Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 818/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości.
Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Prezydent Miasta [...], po rozpatrzeniu wniosku J.C. (dalej wnioskodawca bądź skarżący), postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] grudnia 2017 r.) negatywnie zaopiniował wstępny projekt podziału nieruchomości położonej w [...] na południe od ul. [...], obejmującej działkę oznaczoną geodezyjnie numerem [...], obręb [...], o pow. 1,8841 ha, stanowiącej własność skarżącego, ujawnionej w księdze wieczystej nr [...]. Wstępny projekt podziału nieruchomości został wykonany w celu wydzielenia działek oznaczonych na wstępnym projekcie podziału cyframi: - "1", "2" przeznaczonych pod drogi publiczne; - "3" przeznaczonej pod usługi różne, łącznie z fragmentem działki nr [...] oznaczonym cyfrą "3", wydzielanym w odrębnym postępowaniu nr [...]; - "4" przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i wielorodzinną, łącznie z fragmentem działki nr [...] oznaczonym cyfrą "4" wydzielanym w odrębnym postępowaniu nr [...]; - "5" przeznaczonej (łącznie z fragmentem działki nr [...] oznaczonym cyfrą "5", wydzielanym w odrębnym postępowaniu nr [...]) pod usługi wraz z komunikacją łączącą wydzielany teren z miejscowym układem komunikacyjnym.
Prezydent wskazał, że przeprowadził szczegółową analizę projektu podziału z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę Miejską w [...] uchwałą Nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z 2011 r. nr [...], poz. [...] i [...] (dalej Plan). W konkluzji stwierdził, że przedstawiony wstępny projekt podziału nieruchomości jest zgodny z ustaleniami Planu. Zgodnie z pismem Zarządu Dróg Miejskich w [...] "ul. [...] jest drogą nieurządzoną, bez wyodrębnionej jezdni, stanowiącą dojazd do zlokalizowanych przy niej budynków jednorodzinnych, przyległych działek niezabudowanych i pól.
Ponadto odbywa się nią intensywny ruch rowerowy i pieszy. Ponieważ rozbudowa odcinka drogi oznaczonego w planie miejscowym symbolem [...] nie będzie w najbliższym czasie realizowana, wobec braku odpowiednich warunków dojazdu, mogących (w przypadku dalszego zwiększania ruchu) zagrażać bezpieczeństwu użytkowników, należy przyjąć, że działka [...] obręb [...] nie posiada dostępu do drogi publicznej".
Prezydent uznał, że podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia dziatki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych [organ] podniósł, że istnieją trzy warunki podziału nieruchomości: zgodność z planem miejscowym, możliwość zagospodarowania wydzielanych działek gruntu, zapewnienie wydzielanym działkom dostępu do drogi publicznej, które muszą zostać spełnione łącznie, by możliwe było zatwierdzenie projektu podziału.
Tak określone wymogi wskazują, że celowe jest tworzenie tylko takich nowych działek, które poza zgodnością z ustaleniami planu miejscowego zarówno w zakresie przeznaczenia terenu jak i możliwości ich zagospodarowania, będą jednocześnie posiadały samodzielny dojazd do drogi publicznej. Podział nieruchomości prowadzi do powstania samodzielnych nieruchomości, które mogą być wprowadzone do obrotu. Wobec tego zasadnym jest tworzenie w wyniku podziału tylko takich nieruchomości, które od samego początku będą spełniały wszystkie wskazane wyżej warunki. Brak jest podstaw do przyjęcia za dopuszczalne wyłaniania w drodze podziału nieruchomości, które dopiero w przyszłości będzie należało doprowadzić do zgodności z przepisami szczególnymi lub zapewnić im dostęp do drogi publicznej (wyrok WSA w Warszawie z 23.11.2011 r. I SA/Wa 337/11 [,Lex 1150811]).
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] kwietnia 2018 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu zażalenia J.C., uchyliło [w całości] postanowienie z [...] grudnia 2017 r. i pozytywnie zaopiniowało przedstawiony na wyrysie z mapy zasadniczej wstępny projekt podziału nieruchomości stanowiącej własność wnioskodawcy uznając że zaproponowany podział jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Kolegium wskazało, że istotą postanowienia podejmowanego w trybie art. 93 ust. 1, 2, 4 i 5 ugn jest ocena zgodności zaproponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ocena ta sprowadza się albo do uznania zaproponowanego podziału za zgodny z ustaleniami planu, albo też przeciwnie, za niegodny z ustaleniami planu. W zaskarżonym postanowieniu organ I instancji zawarł w tym względzie wewnętrzną sprzeczność. Z jednej strony stwierdza, że opiniuje proponowany podział negatywnie. Jednocześnie w uzasadnieniu postanowienia stwierdza, że zaproponowany podział został uznany za zgodny z ustaleniami Planu.
Kolegium dokonało ustaleń w tym zakresie i uznało, że ocena Prezydenta w przedmiocie zgodności projektu podziału z ustaleniami Planu jest prawidłowa.
