jej niewykorzystania na cel wskazany jako podstawa wywłaszczenia uznawany jest w orzecznictwie i literaturze za zasadę rangi konstytucyjnej. W wyroku z 24 października 2001 r. SK 22/01 Trybunał Konstytucyjny stwierdził wprost, że "(p)o wejściu w życie Konstytucji z 1997 r. zasadę zwrotu należy traktować jako oczywistą konsekwencję art. 21 ust. 2 Konstytucji, który – dopuszczając wywłaszczenie jedynie na cele publiczne – tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy".
W warunkach analizowanej sprawy należało uwzględnić, że decyzja o wywłaszczeniu wydana 22 lutego 1967 r. przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie oparta była na art. 1, art. 2 i art. 14 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94). Przepis art. 2 tej ustawy w dacie wywłaszczenia ustalał, że wywłaszczenie może nastąpić jedynie na rzecz Państwa (ust. 1). W ust. 2 przyjmował zaś, że o wywłaszczenie może ubiegać się zainteresowany organ administracji państwowej, instytucja państwowa lub przedsiębiorstwo państwowe. Natomiast art. 3 ust. 1 ww. ustawy przewidywał, że wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych.
Orzeczenie o wywłaszczeniu zostało wydane na wniosek Okręgowej Dyrekcji Inwestycji Miejskich Południe w [...]. Jako cel wywłaszczenia przyjęto "budowę W.K.K.F. w [...] zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową nr [...] z dnia 13.IV.1965 r.". Odczytanie tak zapisanego celu wywłaszczenia wymagało zatem odpowiedniego dookreślenia i zapoznania się ze wskazaną decyzją lokalizacyjną, w której wyrażono zgodę na "powiększenie terenu lokalizacji szczegółowej wydanej (...) w dniu 11.IX.1962 r. na budowę motelu oraz Domu Kierowców". Ten istotny element skarga kasacyjna w swej argumentacji pomija.
Należy zaś zauważyć, że Wojewódzki Komitet Kultury Fizycznej jako terenowa jednostka Głównego Komitetu Kultury Fizycznej odpowiadał za upowszechnienie kultury fizycznej oraz podniesienia poziomu ideowego i wychowawczego ruchu sportowego. Krzewieniem zaś i propagowaniem kultury sportów motorowych i turystyki zajmował się Polski Związek Motorowy, który m.in. organizował ruch zmotoryzowanych turystów i zaplecze turystyki motorowej.
Odczytanie celu wywłaszczenia, jakie proponują skarżący kasacyjnie pomija zatem kluczowe elementy pozostające treścią orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. W świetle powyższego należy zgodzić się z Sądem I instancji, że zakreślony cel wywłaszczenia został zrealizowany zgodnie z zamierzeniami, jakie w swojej treści zawierały decyzje lokalizacyjne. Na przekazanych pod budowę gruntach, m.in. na przedmiotowej działce, zrealizowano budowę zespołu obiektów: motelu, stacji obsługi, kotłowni, pralni, budynku administracji wraz z infrastrukturą techniczną, drogami i ogrodzeniem. Powyższe czyni nieuzasadnionymi podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty. Skutkiem bowiem bezzasadności zarzutu naruszenia art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. jest odmowa uznania za usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd I instancji czyniąc przedmiotem swych rozważań i ocen istotne aspekty sprawy, zasadnie nie dopatrzył się naruszenia przez organ przywołanych przepisów postępowania.
Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, zaskarżony zaś wyrok odpowiadał prawu, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.