Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 6 września 2023 r., sygn. akt I OSK 1868/21

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 24 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 653/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: Sąd Wojewódzki/Sąd I instancji), w sprawie ze skargi A. W. (dalej: Skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi (dalej: Kolegium) z 23 czerwca 2020 r. nr SKO 4118.321.2020 orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z 30 stycznia 2019 r. Prezydent odmówił Skarżącej prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko Z. W. w okresie od 1 do 31 października 2018 r. oraz przyznał prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko Z. W. w wysokości 500,00 zł miesięcznie na okres od 1 listopada 2018 r. do 30 września 2019 r.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Skarżąca.

Decyzją z 27 marca 2019 r., nr SKO 4118.72.2019 Kolegium uchyliło decyzję Prezydenta w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Na skutek sprzeciwu wniesionego przez Skarżącą wyrokiem z 20 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 426/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję z 27 marca 2019 r. W uzasadnieniu sąd zarzucił Kolegium wyjście poza granice zaskarżenia, bowiem przedmiotem odwołania było wyłącznie orzeczenie w części odnoszącej do odmowy przyznania świadczenia w okresie od 1 do 31 października 2019 r., nie zaś całe rozstrzygnięcie. Tym samym w pozostałym zakresie decyzja Prezydenta stała się ostateczna i organ nie miał podstaw do uchylenia decyzji pierwszej instancji i przekazania sprawy do rozpoznania w całości.

W ocenie sądu, w sprawie nie było podstaw do zastosowania przez organ drugiej instancji art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. 2021 r. poz. 735, ze zm.; dalej "k.p.a."), a przynajmniej decyzja w tym zakresie była przedwczesna. W przypadku niedostatków postępowania dowodowego w postępowaniu organu pierwszej instancji, organ drugiej instancji winien było przeprowadzić niezbędne dowody we własnym zakresie, dokonując ustaleń w zakresie dochodu zarówno samej Skarżącej, jak i jej męża.

Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium, decyzją z 23 czerwca 2020 r. orzekł o uchyleniu decyzji Prezydenta.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2134 ze zm.; dalej "u.p.p.w.d.") w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania przez Prezydenta decyzji z 30 stycznia 2019 r. Warunkiem przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko jest spełnienie przez rodzinę kryterium związanego z dochodem rodziny. Świadczenie to przysługuje wyłącznie wówczas gdy dochód rodziny nie przekracza kwoty 800 zł na osobę miesięcznie, a w przypadku gdy członkiem rodziny jest dziecko niepełnosprawne - kwoty 1200 zł. Podstawą w zakresie obliczenia kryterium dochodowego są w sprawie dochody uzyskane przez rodzinę w roku poprzedzającym okres świadczeniowy, czyli z 2017 r., skorygowane ewentualnie odpowiednio w przypadku utraty bądź uzyskania dochodu. W 2017 r. rodzina Skarżącej składała się z trzech osób - Skarżącej, jej męża M. W. oraz córki Z. W. Z danych uzyskanych z systemów teleinformatycznych ZUS i Ministerstwa Finansów wynika, że w 2017 r. Skarżąca i M. W. nie uzyskali żadnego dochodu podlegającego opodatkowaniu.

Skarżąca była zgłoszona do ubezpieczenia zdrowotnego w okresie od 20 sierpnia do 27 listopada 2018 r. (a wcześniej również w okresie od 6 grudnia 2017 r. do 31 marca 2018 r.) jako osoba pobierająca stypendium w okresie odbywania szkolenia, stażu lub przygotowania zawodowego dorosłych, na które została skierowana przez powiatowy urząd pracy. Od 1 grudnia 2018 r. Skarżąca zgłoszona była do ubezpieczenia zdrowotnego jako pracownik podlegający ubezpieczeniom społecznym i ubezpieczeniu zdrowotnemu. M. W. w okresie od 17 grudnia 2017 r. do 31 marca 2018 r. zgłoszony był do ubezpieczenia zdrowotnego jako osoba pobierająca stypendium w okresie odbywania szkolenia, stażu lub przygotowania zawodowego dorosłych, na które został skierowany przez powiatowy urząd pracy. 10 kwietnia 2018 r. rozpoczął prowadzenie działalności gospodarczej. Stosownie do treści art. 7 ust. 3 u.p.p.w.d. podstawą wyliczeń dochodów rodziny przy ustaleniu prawa do świadczeń za okres od 1 do 31 października 2018 r. będą zatem dochody Skarżącej z września 2018 r. oraz dochody M. W. z maja 2018 r., tj. z miesięcy następujących po uzyskaniu przez nich dochodów.

