Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 787/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę T. C. na postanowienie Wojewody Lubelskiego z dnia [...] września 2015 r., nr [...], w przedmiocie odmowy ustalenia i zwrotu kosztów postępowania.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak: [...], Starosta Lubelski przyznał A. i T. C. odszkodowanie w wysokości 117 231 zł za działkę oznaczoną nr [...] o pow. 0,0083 ha, położoną w L. przy ul. K., która zgodnie z ostateczną decyzją Wojewody Lubelskiego z dnia [...] kwietnia 2000 r., znak: [...], stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Gminy Miasta L. Początkowo odszkodowanie zostało ustalone na podstawie operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego M. J. z [...] kwietnia 2014 r. T. C. nie zgodził się jednak z ww. wyceną i złożył operat do oceny Regionalnego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w L., ponosząc tego koszty. Wobec negatywnej oceny operatu przez Stowarzyszenie, Starosta L. wezwał rzeczoznawcę majątkowego M. J. do wykonania nowego operatu szacunkowego, który został przez nią sporządzony 10 grudnia 2014 r.
W dniu 16 czerwca 2015 r. do Wojewody Lubelskiego wpłynął wniosek T. C. o zwrot poniesionych przez niego kosztów sprawdzenia prawidłowości operatu szacunkowego z 11 kwietnia 2014 r., który został przekazany do rozpoznania Staroście L. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], Starosta L. odmówił ustalenia i zwrotu kosztów postępowania, tj. kosztów sporządzenia oceny operatu szacunkowego przez Regionalne Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych. W uzasadnieniu wskazał, że art. 263 § 1 k.p.a. nie przewiduje wśród kosztów postępowania ww. wydatków pokrytych w całości dobrowolnie przez stronę.
Postanowieniem z dnia [...] września 2015 r., nr [...], Wojewoda Lubelski utrzymał powyższe orzeczenie w mocy. W uzasadnieniu stwierdził, że ocena Regionalnego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w L. sporządzona została jako przeciwdowód z inicjatywy strony, w jej własnym zakresie. Włączenie oceny operatu do materiału sprawy nie może powodować automatycznie, iż koszty związane z jej uzyskaniem stały się kosztami postępowania obciążającymi organ. Zasadą jest bowiem, że koszty postępowania administracyjnego organ ponosi w takich granicach, w jakich wypełnia swoje ustawowe obowiązki. Starosta zobligowany był przeprowadzić w celu ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość dowód z opinii biegłego, co uczynił, zlecając wykonanie operatu rzeczoznawcy majątkowemu i pokrywając koszty jego sporządzenia. Z art. 262 § 1 k.p.a. wynika, że stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie.
Skargę na powyższe postanowienie do wojewódzkiego sądu administracyjnego złożył T. C. W uzasadnieniu podniósł, że jego samodzielne wystąpienie do Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w L. o sprawdzenie prawidłowości operatu szacunkowego było konieczne i uzasadnione, gdyż mimo zgłaszanych zastrzeżeń do opinii biegłego, organ nie podejmował żadnych działań w celu jej weryfikacji. Dopuszczenie przez organ do wydania decyzji w oparciu o wadliwy operat skutkowałoby koniecznością wniesienia odwołania, a w konsekwencji dalszym przeciąganiem toczącego się od 15 lat postępowania.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał, że art. 157 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami daje możliwość stronie skorzystania z oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2012 r., I OSK 1434/11, LEX nr 1366424).
W ocenie Sądu I instancji, obowiązek pokrycia wydatków związanych ze sporządzeniem operatu szacunkowego dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę gminną w trybie przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną spoczywa na organie prowadzącym postępowanie (art. 262 § 1 k.p.a.), którym to organem w odniesieniu do dróg gminnych jest starosta. Koszty operatu stanowią koszty postępowania w rozumieniu art. 263 § 1 k.p.a. Zasady tej nie można jednak odnieść w sposób automatyczny do kosztów sporządzenia – na zlecenie strony – oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu, na podstawie art. 157 u.g.n.