Skargę na postanowienie z [...] kwietnia 2018 r. złożył Prokurator Okręgowy w [...], który domagając się uchylenia zaskarżonego aktu zarzucił Kolegium naruszenie art. 93 ust. 3 ugn.
Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem II SA/Gl 818/18 na podstawie art. 151 ppsa, skargę oddalił.
Sąd I instancji podniósł, że zgodnie z art. 93 ust. 4 ugn zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W przypadku podziału nieruchomości położonej na obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego, opinia dotyczy spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1.
Przepis powyższy w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości wskazuje, że podejmując postanowienie w przedmiocie zaopiniowania wstępnego projektu podziału organ wykonawczy gminy jest obowiązany kierować się tylko jedną przesłanką, jaką jest zgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dopiero na dalszym etapie postępowania, organ zatwierdzający przygotowany projekt podziału nieruchomości kieruje się dodatkowymi przesłankami. Jedną z nich jest posiadanie przez nowowydzielaną działkę dostępu do drogi publicznej (art. 93 ust. 3 ugn).
W rozstrzyganej sprawie organy administracji ustaliły, że przedłożony wstępny projekt podziału nieruchomości jest zgodny z ustaleniami Planu. Nie kwestionował tego również w skardze Prokurator. Jedynym możliwym w sprawie rozstrzygnięciem było zatem wydanie "pozytywnej" opinii.
Mając powyższe na uwadze, Sąd I instancji uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę.
Skargę kasacyjną wywiódł Prokurator Prokuratury Okręgowej w [...], który zaskarżając wyrok II SA/Gl 818/18 w całości, zarzucił wyrokowi naruszenie:
- 1. przepisu postępowania - art. 151 ppsa przez oddalenie skargi w wyniku uznania, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, tj. pozostaje w zgodności z art. 93 ust. 4 ugn (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.), który w ocenie Sądu nie uzależnia wydania pozytywnej opinii o zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego od posiadania przez działkę dostępu do drogi publicznej, podczas gdy prawidłowa ocena legalności postanowienia wskazuje, że w okolicznościach faktycznych sprawy Kolegium dokonało błędnej wykładni art. 93 ust. 4 ugn w zw. z art. 93 ust. 3 ugn i § 3 ust. 2 pkt 6 w zw. z § 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. nr 268 poz. 2663, dalej rozporządzenie z 2004 r.), polegającej na przyjęciu, że na etapie, na jakim wydał zaskarżone postanowienie, nie zachodzi obowiązek spełnienia wymogu dostępu nowych działek do drogi publicznej, w sytuacji, gdy taki ustawowy wymóg zachodzi, co winno z kolei doprowadzić do zastosowania przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa i uchylenia zaskarżonego postanowienia, przy czym naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- 2. przepisu postępowania - art. 141 § 4 ppsa polegające na zaniechaniu przez Sąd I instancji wyjaśnienia podstawy prawnej wyroku w zakresie wykładni art. 93 ust. 4 w zw. z art. 93 ust. 3 ugn i § 3 ust. 2 pkt 6 w zw. z § 13 rozporządzenia z 2004 r., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- 3. prawa materialnego - art. 93 ust. 4 ugn przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że wydając postanowienie w przedmiocie zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości organ wykonawczy gminy obowiązany jest kierować się tylko jedną przesłanką, jaką jest zgodność z ustaleniami miejscowego planu, w sytuacji, gdy przepis ten w połączeniu z art. 93 ust. 3 ugn i § 3 ust. 2 pkt 6 oraz § 13 rozporządzenia z 2004 r. należy rozumieć w taki sposób, że skoro podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej, to jednym z koniecznych warunków pozytywnego zaopiniowania zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego jest posiadanie przez przyszłe działki dostępu do drogi publicznej, w wyniku czego Kolegium z naruszeniem prawa uchyliło decyzję [winno być postanowienie] pierwszoinstancyjn[e] i zaopiniowało pozytywnie wstępny projekt podziału nieruchomości, co uzasadniało uchylenie zaskarżonego postanowienia jako naruszającego prawo, przy czym naruszenie to pozostaje w związku przyczynowym z wynikiem sprawy.
Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Pismem z 22 maja 2019 r. odpowiedź na skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Kolegium wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.
Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 93 ust. 3 i 4 ugn oraz § 3 ust. 2 pkt 6 i § 13 rozporządzenia z 2004 r. (pkt 1 i 3 petitum skargi kasacyjnej).
Istota niniejszego sporu sprowadzała się do oceny, czy opiniując w trybie art. 93 ust. 5 ugn zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ bada również warunek podziału posiadania przez nowo wydzieloną działkę dostępu do drogi publicznej, o którym mowa w art. 93 ust. 3 ugn.
Analizując powyższą kwestię zauważyć trzeba, że zgodnie ze zdaniem pierwszym art. 93 ust. 4 ugn: "Zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta". Z kolei stosownie do art. 93 ust. 2 ugn, zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu.