Jak wynika z zaświadczenia wystawionego przez Powiatowy Urząd Pracy w [...], we wrześniu 2018 r. Skarżąca otrzymała stypendium w wysokości 1017,40 zł. Dochód ten uzyskiwany był przez stronę w okresie obejmującym świadczenia, tj. październiku 2018 r. i jako taki podlega uwzględnieniu przy obliczaniu kryterium dochodowego na potrzeby ustalenia prawa do świadczeń za ten okres. Dochód M. W., wobec nieprzekazania informacji w tym zakresie przez skarżącą, jak również wobec wybranej przez podatnika formy opodatkowania, nie mógł zostać ustalony w sposób jednoznacznie precyzyjny. Przy ustalaniu dochodu rodziny w przypadku dochodów opodatkowanych w formie podatku zryczałtowanego podstawę stanowi deklarowany w oświadczeniu dochód z działalności podlegającej opodatkowaniu na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne, pomniejszony o należny zryczałtowany podatek dochodowy i składki na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne.

Pomimo wezwań kierowanych do Skarżącej i jej męża, nie zostały przedstawione jakiekolwiek dokumenty dotyczące dochodów M. W. W związku z powyższym posiłkowano się dokumentami przesłanymi przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...], z których wynika, że w zakresie podatku dochodowego od osób fizycznych M. W. rozliczał się w formie zryczałtowanego podatku od przychodów ewidencjonowanych z zastosowaniem stawek 8,5 % oraz 5,5 %. Kwota zryczałtowanego podatku dochodowego za maj 2018 r. wyniosła 738,00 zł. Mając na względzie, że podatnik korzystał z dwóch stawek podatkowych, nie było możliwości prostego przełożenia kwoty wpłaconej zaliczki na kwotę przychodu podlegającego opodatkowaniu. Z tych względów dla potrzeb wyliczeń wykorzystano informacje zawarte w składanych przez podatnika deklaracjach dla potrzeb rozliczenia podatku od towarów i usług. Kwota dostaw towarów i świadczenia usług z poz. 11 przekłada się w uzyskane przychody, zaś kwota nabycia towarów i usług na poniesione koszty. Ze złożonej przez podatnika deklaracji VAT-7 za maj 2018 r. wynika, że osiągnął on przychód łączny w kwocie 18 619,00 zł (poz.

