Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 34/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. W.-B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] listopada 2009 r., Nr [...], w przedmiocie udzielenia pomocy w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". W motywach wyroku Sąd powołał się na następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Wyrokiem z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 925/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lipca 2007 r. Nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta C. z dnia [...] kwietnia 2007 r., którymi w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", przyznano M. W.-B. świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności w wysokości 100 zł. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd uznał, że istotny wpływ na załatwienie sprawy mogły mieć braki materiału dowodowego ujawnionego w uzasadnieniu obu decyzji, a dotyczącego środków finansowych pozostających w dyspozycji Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C., z których sfinansowano świadczenie dla M. W.-B.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., Nr [...], wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta C., Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w C., na podstawie art. 3, art. 8 ust. 1, art. 18 ust. 1 pkt 6, art. 39 ust. 1 i 2 i art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r., Nr 115, poz. 728, ze zm.) w zw. z art. 3 pkt 1, art. 5 ust. 1 i art. 7 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 135, poz. 950), po ponownym rozpatrzeniu wniosku M. W.-B., udzielił wnioskodawczyni pomocy w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności w wysokości 100 zł. Organ I instancji ponownie ustalił sytuację życiową, w tym materialną strony i przyznał M. W.-B. świadczenie pieniężne w wysokości 100 zł (które wnioskodawczyni odebrała w 2007 r. przed wniesieniem odwołania w dniu [...] kwietnia 2007 r. od pierwszej decyzji), przy czym wysokość ta wynikała nie tylko z sytuacji życiowej M. W.-B., ale i z możliwości finansowych Ośrodka Pomocy Społecznej w C. Organ I instancji wskazując na pozostające w jego dyspozycji środki oraz liczbę udzielonych świadczeń wykazał, że świadczenie udzielone M. W.-B. w wysokości 100 zł nie odbiegało od świadczeń przyznanych pozostałym świadczeniobiorcom tego programu w gminie C. Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, po rozpatrzeniu odwołania M. W.-B., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, podzielając stanowisko organu I instancji zarówno w zakresie spełnienia przez M. W.-B. warunków umożliwiających przyznanie jej świadczenia pieniężnego z programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", jak i w zakresie zasadności kryteriów, którymi kierował się organ I instancji, przyznając świadczenie w określonej wysokości. Z decyzją tą nie zgodziła się skarżąca M. W.-B., która w skardze do Sądu Wojewódzkiego nie podniosła żadnych konkretnych zarzutów, wyrażając jedynie niezadowolenie z wydanej decyzji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 34/10, oddalając skargę wskazał, że skarga M. W.-B. jest całkowicie nieuzasadniona. Sąd stwierdził, że nie budzą wątpliwości ustalenia organów administracyjnych w zakresie sytuacji życiowej skarżącej, jej dochodu i uprawnień do skorzystania z pomocy finansowej, jak też nie budzi wątpliwości wykonanie przez organy administracyjne zaleceń i wskazówek Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawartych w wyroku z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 925/07. Organ wykazał nadto, że przy korzystaniu z uznaniowej kompetencji nie doszło do arbitralności działania. W tej sytuacji zdaniem Sądu należało uznać, że organy administracyjne, przyznając skarżącej świadczenie w tej konkretnej wysokości, działały w ramach uznania administracyjnego i ramy te nie zostały w żaden sposób przekroczone.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., złożyła M. W.-B., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Krakowie celem ponownego rozpoznania skargi skarżącej oraz zasądzenie na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu wg norm prawem przepisanych, które to koszty nie zostały uiszczone w całości ani w żadnej części. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie obrazę przepisu art. 5 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w zw. z § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" poprzez przyjęcie, iż organ administracji może w sposób arbitralny zdecydować o formie udzielanej nieodpłatnie pomocy w zakresie dożywiania, podczas gdy powołane regulacje ustawy i rozporządzenia przewidują regułę przyznania pomocy w formie posiłku, zaś przyznanie pomocy w formie świadczenia pieniężnego wymaga szczególnego uzasadnienia.
Ponadto kasator podniósł zarzut dot. naruszenia przepisu postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie obrazę przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez Organ Administracyjny przy wydaniu zaskarżonej decyzji przepisów art. 7, art. 77 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.
W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (ust. 1), a nadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (ust. 2).
W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść - w granicach określonych w skardze - do ocen o charakterze prawnomaterialnym.
W przypadku jednak sformułowania zarzutów w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nazwanych wprawdzie przez autora zarzutami proceduralnym, lecz przedstawianymi jako skutek niesłusznego, zdaniem autora skargi kasacyjnej, oddalenia skargi przez Sąd Wojewódzki, nie ma podstaw do odrębnego rozpoznawania takiego zarzutu przez Naczelny Sąd Administracyjny, gdyż zarzut taki nie dotyczy w istocie naruszenia prawa procesowego przez Sąd Wojewódzki, lecz jest konsekwencją oddalenia skargi, z czym nie zgadza się autor skargi kasacyjnej, prezentujący inny pogląd w ocenie okoliczności sprawy niż ten, który przyjęto za podstawę wyroku.
Zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w zw. z § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" poprzez przyjęcie, iż organ administracji może w sposób arbitralny zdecydować o formie udzielanej nieodpłatnie pomocy w zakresie dożywiania nie jest usprawiedliwiony.
Przepisy wspomnianej ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" różnicują sytuację podmiotów uprawnionych do skorzystania z tej pomocy w zależności od indywidualnych cech tych podmiotów, ich sytuacji zdrowotnej i życiowej a także uzależniają udzielenie tej pomocy od możliwości finansowych i technicznych związanych z udzielaniem pomocy w naturze.
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 25, poz. 186, ze zm.) normuje sposób wykonania przepisów ustawy. Stosownie do postanowień § 6 tego rozporządzenia pomoc w formie świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności, w tym dla dzieci i młodzieży w placówkach, a także pomoc w formie świadczenia rzeczowego, jest przyznawana w przypadku braku możliwości zapewnienia posiłku lub gdy przyznanie pomocy w formie posiłku byłoby nieuzasadnione z uwagi na sytuację osobistą lub rodzinną.
Jak z powyższego wynika organy pomocy społecznej, realizując postanowienia Programu, zobowiązane są do zapewnienia świadczenia w formie posiłku, natomiast zastosowanie formy pieniężnej lub rzeczowej stosowane jest wówczas, gdy wydanie posiłku w naturze nie jest możliwe ze względów organizacyjnych albo sytuacja osobista lub rodzinna świadczeniobiorcy nie uzasadnia formy wydania posiłku w naturze. Przepis § 2 rozporządzenia zawiera dyrektywę sposobu realizacji Programu przy pomocy ośrodka pomocy społecznej, w jednostkach organizacyjnych gminy, placówkach i instytucjach, lecz tylko w tych, które posiadają bazę żywieniową lub odpowiednie warunki do wydawania produktów żywnościowych.
Obowiązkiem organu załatwiającego sprawę w oparciu o uznanie administracyjne jest załatwienie sprawy zgodnie z żądaniem obywatela, o ile interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie, ani nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Można więc przyjąć, że z zasady tej wynika domniemanie pozytywnego załatwienia sprawy, od którego można odstąpić dopiero wówczas, gdy w uzasadnieniu decyzji wykaże się, że takie załatwienie sprawy kolidowałoby z interesem społecznym lub przekraczałoby możliwości organu. Por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 777/05. Stwierdzić zatem trzeba, że to od faktycznych warunków wydania posiłków w naturze w jednostkach gminy zależy możliwość realizowania tego zadania.
Z kolei przepis art. 3 tej ustawy stanowi, że w ramach Programu są realizowane działania dotyczące w szczególności: zapewnienia pomocy w zakresie dożywiania: dzieciom do 7 roku życia; uczniom do czasu ukończenia szkoły ponadgimnazjalnej oraz osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym - w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. Przepis ten uzależnia zatem formę realizacji świadczenia od sytuacji uprawnionego do otrzymania świadczenia podmiotu.'
Nie ulega wątpliwości, że skarżąca znajduje się w złej sytuacji osobistej, zdrowotnej i finansowej, gdyż pomimo tego, że zamieszkuje z synem, z formalnego punktu widzenia prowadzi odrębne gospodarstwo. Niemniej, jak wynika z wywiadu środowiskowego znajdującego się w aktach sprawy administracyjnej, wykonuje ona samodzielne podstawowe funkcje życiowe i może samodzielnie przygotowywać posiłki. Okoliczność ta nie została wprawdzie omówiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i w decyzjach administracyjnych, zważyć jednak należy, że została podniesiona dopiero na etapie skargi kasacyjnej, nie była zatem przedmiotem ocen organów i Sądu Wojewódzkiego. Ocena sprawy przeprowadzona na podstawie akt sprawy prowadzi zatem do wniosku, że Sąd Wojewódzki, pomimo nieodniesienia się do okoliczności będącej przedmiotem skargi kasacyjnej nie naruszył prawa oddalając skargę zwykłą, organy administracji nie naruszyły zaś zasady swobodnej oceny dowodów i oparły swoje rozstrzygnięcie na prawidłowo ustalonym stanie faktycznym.
Nie można z tego powodu uznać za zasadny argument, że organy arbitralnie rozstrzygnęły o zastosowanej formie pomocy przez wypłatę kwoty 100 zł, zamiast wydania posiłku w naturze, gdyż z zebranego materiału dowodowego wynikało, że zastosowanie takiej formy pomocy prawa nie narusza.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, ze skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw wobec czego orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej - adwokatowi wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.