Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 lutego 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 679/13 oddalił skargę P.S. (dalej skarżący) na bezczynność Głównego Geodety Kraju w przedmiocie dostępu do informacji publicznej objętej wnioskiem skarżącego z 25 września 2013 r.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wnioskiem z 25 września 2013 r. skarżący zwrócił się do Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii o udostępnienie na podstawie art. 61 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), zawartości Państwowego Rejestru Nazw Geograficznych.
W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z 9 października 2013 r. Główny Geodeta Kraju poinformował skarżącego, że żądane informacje nie mogą zostać udostępnione w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U z 2014 r. poz. 782 ze zm.; dalej "Udip"), bowiem opracowania państwowego rejestru nazw geograficznych wchodzą w skład Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, którego zasady udostępnienia określa ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm; dalej "Pgik").
Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Głównego Geodety Kraju. Wnosząc o zobowiązanie organu do udostępnienia żądanych informacji i zasądzenie kosztów postępowania, skarżący podniósł, że mechanizm pierwszeństwa, wynikający z art. 1 ust. 2 Udip, odsyłający do ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, nie ma zastosowania do danych z Państwowego Rejestru Nazw Geograficznych. Wskazał też, że odmienne zasady i tryb dostępu do informacji publicznych mogą zostać ukształtowane tylko w akcie rangi ustawy. Wskazywał, że akty wykonawcze, zarówno aktualnie obowiązujące oraz archiwalne, przewidujące odpłatność za czynności geodezyjne i kartograficzne, nie odnoszą się do danych znajdujących się w Rejestrze, jak i samego Rejestru. Wywodził, że luka prawna, która zaistniała w przepisach, nie powinna być naprawiana kosztem wnioskodawcy.
W odpowiedzi na skargę Główny Geodeta Kraju wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że skarżący został poinformowany, że w żądanym zakresie informacje podlegają udostępnieniu na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne.
Na rozprawie w dniu 18 lutego 2014 r. Sąd dopuści do udziału w postępowaniu organizację społeczną - Stowarzyszenie [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym wyrokiem z 18 lutego 2014 r. powyższą skargę oddalił. Sąd wskazał, że decydujące w sprawie znaczenie ma treść art. 1 ust. 1 Udip (prawidłowo ust. 2), który jest przepisem kolizyjnym. Wniosek skarżącego niewątpliwie dotyczy informacji publicznych, a konkretnie ponownego wykorzystania informacji publicznej. Odwołując się do stanowiska zaprezentowanego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 kwietnia 2013 r. (sygn. akt I OSK 175/13), Sąd stwierdził, że Główny Geodeta Kraju jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a żądana informacja jest informacją publiczną w szerokim rozumieniu tego pojęcia, tym bardziej, że katalog wymieniony w art. 6 Udip nie stanowi zbioru zamkniętego. Jeżeli jednak odmienna ustawa – w tym przypadku Pgik – określa odmienne zasady i tryb udzielania informacji, to w tym zakresie wyłączona jest ustawa o dostępie do informacji publicznej.