11) przy kosztach 122,00 zł (poz. 45). Przy tej formie opodatkowania kwota przychodu uzyskanego przez podatnika stanowi zarazem podstawę do opodatkowania podatkiem dochodowym od osób fizycznych, a tym samym w istocie równoznaczna jest z uzyskanym dochodem. Przy opodatkowaniu dochodu w formie ryczałtu ewidencjonowanego brak jest podstaw do odliczania poniesionych kosztów działalności. Co do zasady zatem kwota przychodu uzyskanego przez M. W. stanowi podstawę do wyliczenia jego dochodu na potrzeby postępowania. W okresie tym M. W. zapłacił zaliczkę na zryczałtowany podatek dochodowy w kwocie 738,00 zł. Ustalono też, że M. W. wpłacił w maju 2018 r. składkę na ubezpieczenie zdrowotne w kwocie 319,94 zł. Informacji o kwotach wpłacanych z pozostałych tytułów ubezpieczenia nie uzyskano. W zakresie tym zastępczo przyjęto zatem kwotę minimalnych składek ZUS dla przedsiębiorców. W okresie od kwietnia do grudnia 2018 r. minimalna łączna kwota składek wynosiła 1 228,70 zł. Według organu drugiej instancji, możliwym jest również potencjalnie przyjęcie kwot stawek przewidzianych dla przedsiębiorców rozpoczynających działalność gospodarczą – gdzie łączna kwota składek wynosiła w tym okresie 519,28 zł. W sprawie nie ma danych, czy M. W. korzystał z preferencyjnych stawek ZUS dla osób rozpoczynających działalność gospodarczą, wobec czego dla ustalenia dochodu przyjęto maksymalną kwotą składek obowiązkowych w tym okresie, tj. kwotę 1228,70 zł, jako korzystniejszą dla strony. Dochód M. W. z tytułu rozpoczętej w kwietniu 2018 r. działalności gospodarczej, pomniejszony o należny podatek i składki na ubezpieczenie społeczne, wyniósł zatem 16 652,30 zł. W związku z powyższym łączny dochód rodziny wyniósł 17 669,70 zł. Rodzina składała się wówczas z 3 osób, a zatem średni miesięczny dochód członka rodziny wyniósł 5 889,90 zł. Kwota powyższa przekracza kryterium dochodowe wskazane w art. 5 ust. 3 u.p.p.w.d., a zatem przy takich dochodach rodziny, nie było podstaw do przyznania świadczenia. Organ drugiej instancji wskazał następnie, że 8 listopada 2018 r. Sąd Okręgowy w [...] Wydział XII Cywilny wyrokiem w sprawie o sygn. akt XII C 267/18 orzekł separację pomiędzy M. W. a Skarżącą, powierzając wykonywanie władzy nad małoletnią Z. W. obojgu rodziców i zasądzając na rzecz Z. W. alimenty od jej ojca w kwocie 700 zł miesięcznie. Wyrok ten stał się prawomocny 30 listopada 2018 r. Zmiana składu osobowego rodziny nie została wprost potraktowana przez ustawodawcę, jako zdarzenie powodujące utratę lub uzyskanie dochodu, jednakże wobec identycznych skutków, jakie okoliczność ta rodzi dla ustalenia przeciętnego miesięcznego dochodu rodziny, należy ją uwzględnić przy rozpatrzeniu wniosku przyznanie świadczeń, w tym świadczenia wychowawczego i w takiej sytuacji powinna znaleźć zastosowanie instytucja utraty dochodu w związku ze zmniejszeniem składu osobowego rodziny. Zmniejszenie składu rodziny nastąpiło 30 listopada 2018 r., czyli z chwilą uprawomocnienia się wyroku orzekającego separację małżonków. Do tego czasu M. W. był członkiem rodziny Skarżącej, z którą pozostawał w związku małżeńskim. Dopiero od chwili uprawomocnienia się wyroku orzekającego separację małżonków, M. W. nie był członkiem rodziny i w konsekwencji jego dochód nie jest uwzględniany przy obliczeniu dochodów rodziny, co znalazło wyraz w decyzji z 30 stycznia 2019 r., którą przyznano Skarżącej prawo do świadczeń od 1 listopada 2018 r., czyli od miesiąca, w którym uprawomocnił się wyrok orzekający separację. Organ drugiej instancji wskazał na brak uprawnień organów administracji do samodzielnego badania relacji w rodzinie i opierania się w tym zakresie na własnych osądach, czy też składanych do akt przez strony oświadczeniach czy odpisach pism procesowych. Wskazał, że rozwód bądź separacja orzeczone mogą być wyłącznie wyrokiem sądu i tylko wyrok stanowić może podstawę do wszelkich ustaleń w zakresie istnienia bądź ustania związku małżeńskiego w postępowaniach prowadzonych przez organy administracji.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła Skarżąca.

Opisanym na wstępie wyrokiem z 24 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 653/20 Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że prawomocnym wyrokiem z 20 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 426/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzję Kolegium z 27 marca 2019 r. Sąd I instancji podkreślił, że ww. sprawie o sygn. akt II SA/Łd 426/19 zakres kontroli sądu był ograniczony. Sąd rozpoznał bowiem sprzeciw Skarżącej od decyzji, o której mowa art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji, chociaż z uwagi na zakres kontroli dokonywanej przez sąd w ramach art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") ocena prawna wyrażona w prawomocnym wyroku z 20 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 426/19 została ograniczona, to jednak jest wiążąca w rozpatrywanej sprawie. Zdaniem Sądu I instancji, w rozpatrywanej sprawie organ administracji prowadząc ponownie postępowanie nie w pełni prawidłowo zastosował się do zawartej w wyroku z 20 sierpnia 2019 r. oceny prawnej w odniesieniu do możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego.