Sąd przytaczając powyższy przepis wskazał, że koszt opinii obciąża ten podmiot, który zwraca się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie weryfikacji sporządzonego operatu szacunkowego. Artykuł 157 u.g.n. stwarza możliwość dokonania oceny istniejącego operatu, jednak nie jest to jedyny dopuszczalny sposób weryfikacji jego trafności. W orzecznictwie wskazuje się, że dowód z operatu szacunkowego podlega ocenie organu administracji publicznej tak jak każdy inny dowód w sprawie, lecz merytorycznie wiąże organ w tym sensie, że organ nie może samodzielnie zmienić obliczeń rzeczoznawcy.
W razie stwierdzenia przez organ z własnej inicjatywy lub pod wpływem twierdzeń strony i zgromadzonych przez nią dowodów, na przykład w postaci własnej ekspertyzy, bądź negatywnej oceny organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, że istnieją wątpliwości co do prawidłowości operatu - powinien wezwać rzeczoznawcę, w zależności od potrzeb i okoliczności, do złożenia wyjaśnień lub do uzupełnienia dotychczasowej opinii, albo zlecić wykonanie operatu innemu rzeczoznawcy. O potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu decyduje organ po stwierdzeniu uzasadnionych wątpliwości co do jego prawidłowości.
Sąd I instancji podniósł, że strona miała prawo kwestionować treść operatu sporządzonego 11 kwietnia 2014 r. Obowiązkiem organu administracji było zaś wnikliwe i wszechstronne odniesienie się do tych zarzutów, w tym dokładne przeanalizowanie treści operatu i ewentualne rozważenie zażądania od autora operatu złożenia wyjaśnień co do jego prawidłowości bądź uzupełnienia dotychczasowej opinii, czy też zlecenia wykonanie operatu innemu rzeczoznawcy. Organ ten nie miał ustawowego obowiązku zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w trybie art. 157 u.g.n.
W ocenie tego Sądu organy administracji obu instancji zasadnie przyjęły, że w sytuacji, gdy nie ma w tym zakresie regulacji szczególnej, należało zastosować przepisy art. 262 i 263 k.p.a. Z przepisów tych wynika, że koszty oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego z 30 września 2014 r. dokonanej przez Zespół Oceniający Regionalnego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w L. nie stanowią kosztów postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Skarżący mógł się domagać od organu administracji uzupełnienia sporządzonego operatu szacunkowego, żądać sporządzenia nowego operatu, a gdyby organ tych wniosków nie uwzględnił, niewątpliwie przysługiwałoby mu prawo kwestionowania legalności takiego rozstrzygnięcia w administracyjnym toku instancji i ewentualnie – następnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T. C., reprezentowany przez adwokata, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.
Wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c. p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. - przez niezasadne oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracji orzekające w sprawie przepisów prawa materialnego oraz procesowego - w sposób mający istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, tj.:
- a) art. 263 §1 k.p.a. - przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, źe skoro wnioskowane koszty nie mieszczą się w katalogu zawartym w tym przepisie, to nie stanowią one kosztów obciążających organ administracyjny;
- b) art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. a contrario w zw. z art. 130 ust. 2 u.g.n. oraz art. 80 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 7 k.p.a. - przez ich niezastosowanie i tym samym bezpodstawne obciążenie strony kosztami postępowania, które powinien ponieść organ w ramach wykonywania swoich ustawowych obowiązków.
- 2. Naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) tj.:
- a) naruszenie art. 263 § 2 k.p.a. w zw. z art. 157 ust. 1 i 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) - przez ich przez błędną wykładnię i uznanie, że koszty oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego w ogóle nie stanowią kosztów postępowania administracyjnego, nawet w sytuacji, gdy negatywna opinia organizacji zawodowej w tym zakresie powoduje, że operat traci moc dowodową, a tym samym ma bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, które nie może już zostać wydane w oparciu o tak oceniony operat.
Powołując się na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenia Kostów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto podniesione w niej zarzuty.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Nie jest zasadny podniesiony w niej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. a contrario w zw. z art. 130 ust. 2 u.g.n. oraz art. 80, art. 77 § 1 i art. 7 k.p.a. przez ich niezastosowanie, jak również zarzut naruszenia art. 263 § 1 i 2 k.pa.
Wskazać należy, że kwestię ponoszenia opłat i kosztów w postępowaniu administracyjnym regulują przepisy zawarte w Dziale IX - "Opłaty i koszty postępowania" Kodeksu postępowania administracyjnego.
