Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 26 czerwca 2006 r. odrzucił skargę Gminy Kłaj na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie Gmina Kłaj występowała jako organ I instancji. W związku z tym nie miała ona uprawnienia do kwestionowania rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, działającego wobec niej jako organ wyższego stopnia. Brak uprawnienia do wniesienia skargi jest niezależny od interesu prawnego Gminy Kłaj i wynika z faktu, iż gmina, jako organ administracji, nie może na pewnym etapie postępowania przekształcić się z organu wydającego rozstrzygnięcie w sprawie, w podmiot posiadający uprawnienia do kwestionowania takiego rozstrzygnięcia.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła Gmina Kłaj, reprezentowana przez pełnomocnika, wnosząc o zmianę zaskarżonego postanowienia i rozpatrzenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie. Zaskarżonemu postanowieniu Gmina zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) oraz naruszenie art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.). Gmina wskazała, że stwierdzenie Sądu, iż nie ma ona prawa do wniesienia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, jest niezgodne z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.).
Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Wójt Gminy Kłaj, wydając decyzję w sprawie ustalenia opłat adiacenckich, wykonał jedynie postanowienie uchwały Rady Gminy z dnia 11 października 2004 r. nr XXIV/182/2004 w sprawie ustalenia stawki procentowej opłat adiacenckich, nie dokonywał natomiast rozstrzygnięcia w sprawie opłat. Wątpliwości skarżącego budzi także fakt, iż decyzje SKO nie mogą być zaskarżone, mimo iż w jego ocenie są niezgodne z prawem w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Po analizie akt sprawy nie ulega wątpliwości, że w dniu 8 grudnia 2005 r. Wójt Gminy Kłaj, opierając się na ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, na ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) oraz na postanowieniach powołanej wyżej uchwały Rady Gminy Kłaj w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłat adiacenckich, wydał decyzję administracyjną ustalającą opłatę adiacencką w wysokości 740 zł, dla gruntu będącego własnością J. i R. B. Decyzja ta została zaskarżona do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, które w dniu 22 marca 2006 r. uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Sprawa dotyczy więc niewątpliwie rozstrzygnięcia administracyjnego, które wydał Wójt Gminy Kłaj. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zatem stanowiska wyrażonego w skardze kasacyjnej, jakoby Sąd I instancji naruszył art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym.
Przepisy te określają kompetencje organów gminy, które nie były przedmiotem zaskarżonego postanowienia. Nie jest trafne stanowisko pełnomocnika Gminy Kłaj, iż organ gminy, działając na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących, takich jak uchwały rady gminy, nie wydaje rozstrzygnięć, a jedynie wykonuje ww. akty. Wydawanie rozstrzygnięć administracyjnych jest nierozłącznie związane z wykonywaniem przepisów powszechnie obowiązujących, zgodnie z zasadą, że organy administracji działają na podstawie przepisów prawa. Sytuacja, w której organ, wydając rozstrzygnięcie, wykonuje postanowienia aktu prawa powszechnie obowiązującego jest więc jedynie możliwa w istniejącym systemie prawa. Fakt, że Wójt Gminy Kłaj wydając decyzję z dnia 8 grudnia 2005 r. wykonywał uchwałę Rady Gminy Kłaj nie oznacza zatem, że nie był organem wydającym rozstrzygnięcie w I instancji, a co za tym idzie, że posiada uprawnienie do zaskarżania rozstrzygnięć organu wyższego stopnia.
Nie można się zatem zgodzić z zarzutem naruszenia art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, iż w przypadku, gdy organ gminy występował w danej sprawie jako organ wydający decyzję administracyjną w I instancji, nie ma ona uprawnienia do występowania w postępowaniu administracyjnym oraz sądowoadministracyjnym w charakterze strony. W sytuacji, w której organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, zostaje ona pozbawiona uprawnienia do skarżenia rozstrzygnięcia organu wyższego stopnia. Powyższy pogląd znajduje poparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. uchwała NSA sygn. akt OPS 1/03 [ONSA 2003, nr 4, poz. 115], wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1017/04 [LEX nr 171164], postanowienie NSA z dnia 27 kwietnia 2006 r. sygn. akt II OSK 368/06 [niepubl.], postanowienie NSA z dnia 27 czerwca 2005 r. sygn. akt OSK 1555/04 [niepubl.]), jak również w poglądach doktryny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2006, str. 138-139).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie naruszył również art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, prawidłowo wyjaśniając definicję strony w postępowaniu administracyjnymi oraz właściwie odnosząc ją do sytuacji organu administracyjnego I instancji w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.