Zdaniem Sądu I instancji, w rozpoznawanej sprawie organ administracji nie ustalił jak kształtowały się dochody M. W. w poszczególnych miesiącach od 1 maja do 31 października 2018 r. oraz Skarżącej w październiku 2018 r. Nie wiadomo, czy dochody te były stałe i czy powtarzały się w poszczególnych miesiącach. Jednocześnie organ pierwszej instancji uwzględnił, że od listopada 2018 r. dochody M. W. z uwagi na prawomocny wyrok 8 listopada 2018 r., sygn. akt XII C 267/18 orzekający separację nie są już dochodami rodziny i decyzją z 30 stycznia 2019 r. orzekł o przyznaniu Skarżącej prawa do świadczenia wychowawczego od 1 listopada 2018 r. do 30 września 2019 r. Zdaniem Sądu I instancji, należy też zwrócić uwagę, że zmiana składu osobowego rodziny nie jest w przepisach u.p.p.w.d. zakwalifikowana jako zdarzenie powodujące uzyskanie lub utratę dochodu, lecz z uwagi na identyczne skutki, jakie okoliczność ta powoduje dla ustalenia przeciętnego dochodu rodziny, należy ją uwzględnić przy rozpatrzeniu wniosku o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego.

Z akt sprawy wynika i nie jest sporne, że M. W. w 2018 r. uzyskiwał dochód z tytułu działalności podlegającej opodatkowaniu na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne. Sytuacja ta jest określona w art. 3 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.,; dalej "u.ś.r."), który to przepis w przeciwieństwie do art. 3 pkt 1 lit. a u.ś.r. nie odwołuje się do pojęcia przychodów podlegających opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c, art. 30e i art. 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1509, z późn. zm.), pomniejszonych o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne.

Sposób ustalania dochodu z działalności podlegającej opodatkowaniu na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne określa art. 7 ust. 3b u.p.p.w.d., w myśl którego w przypadku ustalania dochodu z działalności podlegającej opodatkowaniu na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, przyjmuje się dochód miesięczny w wysokości 1/12 dochodu ogłaszanego corocznie, w drodze obwieszczenia, przez ministra właściwego do spraw rodziny w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" w terminie do dnia 1 sierpnia każdego roku. Przepis ten obowiązuje od 1 sierpnia 2017 r. i z mocy art. 6 ustawy zmieniającej ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Powinien zatem zostać uwzględniony przez organ administracji wydający zaskarżoną decyzję.

Zdaniem Sądu I instancji, organ administracji przepisy tego jednak nie zastosował. Co więcej, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ administracji poprzestając na niepełnych informacjach przekazanych przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z. i z systemu ZUS zrównał przychody M. W. z dochodami oraz dokonał w istocie oszacowania wysokości jego przychodów za maj 2018 r. oraz składek, które mogły je pomniejszać. Taki sposób ustalenia przybliżonej wysokości dochodu, jaki zastosował organ administracji, zupełnie nie ma podstawy prawnej w przepisach u.p.p.w.d. Dokonane przez organ administracji zrównanie przychodów osoby prowadzącej działalność gospodarczą z jej dochodami, prowadzi do dyskryminacji tej kategorii podmiotów korzystających z socjalnego wsparcia, na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 3 października 2006 r. sygn. akt K 30/05 (publ. OTK-A 2006/9/119). Dochód osiągany przez M. W. z działalności podlegającej opodatkowaniu na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne organ winien zatem ustalić na podstawie złożonego przez niego oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej.

Wynika to także z regulacji zawartej w § 3 rozporządzenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki społecznej 1 z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017, poz. 1466). W oświadczeniu tym osoby prowadzące działalność gospodarczą podlegającą opodatkowaniu na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne nie są zobowiązane podawać swoich przychodów, lecz rzeczywiście uzyskane z prowadzonej działalności korzyści, a więc przychody pomniejszone o koszty ich uzyskania.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że z akt sprawy nie wynika jednak, aby organ administracji zwracał się do M. W. o złożenie takiego oświadczenia. Organ administracji nie skorzystał z możliwości przesłuchania M. W. w charakterze świadka i uzyskania w ten sposób niezbędnych informacji o jego dochodach. Za niewystarczającą i wprowadzającą w błąd, co do rzeczywistego celu, uznać należy próbę pozyskania tych informacji poprzez zwrócenie się przez organ pierwszej instancji do M. W., jako przedsiębiorcy ("[...]"), w piśmie z 25 października 2018 r. zatytułowanym "Wniosek o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze publicznym" i wskazanie, że mają to być dane z "ewidencji pracowników". O niezrozumieniu rzeczywistego celu tego wezwania świadczy treść odpowiedzi udzielone przez M. W. w piśmie z 2 listopada 2018 r., w którym wskazuje on na brak możliwości ustosunkowania się do treści pisma z 25 października 2018 r. z uwagi na zawarte w nim błędy.