Zgodnie z art. 262 § 1 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony;
- 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie.
Przepis art. 262 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. określa, które koszty postępowania administracyjnego ponosi strona tego postępowania. Wyliczenie to ma charakter zamknięty, co oznacza, że stronę obciążają wyłącznie koszty wskazane w tym przepisie. Inne koszty postępowania, niewymienione w tym przepisie, obciążają organ administracji. Podkreślić przy tym należy, że przepis art. 262 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. wprawdzie normuje "rozdział" kosztów pomiędzy organem i stronami postępowania, lecz nie stanowi podstawy prawnej do przyznawania przez organ administracji na rzecz strony zwrotu poniesionych przez nią kosztów postępowania i to niezależnie od tego, czy koszty przeprowadzonego przez stronę dowodu (np. opinii biegłego, opinii Zespołu Oceniającego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych) okazały się istotne dla rozstrzygnięcia danej sprawy.
Trafnie zauważa Sąd pierwszej instancji, że regułą jest, że nie wszystkie koszty postępowania faktycznie poniesione w toku postępowania obciążają stronę, lecz tylko te, które wynikały z winy strony bądź zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a jednocześnie nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Trafnie także wskazuje, że obowiązek pokrycia wydatków związanych ze sporządzeniem operatu szacunkowego dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę gminną w trybie przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną spoczywa na organie prowadzącym postępowanie (art. 262 § 1 k.p.a.), którym to organem w odniesieniu do dróg gminnych jest starosta. Koszty sporządzenia takiego operatu stanowią koszty postępowania w rozumieniu art. 263 § 1 k.p.a.
Zgodnie z owym przepisem prawa, do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych (§ 1). Organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy (§ 2).
Przepis art. 263 § 1 i 2 k.p.a. reguluje wyłącznie sprawę obliczania kosztów przez organ administracji prowadzący postępowanie. Nie stwarza stronie uprawnienia do ubiegania się o zwrot jakichkolwiek poniesionych przez nią kosztów.
Zgodzić się należy ze stanowieniem Sądu pierwszej instancji, że zasady, że koszty związane ze sporządzeniem operatu szacunkowego dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę gminną w trybie przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną spoczywa na organie prowadzącym postępowanie, nie można jednak, jak tego chce skarżący, automatycznie odnieść do kosztów sporządzenia na zlecenie strony oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu, na podstawie art. 157 z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 782), dalej u.g.n.
Zgodnie z owym przepisem prawa, oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie następujące zasady: 1) organizacja zawodowa wyznacza zespół oceniający w składzie co najmniej 2 rzeczoznawców majątkowych;
- 2) w ocenie nie mogą brać udziału rzeczoznawcy majątkowi, wobec których zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego lub inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności. (ust. 1). Operat szacunkowy, w odniesieniu do którego została wydana ocena negatywna, od dnia wydania tej oceny traci charakter opinii o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 156 ust.
- 1. Z dniem wydania oceny negatywnej organizacja zawodowa publikuje przez okres 12 miesięcy na swojej stronie internetowej informację o tej ocenie (ust. 1a).
Z przepisu tego wynika, że w sytuacji, w której strona nie zgadza się z treścią sporządzonego na zlecenie organu administracji operatu szacunkowego, którego koszt ponosił tenże organ, przysługuje jej uprawnienie zwrócenia się do właściwej organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych celem sporządzenia oceny prawidłowości operatu szacunkowego, której to oceny dokonuje w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy cywilnoprawnej o dokonanie tej oceny. Oczywistym jest, że koszt takiej umowy obciąża ten podmiot, który zwraca się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie weryfikacji sporządzonego operatu szacunkowego. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że jakkolwiek przepis art. 157 u.g.n. stwarza możliwość dokonania oceny istniejącego operatu w opisany wyżej sposób, to jednak nie oznacza to, że jest to jedyny dopuszczalny prawem sposób weryfikacji trafności jego treści.
Z istoty postępowania administracyjnego wynika, iż dowód z operatu szacunkowego podlega ocenie organu administracji publicznej tak jak każdy inny dowód w sprawie na podstawie art. 80 w związku z art. 75 § 1 k.p.a. Wiąże merytorycznie sąd rozpoznający sprawę w tym sensie, że organ nie może samodzielnie zmienić obliczeń rzeczoznawcy.
Zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n., oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. W razie stwierdzenia przez organ z własnej inicjatywy lub pod wpływem twierdzeń strony i zgromadzonych przez nią dowodów, na przykład w postaci kontrekspertyzy własnej, bądź negatywnej oceny organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, że istnieją wątpliwości co do prawidłowości operatu, organ powinien wezwać rzeczoznawcę, w zależności od potrzeb i okoliczności, do złożenia wyjaśnień lub do uzupełnienia dotychczasowej opinii, albo zlecić wykonanie operatu innemu rzeczoznawcy.
Podkreślenia jednak wymaga, na co trafnie zawraca uwagę Sąd pierwszej instancji, że o potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu w toku postępowania decyduje powstanie po stronie organu, a nie strony, uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia. Organ administracji ustalający wysokość odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną, czy nabytą z mocy prawa przez Skarb Państwa lub odpowiednią jednostkę samorządu terytorialnego, ma obowiązek dokonać oceny operatu szacunkowego we własnym zakresie. Brak jest podstaw do twierdzenia, że organ nie ma uprawnień do takiej weryfikacji i ma obowiązek zwrócenia się o to do organizacji rzeczoznawców, o jakiej mowa w art. 157 u.g.n.
Jakkolwiek skarżący miał prawo w okolicznościach niniejszej sprawy kwestionować treść operatu sporządzonego w dniu 11 kwietnia 2014 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. J., określającego wartość działki nr [...], położonej w L. przy ul. K., wskazując na jego wadliwość formalną bądź merytoryczną, to jednak nie do jego obowiązku należało przejęcie inicjatywy w należytym wyjaśnieniu sprawy i poczynieniu prawidłowych ustaleń dotyczących określenia wysokości odszkodowania. Obowiązkiem bowiem organu administracji prowadzącego postępowanie w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania w tej sprawie było wnikliwe i wszechstronne odniesienie się do zarzutów strony dotyczących operatu, w tym dokładne przeanalizowanie treści tego operatu i ewentualne rozważenie zażądania od autora operatu złożenia wyjaśnień co do jego prawidłowości bądź do uzupełnienia dotychczasowej opinii, czy też zlecenia wykonanie operatu innemu rzeczoznawcy.
Organ jednak nie miał ustawowego obowiązku zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu dokonania oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego w trybie art. 157 u.g.n. w sytuacji, gdy nie miał wątpliwości do prawidłowości operatu sporządzonego przez biegłego w dniu 11 kwietnia 2014 r. Skarżący mógł się domagać od organu administracji uzupełnienia sporządzonego operatu szacunkowego, żądać sporządzenia nowego operatu, a gdyby organ tych wniosków nie uwzględnił, niewątpliwie przysługiwałoby mu prawo kwestionowania legalności takiego rozstrzygnięcia w administracyjnym toku instancji i ewentualnie – następnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym. To, że organ powziął wątpliwości co do prawidłowości sporządzonego operatu na skutek oceny tego operatu sporządzonej przez rzeczoznawców na podstawie art. 157 u.g.n. z inicjatywy skarżącego, nie oznacza, że koszty owej oceny winny obciążać organ, a nie skarżącego.
Brak jest bowiem w wyżej cytowanych przepisach prawa podstaw do obciążenia organu owymi kosztami. Koszty te bowiem powstały z inicjatywy skarżącego i zostały poniesione w jego interesie. Zgodnie zatem z art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. obciążają skarżącego, a nie organ.
W świetle powyższego wyrok zaskarżonej treści uznać należało za prawidłowy. W niczym bowiem Sąd pierwszej instancji nie naruszył podniesionych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. W tych niespornych okolicznościach sprawy, wbrew odmiennemu stanowisku skarżącego kasacyjnie, brak było podstaw, by zaliczyć do kosztów postępowania na podstawie art. 263 § 2 k.p.a. poniesione przez skarżącego koszty oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego z dnia 11 kwietnia 2014 r. przez zespół rzeczoznawców w trybie art. 157 u.g.n. z inicjatywy i na zlecenie skarżącego.
Skoro zatem zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.