W ocenie Sądu, skoro Główny Geodeta Kraju poinformował skarżącego o zasadach uzyskania żądanych informacji na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, to udzielił on skarżącemu odpowiedzi na wniosek, stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 3f w zw. z art. 1 ust. 1 Udip. Tym samym organ nie pozostawał w bezczynności.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie [...], zaskarżając go w całości, wnosząc o uwzględnienie skargi w całości albo uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- 1. przepisu prawa materialnego tj. art. 1 ust. 2 Udip przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, że w przedmiotowej sprawie istnieje inna ustawa regulująca odmiennie zasady i tryb dostępu do żądanej przez wnioskodawcę informacji;
- 2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
- a) art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej "Ppsa") poprzez uczynienie przedmiotem kontroli zgodność z prawem innej sprawy niż ta, w której wniesiono skargę oraz poprzez nieuwzględnienie całego materiału zebranego w sprawie i twierdzeń w nim zawartych, w szczególności przedmiotu żądanej informacji i niewzięcie pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy rzeczywistego zakresu żądanych informacji;
- b) art. 141 § 4 Ppsa poprzez błędne powołanie podstawy prawnej oraz brak wyjaśnienia rozstrzygnięcia wraz z podaniem podstawy prawnej przyjęcia przez Sąd, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej szczegółowo uzasadniono wszystkie zarzuty. Wskazano w szczególności, że Pgik oprócz informacji, że dostęp do żądanego rejestru jest odpłatny, to nie zawiera innych przepisów konkretyzujących zasady i tryb dostępu. Brak jest jakiejkolwiek normy prawnej odnoszącej się do ustalenia wysokości opłaty za udostępnienie żądanej informacji. Do tej kwestii zdaniem Stowarzyszenia Sąd I instancji w ogóle się nie odniósł.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Dokonując takiej oceny Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przy tym należy zaznaczyć, że sprawa ma kontekst wyłącznie historyczny. Ustawodawca w art. 40a ust. 12 pkt 1 lit. b Pgik, z dniem 12 lipca 2014 r. wprowadził zasadę nie pobierania opłat za udostępnianie zbiorów danych z państwowego rejestru nazw geograficznych (ustawa z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 897)). Już z tej okoliczności wynika jednoznacznie, że skarżący może obecnie otrzymać dane ze wskazanego rejestru nieodpłatnie na zasadach określonych w Pgik. Nawet w hipotetycznej sytuacji uwzględnienia skargi kasacyjnej - brak byłoby podstaw na podstawie art. 149 § 1 Ppsa do zobowiązywania organu, aby wniosek skarżącego rozpoznał w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Odnosząc się dla kluczowego dla sprawy zarzutu naruszenia prawa materialnego tj. art. 1 ust. 2 Udip, wskazać należy, że nie jest kwestionowane przez skarżącego, że państwowy rejestr nazw geograficznych wchodzi w skład Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego. Zasady udostępnienia danych z tego zasobu reguluje jako ustawa szczególna ustawa - Prawo geodezyjne i Kartograficzne. Kwestia czy w dacie wystąpienia z żądaniem przez skarżącego, była norma określająca wysokość opłat za udostępnienie tych danych czy też nie, nie ma żadnego znaczenia dla zakwalifikowania danej informacji, jako podlegającej odrębnemu trybowi udostępnienia uregulowanemu w Pgik. Jeżeli w tamtej dacie nie było określonej stawki za udostępnienie tych dokumentów, to dane takie powinny być po prostu udostępnione nieodpłatnie.
Nie można zatem zarzucić Sądowi I instancji niewłaściwego zastosowania art. 1 ust. 2 udip, w myśl którego "Przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi". W okolicznościach niniejszej sprawy niedopuszczalne było zastosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, wobec nakazania udostępniania danych zawartych w Państwowym Zasobie Geodezyjnym i Kartograficznym.
Sąd I instancji nie naruszył również opisanych w zarzutach nr 2a i 2b przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji stosownie do treści art. 134 § 1 Ppsa orzekł w granicach danej sprawy. Samo odwołanie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do innego orzeczenia sądowego, które siłą rzeczy musi być wydane w innej sprawie, nie stanowi o wykroczeniu poza granice sprawy. Sąd I instancji orzekał w sprawie bezczynności organu w rozpatrzeniu wniosku skarżącego i w żadnej mierze nie wyszedł poza te granice. Trudno przy tym odnieść się Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu do wskazywanej w skardze kasacyjnej konieczności dokonania oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z prawem, niezależnie od sformułowanych w skardze twierdzeń, skoro sprawa dotyczy bezczynności organu a nie oceny legalności decyzji.
Również zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 Ppsa nie zasługuje na uwzględnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku z uwagi na jednoznaczny stan faktyczny jest lakoniczne, ale daje możliwość jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie i pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 Ppsa. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na przepisie art. 207 § 2 Ppsa.