Należy też zauważyć, że z akt sprawy nie wynika, aby organ administracji zwracał się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w celu uzyskania bardziej szczegółowych informacji o wysokości opłaconych przez M. W. składek i podstawie ich wymiaru. Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] nie udzielił natomiast informacji o wysokości wykazywanych przez M. W. przychodach w poszczególnych miesiącach. W związku z tym nie była organowi administracji znana podstawa opodatkowania zryczałtowanym podatkiem dochodowym od przychodów ewidencjonowanych w poszczególnych miesiącach 2018 r., w tym w maju 2018 r.

W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu I instancji, nie można uznać, że organ administracji w wystarczającym stopniu do wydania prawidłowej decyzji zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy. Tym samym organ administracji naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. 2021 r. poz. 735, ze zm.; dalej "k.p.a.") w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wydając zaskarżoną decyzję organ administracji nie tylko naruszył powołane w podstawie prawnej decyzji przepisy prawa materialnego przedwcześnie uznając, że zachodzi podstawa do odmowy przyznania Skarżącej prawa do świadczenia wychowawczego od 1 do 31 października 2018 r., ale również naruszył art. 7 ust. 3b u.p.p.w.d. w związku z art. 6 ustawy zmieniającej i art. 3 pkt 1 lit. b u.ś.r., co miało wpływ na wynik sprawy. Ponowne rozpatrzenie wniosku Skarżącej powinno uwzględniać dokonaną przez sąd ocenę prawną oraz wykładnię przepisów u.p.p.w.d. Z tych względów sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) uchylił zaskarżoną decyzję.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Skarżąca, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego:

1. a) art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że M. W. był członkiem rodziny Skarżącej, a zatem jego dochód powinien zostać uwzględniony przy ustalaniu dochodu rodziny Skarżącej – w przypadku gdy ww. w chwili składania wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego, jak i w dacie wydawania zaskarżonej decyzji nie był członkiem rodziny;
2. b) art. 2 pkt 2 i 4 u.p.p.w.d. przez błędną wykładnie polegającą na przyjęciu, iż M. W. jest członkiem rodziny, a zatem jego dochód należy zaliczyć do dochodu rodziny - w przypadku gdy, ww. w chwili składania wniosku, jak i w dacie wydawania zaskarżonej decyzji nie był członkiem rodziny;
3. c) art. 2 pkt 1 u.p.p.w.d. w związku z art. 3 pkt 1 u.ś.r. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym wyliczeniu dochodu rodziny;
4. d) art. 5 ust 3 u.p.p.w.d. przez jego niezastosowanie - w przypadku gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekraczał kwoty 800 zł;
5. e) art. 2 w zw. z art. 71 ust 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej – przez naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej.

Ponadto Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. a) art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej polegający na niepodjęciu przez organ wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz przeprowadzenie postępowania bez uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli;
2. b) art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej oraz zasady utrwalonych praktyk rozstrzygania spraw;
3. c) art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 75 § 1 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. - przez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego oraz niepodjęcie przez organ wszelkich niezbędnych czynności mających na celu wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, tj. w szczególności polegających na: nieprzeprowadzeniu wywiadu środowiskowego, zaniechaniu zapoznania się z aktami Sadu Okręgowego w [...] sygn. akt. XIIC 267/18; przeprowadzeniu w niniejszej sprawie postępowania uproszczonego - a w konsekwencji – nieprzesłuchaniu Skarżącej oraz M. W.;
4. d) art. 80 k.p.a. - przez rażące przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów polegającej na przyjęciu, iż M. W. jest członkiem rodziny Skarżącej w przypadku gdy, w chwili składania wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego oraz w dacie wydania zaskarżonej decyzji; strony pozostawały w rzeczywistej separacji; w Sądzie Okręgowym w [...] toczyła się sprawa o orzeczenie separacji (zarejestrowana za sygn. akt XIIC 267/18); w dniu 29 marca 2018 r. Sąd Okręgowy w [...] wydał postanowienie o zabezpieczeniu alimentów na rzecz małoletniej Z. W.; wyrokiem z 8 listopada 2018 r. Sąd Okręgowy w [...] orzekł separację pomiędzy Skarżącą a jej mężem M.;
5. e) art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. - polegające na błędnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, skutkującej niewłaściwym uznaniem, iż w niniejszej sprawie interes społeczny ma prymat przed słusznym interesem strony postępowania; a w konsekwencji: błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia polegający na uznaniu, iż zarówno w dacie składania wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego jak i w dacie wydawania zaskarżonej decyzji M. W. był członkiem rodziny przedstawicielki ustawowej oraz małoletniej Z. W., w przypadku gdy: A. i M. W. pozostawali wówczas w faktycznej separacji; w Sądzie Okręgowym w [...] pomiędzy ww. stronami toczyła się sprawa rozwodowa zarejestrowana za sygn. akt XIIC 267/18; w dniu 29 marca 2018 r. Sąd Okręgowy w [...] wydał postanowienie o zabezpieczeniu alimentów na rzecz małoletniej Z. W.; wyrokiem z 8 listopada 2018 r. Sąd Okręgowy w [...] orzekł separację pomiędzy skarżącą a jej mężem; a zatem powyższe okoliczności jednoznacznie wskazują na to, że w momencie składania wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego, a także w momencie wydawania zaskarżonej decyzji M. W. nie był członkiem rodziny Skarżącej, tak więc jego miesięczne dochody nie powinny zostać uwzględnione przy ustalaniu przeciętnego miesięcznego dochodu członka rodziny przez organ wydający decyzję.