W orzecznictwie zwracano uwagę, że "zgodność podziału z ustaleniami planu miejscowego jest podstawową przesłanką dopuszczalności podziału, o którym ostatecznie rozstrzyga decyzja o podziale lub orzeczenie sądu. To, że w art. 93 ust. 4 i 5 ustawy zostało przyjęte unormowanie, iż wskazany organ opiniuje proponowany podział nieruchomości, wyrażając opinię w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie, nie oznacza samo przez się, że następuje to w odrębnej sprawie administracyjnej, poza postępowaniem o podział nieruchomości, której przedmiotem jest wyłącznie uzyskanie opinii co do proponowanego podziału. (...) Przyjęcie takiego rozwiązania można wytłumaczyć tym, że opinia odnosi się do proponowanego podziału nieruchomości, który nie musi spełniać warunków wymaganych dla dokumentów geodezyjnych. Dopiero gdy występuje zgodność proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego, racjonalne jest poniesienie kosztów sporządzenia projektu podziału w formie odpowiednich dokumentów geodezyjnych" (uchwała 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1.3.1999 r. OPK 1/99, ONSA 1999/3/84).
Tym samym, wydanie opinii w trybie art. 93 ust. 4 ugn nie przesądza, że dojdzie do faktycznego podziału nieruchomości, a organy orzekające w tym trybie mogą wypowiadać się jedynie co do tego, czy proponowane do wydzielenia działki gruntu spełniają planistyczne wymogi dopuszczalności ich zagospodarowania na cele określone w planie miejscowym (wyrok NSA z 28.4.2011 r. I OSK 1181/10, Lex 1080892). Opiniując zgodność projektu podziału nieruchomości z postanowieniami zawartymi w planie, uprawniony organ musi wykazać, że projekt podziału stwarza lub nie, hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu, określonego w planie miejscowym. Ocena ta dotyczy całości nieruchomości, to jest każdej z działek, która miałaby powstać na skutek podziału (wyrok NSA z 12.8.2014 r. I OSK 107/13, Lex 1508761).
Wskazując na powyższe, należało podzielić stanowisko Sądu I instancji, że organ opiniujący winien ograniczyć swoje badanie zgodności przestawionego projektu podziału nieruchomości z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (M. Wolanin w: w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 482-483, nb 28). Nie powinien natomiast badać dalszych warunków możliwości podziału działki.
W okolicznościach niniejszej sprawy nie budziło sprzeciwu ani Sądu I instancji, ani Prokuratora zgodne ustalenie organów administracyjnych, że wstępny projekt podziału działki przedstawiony w sprawie spełnia wymogi miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zarówno w zakresie przeznaczenia, jak i możliwości wydzielenia działek gruntu. Słusznie zatem konkludował Sąd I instancji, że powyższe ustalenie zgodności z miejscowym planem prawidłowo skutkowało wydaniem "pozytywnej" opinii przez Kolegium. Powołana przez Prezydenta opinia Zarządu Dróg Miejskich zawarta w piśmie z 4 sierpnia 2017 r. nie kwestionowała zgodności planowanego podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale możliwość zapewnienia odpowiednich warunków przewidzianych w planie rozbudowy drogi. Ta kwestia winna zostać zbadana przez organ na etapie zatwierdzenia projektu podziału, a nie na etapie opiniowania wstępnego projektu podziału. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 26.5. 2020 r. I OSK 1727/19, kontrolującym postępowanie dotyczące podziału sąsiedniej działki.
W sprawie nie został naruszony art. 93 ust. 4 ugn, zaś art. 93 ust. 3 ugn nie jest adresowany do organu wydającego opinię w trybie art. 93 ust. 5 ugn, podobnie jak § 13 rozporządzenia z 2004 r., który wprost odwołuje się do decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Przepis ten stanowi, że "[w] przypadku konieczności ustanowienia służebności drogowych, o których mowa w art. 93 ust. 3, w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości zamieszcza się warunek, o którym mowa w art. 99". W sprawie nie zostało wykazane, by wstępny projekt podziału nie zawierał przedstawionej w formie graficznej propozycji sposobu zapewnienia dostępu projektowanych do wydzielania działek gruntu do drogi publicznej, o której mowa w § 3 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia z 2004 r. Argumentacja skargi kasacyjnej dotyczyła obowiązku badania na etapie opiniowania warunku zapewnienia nowym działkom dostępu do drogi publicznej a nie braku w projekcie podziału propozycji zapewnienia tego dostępu.
Tym samym Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 151 ppsa (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej).
Nietrafny okazał się też naruszenia art. 141 § 4 ppsa (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej).
Sąd I instancji należycie wyjaśnił podstawę prawną zaskarżonego wyroku. Stanowisko WSA jest w tym zakresie klarowne i jednoznaczne. Zarzut błędnej wykładni przepisów prawa wymienionych w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej stanowi powtórzenie podstaw prawnych podniesionych w pozostałych zarzutach. Zdaniem Sądu I instancji, art. 93 ust. 4 ugn ogranicza badanie organu opiniującego proponowany podział nieruchomości jedynie do kwestii zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną oddalił.