W związku z powyższym Skarżąca kasacyjnie wniosła o wydanie wyroku reformatoryjnego tj. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zmianę zaskarżonego orzeczenia przez przyznanie Skarżącej świadczenia wychowawczego za okres od 1 października 2018 r. do 31 października 2018 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów pełnomocnika z urzędu. Jednocześnie wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna w myśl art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. winna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest wyraźne wyszczególnienie, który z przepisów został według niego naruszony, i przyporządkowanie go do odpowiedniej podstawy skargi kasacyjnej.

Podstawy skargi kasacyjnej zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Prawidłowa konstrukcja zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. winna wskazywać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z konkretnymi przepisami prawa materialnego właściwymi dla przedmiotu danej sprawy, w tym przypadku konkretnymi przepisami ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, których naruszenie dawałoby podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku, a także wskazywać, czy do naruszenia tych przepisów doszło w drodze ich błędnej wykładni czy w drodze niewłaściwego zastosowania. To przypomnienie podstawowych zasad dotyczących ustawowych wymogów jakie musi spełniać skarga kasacyjna stało się konieczne mając na uwadze treść zarzutów skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie.

W konkluzji należy stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie spełniają podstawowych wymagań wynikających z przywołanych wcześniej przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Niemniej Naczelny Sąd Administracyjny mając na uwadze uchwałę całego składu NSA z 26 października 2009r., sygn. I OPS 10/09, rozpoznał skargę w granicach wyznaczonych zarzutami.

Na wstępie należy zaznaczyć, że zarzut naruszenia art. 77 k.p.a. zawarty w petitum skargi kasacyjnej został wadliwie skonstruowany. Przepis ten dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne. Skarżąca kasacyjnie nie wskazała konkretnego przepisu, z podaniem numeru właściwej jednostki redakcyjnej aktu prawnego, który, w jej ocenie, naruszył Sąd I instancji. Zatem nie sprecyzowała zarzutu, nie przytoczyła właściwie podstaw kasacyjnych, a tym samym uniemożliwiła ustalenie granic zaskarżenia. Skoro zatem art. 77 k.p.a. dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne, to Skarżąca kasacyjnie musi wskazać chociażby konkretny paragraf, który - zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną - został naruszony przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Pogląd ten jest obecnie powszechnie akceptowalny w orzecznictwie (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 r., sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6-7, poz. 96; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 2034/06; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 2520/10; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2360/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2362/19, wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA").

Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na dyspozycję art. 183 § 1 p.p.s.a., nie może, we własnym zakresie korygować, konkretyzować czy też uściślać zarzutów skargi kasacyjnej. Natomiast to autor skargi kasacyjnej winien przywołać podstawy kasacyjne (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), a mianowicie wskazać konkretne przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jego zdaniem naruszył Sąd I instancji. Stanowi to jego powinność, gdyż jest on profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1669/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1977/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1151/21, źródło CBOSA).

Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty zasadniczego problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni prawa materialnego.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 2 i 71 ust. 1 Konstytucji.

Art. 71 Konstytucji w ustępie 1 wskazuje na konieczność udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Egzegeza tego przepisu musi być bowiem zgodna z innymi normami systemu prawa. Ustalenie jego znaczenia musi także uwzględniać jego cel i rolę społeczną, którą winien on pełnić. Nie można przyjmować założenia, że skoro Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny, a rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych, to każdy wniosek o udzielenie pomocy rodzinie znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej powinien być zaspokojony. To Państwo określa warunki udzielania pomocy rodzinom i osobom niepełnosprawnym, w tym przesłanki odmowy udzielenia pomocy (art. 81 Konstytucji RP).

Nie sposób przy tym pominąć, że w sprawach wolności i praw ekonomicznych, socjalnych i kulturalnych Konstytucja odsyła do ustaw – i to zarówno jeśli chodzi o poziom zaspokajania powyższych potrzeb, jak i przedmiotu regulacji w tym zakresie. Nie można zatem przepisów art. 2 i 71 Konstytucji uważać za podstawę żądania określonych świadczeń, w sytuacji gdy w danej konkretnej sytuacji faktycznej i prawnej nie pozwala na to przepis ustawy.

W niniejszej sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania przez Prezydenta decyzji z 30 stycznia 2019 r.

Organy obu instancji a następnie Sąd Wojewódzki przyjęły, że w przypadku osób pozostających w związku małżeńskim, niezależnie od pozostawania przez małżonków w faktycznej separacji, są oni traktowani jako członkowie rodziny, których dochody łącznie wlicza się do dochodu rodziny. Małżonka nie można zatem pomijać przy ustaleniu składu rodziny, nawet jeśli w rzeczywistości z rodziną tą już nie zamieszkuje i prowadzi odrębne gospodarstwo domowe.

Pogląd ten podziela w pełni skład orzekający.

W art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d. ustawodawca określił krąg osób tworzących rodzinę. Z treści tego przepisu nie wynika, aby zaliczenie do członków rodziny obwarowane było dodatkowymi warunkami. Istotne jest, czy dana osoba zalicza się do kręgu osób wymienionych w tym przepisie. Ustawodawca określając pojęcie rodziny, uwzględnia bowiem jedynie ściśle określony stan prawny, nie zaś stan faktyczny lub przesłankę wspólnego gospodarowania. Przepisy ustawy o pomocy państwa w przypadku rodziny w ogóle nie przewidują możliwości badania faktycznych okoliczności dotyczących na przykład wspólnego gospodarowania.

Zatem ustalanie tych faktów w postępowaniu administracyjnym jest bez znaczenia. Definicja pojęcia "rodzina", zawarta w art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d., w sposób precyzyjny i wyczerpujący określa krąg osób, które są uznawane za rodzinę oraz nakazuje stosowanie tego pojęcia w sposób formalny bez odwołania się do okoliczności wspólnego prowadzenia gospodarstwa domowego, wspólnego zamieszkania lub faktów związanych z dobrymi lub złymi relacjami pomiędzy wymienionymi w tym przepisie osobami. Pomimo posłużenia się przez ustawodawcę, w omawianym art. 2 pkt 16 ustawy sformułowaniem "odpowiednio", nie można uznać, że dopuszczono w tego rodzaju sprawach analizę stanu faktycznego rodziny w kontekście osób prowadzących wspólne gospodarstwo domowe. Przy czym zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego słowo "odpowiednio" należy w przypadku tego przepisu rozumieć jako "adekwatnie do sytuacji", w zależności od składu osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego.

Słowo "odpowiedni" nie odnosi się natomiast do odpowiedniego stosowania powyższego przepisu, zwłaszcza, że brak jest w nim odwołania do innych przepisów prawa do których można byłoby odnieść "odpowiedniość" stosowania.

W świetle cytowanej definicji legalnej "rodziny" jej członkiem jest niewątpliwie współmałżonek, przy czym, jak wskazano wyżej, ustawodawca nie stawia jakichkolwiek dalszych wymagań - w szczególności, aby było to małżonek "wspólnie zamieszkujący", "prowadzący wspólne gospodarstwo domowe", "niepozostający w formalnej separacji", itp. Powszechnie przyjmuje się, że jeśli określone pojęcie zostało zdefiniowane w akcie normatywnym, to sformułowanego znaczenia definiowanego terminu nie wolno przełamywać przy zastosowaniu innych rodzajów wykładni.

Pozostawanie z małżonkiem w "nieformalnej separacji" - na którą to okoliczność powołuje się skarżąca kasacyjnie - nie pozwala wyłączyć takiego małżonka z grona członków "rodziny" wnioskodawcy w rozumieniu art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d. W świetle ww. przepisu nawet małżonkowie pozostający w faktycznej separacji są nadal traktowani jako członkowie rodziny, których dochody łącznie wlicza się do dochodu rodziny, przy ustalaniu prawa do świadczeń, jeżeli przyznanie uzależnione jest od spełnienia tzw. kryterium dochodowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2022 r., sygn. akt I OSK 2030/19 - źródło CBOSA).

W konsekwencji powyższych rozważań chybiony okazał się zarzut skargi kasacyjnej - naruszenia przepisów prawa materialnego. Jak to już bowiem wyżej wyjaśniono, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, brak było podstaw prawnych do uznania, że ustalenia w zakresie tzw. kryterium dochodowego rodziny Skarżącej winno opierać się o dochody osób faktycznie zamieszkujących razem ze Skarżącą i z wyłączeniem współmałżonka.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a.

Wynikający z art. 7 k.p.a. obowiązek organów administracji załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli nie oznacza, że organ administracji może na mocy tego przepisu modyfikować przepisy prawa materialnego i orzekać niezgodnie z tymi przepisami, motywując to koniecznością uwzględnienia interesu społecznego lub słusznego interesu obywateli.

Zasada prawdy obiektywnej, wyrażona w art. 7 k.p.a., skonkretyzowana w art. 77 § 1 k.p.a. wskazuje, iż organy administracji publicznej mają obowiązek podjąć wszelkie działania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, zobowiązane są także w sposób wyczerpujący nie tylko zebrać, ale i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Działania podejmowane w ramach wskazanych wyżej obowiązków mają na celu dokonanie ustaleń, pozwalających na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Oznacza to, że to normy prawa materialnego wskazują, jakie fakty mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, wyznaczają tym samym zakres postępowania dowodowego i zakres ustaleń faktycznych koniecznych dla załatwienia sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 2443/21, źródło CBOSA). W rozpoznawanej sprawie zakres koniecznych do ustalenia faktów określają przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.

Ponadto niezadowolenie stron postępowania z wydanego przez organ administracji rozstrzygnięcia nie może być utożsamiane z naruszeniem wynikającego z art. 8 k.p.a. obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Nie sposób przyjąć, że wymóg prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej będzie zachowany tylko wówczas, gdy organy administracji będą wydawać rozstrzygnięcia, których oczekuje strona postępowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 23/18, źródło CBOSA).

Sąd I instancji dokonał zatem właściwej analizy materiału dowodowego, uwzględnił w stanie faktycznym wszystkich okoliczności sprawy, a swoją ocenę uzasadnił nie przekraczając granic swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. był skuteczny, gdyby Skarżąca kasacyjnie wykazała pominięcie dowodów znajdujących się w posiadaniu WSA. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. WSA właściwie rozpatrzył przedmiotową sprawę wydając orzeczenie mające oparcie w niekwestionowanym stanie faktycznym.

Mając na uwadze powyższe rozważania oraz stan faktyczny niniejszej sprawy, za nieskuteczny należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 75 § 1 i (pkt 2 c skargi kasacyjnej). Powyższy zarzut jest w istocie ściśle powiązany z zarzutem naruszenia prawa materialnego a jego konstrukcja wskazuje bowiem, że zarzucane Sądowi wadliwe stwierdzenie naruszeń w zakresie przepisów postępowania przed organami administracji jest następstwem uznania przeprowadzonej przez organy wykładni stosowanych przepisów prawa materialnego za niewłaściwą. Powyższe rozważania należy również odnieść do naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. (pkt 2 e skargi kasacyjnej).

Również ten zarzut jest także w istocie ściśle powiązany z zarzutem naruszenia prawa materialnego a jego konstrukcja wskazuje bowiem, że zarzucane Sądowi wadliwe stwierdzenie naruszeń w zakresie przepisów postępowania przed organami administracji jest następstwem uznania przeprowadzonej przez organy wykładni stosowanych przepisów prawa materialnego za niewłaściwą. Natomiast do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego odniesiono się już powyżej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, ponieważ art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa na podstawie art. 250 p.p.s.a., przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny przy zastosowaniu przepisów art. 258-261 p.p.s.a.