Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 27 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 1880/19

Uzasadnienie

Wyrokiem z 28 lutego 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 3040/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. R. na decyzję Wojewody [...] (Delegatura w O.) z [...] sierpnia 2018 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z [...] kwietnia 2018 r., nr [...], Starosta O. ustalił na rzecz D. R. odszkodowanie w wysokości 18 071,00 zł z tytułu ograniczenia, decyzją Starosty O. z [...] sierpnia 2015 r., znak: [...], sposobu korzystania z części nieruchomości, położonej w obrębie D., gm. C., oznaczonej jako działki: nr [...] o pow. 4,4400 ha, nr [...] o pow. 0,8200 ha, nr [...] o pow. 0,3300 ha i nr [...] o pow. 8,8200 ha (KW Nr [...]), w celu realizacji inwestycji celu publicznego, tj. napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV [...] z czasową pracą jednego toru na napięciu 220 kV w relacji [...] oraz zobowiązał [...] S.A. z siedzibą w K. do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od uprawomocnienia się decyzji.

Odwołanie od ww. decyzji złożył D. R., zarzucając jej, że została wydana na podstawie operatów szacunkowych zawierających braki.

Działając na podstawie art. 136 k.p.a., w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego, pismem z [...] czerwca 2018 r. organ zwrócił się do rzeczoznawców majątkowych o ustosunkowanie się do zarzutów skarżącego dotyczących operatów szacunkowych, będących podstawą rozstrzygnięcia w sprawie. Rzeczoznawca majątkowy A. W. w piśmie z [...] sierpnia 2018 r. wyjaśniła podnoszone przez skarżącego kwestie związane z wyceną wartości szkód i utratą wartości przedmiotowej nieruchomości.

Zawiadomieniem z [...] sierpnia 2018 r. Wojewoda [...] poinformował strony o uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 k.p.a.

Po rozpatrzeniu wniosku D. R. o zawieszenie postępowania odwoławczego, Wojewoda [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r., nr [...], odmówił zawieszenia postępowania w przedmiotowej sprawie.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Wojewoda [...], decyzją z [...] sierpnia 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że na mocy decyzji Starosty O. z [...] sierpnia 2015 r. inwestor uzyskał możliwość wejścia na teren działek w celu wykonania prac budowlano-montażowych, polegających na przeciągnięciu nad nieruchomością przewodów napowietrznej dwutorowej linii elektroenergetycznej 400 kV [...], tj. przewodów fazowych 3x AFL-8 350 mm2 i odgromowych linii 2xOPGW 48J, skojarzonych ze światłowodem, podwieszonych na słupach energetycznych oraz późniejsze funkcjonowanie napowietrznej linii elektroenergetycznej wraz ze wszelkimi obiektami i urządzeniami niezbędnymi do jej eksploatacji, wybudowanych w granicach pasa technologicznego o pow. 0,8442 ha na działce nr [...], pasa technologicznego o pow. 0,7239 ha na działce nr [...], pasa technologicznego o pow. 0,3414 ha na działce nr [...] wraz z posadowieniem słupa przelotowego, kratowego dwutorowego serii E33, typ P+5, o wysokości 67 m, wymiarach 9,60 m x 5,78 m (mierzonych między kotwami) i pasa technologicznego o pow. 0,0173 ha na działce nr [...].

Powyższa decyzja Starosty O. została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z [...] września 2015 r., nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3444/15, uchylił ww. decyzję Wojewody [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty O. z [...] sierpnia 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1550/16, uchylił ww. wyrok i oddalił skargę D. R. na decyzję Wojewody [...] nr [...].

Organ wyjaśnił, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nastąpiło zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu przebiegu dwutorowej linii elektroenergetycznej NN 400 KV [...] na terenie gminy C. uchwalonym uchwałą Nr V/27/15 Rady Gminy C. z dnia 18 marca 2015 r. (publ. Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2015 r., poz. 3432). Wskazał, że stosownie do art. 124 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121, ze zm. – dalej jako "u.g.n."), na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust.

1. 1. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio art. 128 ust.
2. 4. W myśl art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa w art. 124-126.

Wojewoda podał, że na wniosek pełnomocnika [...] S.A. z [...] lipca 2017 r. organ pierwszej instancji wszczął postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości decyzją Starosty O. z [...] sierpnia 2015 r. Starosta O. ustalił na rzecz D. R. odszkodowanie w wysokości 18 071,00 zł z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w związku z realizacją ww. inwestycji, na podstawie operatów szacunkowych sporządzonych [...] grudnia 2017 r. przez rzeczoznawcę majątkowego K. P. i rzeczoznawcę majątkowego A. W. Operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z prawem. Wycena obejmuje określenie zmniejszenia wartości nieruchomości oraz wartość szkody związanej z czasowym zajęciem nieruchomości.

W ocenie organu, operat szacunkowy zawiera wszystkie wymagane przepisami prawa elementy, jest logiczny, zupełny i spójny, pozwala prześledzić i zweryfikować tok rozumowania rzeczoznawcy. Odszkodowanie obejmuje: odszkodowanie w wysokości 11 844,00 zł za zmniejszenie wartości nieruchomości, odszkodowanie w wysokości 1 651,00 zł za czasowe zajęcie nieruchomości, odszkodowanie za szkody w pożytkach w wysokości 4 576,00 zł, w tym 16,00 zł za rekultywację gruntu.

Organ odwoławczy podkreślił, że z wniosku inwestora [...] S.A. z [...] lipca 2017 r. o ustalenie odszkodowania w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z części nieruchomości wynika, że prace na nieruchomości związane z inwestycją zostały zakończone. Nie doszło do uzgodnienia pomiędzy inwestorem a właścicielem nieruchomości wysokości odszkodowania za szkody powstałe w związku z realizacją inwestycji, zatem spełnione zostały przesłanki do ustalenia odszkodowania z tego tytułu w postępowaniu administracyjnym.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł D. R., zwracając się o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także o uchylenie postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania.

Skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentów, tj. operatów rzeczoznawcy majątkowego J. L., dotyczących tej samej nieruchomości, sporządzonych w sprawach o nr [...] oraz nr [...]. Zdaniem skarżącego, odmowa zawieszenia postępowania do czasu zakończenia postępowania dotyczącego wycen nieruchomości w tych sprawach jest wadliwa z uwagi na rażące dysproporcje w operatach, wykonanych przez różnych rzeczoznawców na podobnym terenie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, oddalając skargę, przywołał treść art. 124 ust. 4, 129 ust. 5 pkt 1, 130 ust. 2 i art. 154 ust. 2 u.g.n. oraz dodał, że szczegółowe zasady dotyczące wyceny nieruchomości reguluje zarówno cytowana ustawa o gospodarce nieruchomościami, jak również rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.).

Zgodnie z art. 128 ust. 4 u.g.n., odszkodowanie przysługuje za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Stosownie zaś do § 43 ust. 1 ww. rozporządzenia, przy określaniu wartości poniesionych szkód rzeczoznawca majątkowy zobowiązany jest uwzględnić w szczególności stan zagospodarowania nieruchomości na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości oraz stan zagospodarowania nieruchomości na dzień zakończenia działań uzasadniających wydanie tej decyzji, a także utratę pożytków w okresie od dnia wydania decyzji do dnia zakończenia działań uzasadniających jej wydanie.

Natomiast zgodnie z § 43 ust. 2 rozporządzenia, przy określaniu zmniejszenia się wartości nieruchomości, o których mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n., uwzględnia się zmianę warunków korzystania z nieruchomości, zmianę przydatności użytkowanej nieruchomości, trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości oraz skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n.

Sąd wojewódzki przypomniał, że decyzją z [...] sierpnia 2015 r. Starosta O. ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości, położonej w obrębie D., gm. C., oznaczonej jako działki: nr [...] o pow. 4,4400 ha, nr [...] o pow. 0,8200 ha, nr [...] o pow. 0,3300 ha i nr [...] o pow. 8,8200 ha (KW Nr [...]) przez udzielenie [...] S.A. z siedzibą w K. zezwolenia na budowę na przedmiotowej nieruchomości napowietrznej linii elektroenergetycznej.

Na wniosek pełnomocnika [...] S.A. z [...] lipca 2017 r. organ pierwszej instancji wszczął postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Starosta O. ustalił na rzecz D. R. odszkodowanie w wysokości 18 071,00 zł, na podstawie operatów szacunkowych sporządzonych [...] grudnia 2017 r. przez rzeczoznawcę majątkowego K. P. i rzeczoznawcę majątkowego A. W. W ramach prowadzonego przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, rzeczoznawca majątkowy odniósł się do zarzutów skarżącego.

Rzeczoznawcy majątkowi sporządzili operaty szacunkowe odpowiednio dla działki nr [...] oraz dla działek nr [...] i nr [...] w celu ustalenia wartości szkód i utraty wartości przedmiotowej nieruchomości w związku z realizacją inwestycji. Z operatu szacunkowego wynika, że został uwzględniony stan zagospodarowania nieruchomości na dzień wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z niej w związku z realizacją inwestycji, tj. na [...] sierpnia 2015 r. oraz stan nieruchomości na dzień zakończenia robót związanych z inwestycją, tj. na [...] listopada 2016 r. Wartość nieruchomości określono jako wartość rynkową dla optymalnego sposobu użytkowania przyjmując, że nieruchomość będzie wykorzystywana na dotychczasowe cele.

W celu określenia wartości 1 m2 nieruchomości gruntowej zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Analizą objęto transakcje gruntów rolnych na rynku lokalnym, na terenie gminy C. oraz gmin bezpośrednio sąsiadujących z gminą C. zawarte w latach 2015-2017. Jako jednostkę porównawczą nieruchomości przyjęto 1 ha powierzchni gruntu. Transakcje 13 nieruchomości uwzględnionych do analizy porównawczej zawierały się w przedziale cenowym od 18 182,00 zł/ha do 35 000,00 zł/ha, średnia cena 23 778 zł/ha (tabela Nr V.

1. operatu szacunkowego). W celu aktualizacji cen w wycenie zastosowano współczynnik zmiany cen nieruchomości w czasie (trend czasowy) wynoszący + 1,0 % miesięcznie, przy czym ceny korygowano na kwiecień 2016 r. Po tym okresie analiza rynku wykazała stabilizację cen. Po uwzględnieniu wskaźników korygujących, wynikających z cech rynkowych mających wpływ na wartości nieruchomości, tj. lokalizacja i otoczenie, dojazd do działki, możliwości inwestycyjne gruntu - wartość rynkowa 1 ha gruntu rolnego wyniosła 31 649,00 zł dla działki nr [...], natomiast dla działek nr [...] i nr [...] wyniosła 23 255,00 zł.

W operatach szacunkowych, sporządzonych [...] grudnia 2017 r., zakres wyceny dotyczy określenia zmniejszenia wartości nieruchomości na skutek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości decyzją Starosty O. z [...] sierpnia 2015 r. w celu założenia i przeprowadzenia przez ww. działkę odcinka linii elektroenergetycznej 400 kV relacji [...]; wartości szkód związanych z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości (w tym wartości szkód w pożytkach na działce nr [...], związanych z wycięciem 10 sztuk olszy oraz związanych z kosztami rekultywacji gruntu); wartości szkody związanej z czasowym zajęciem nieruchomości.

Rzeczoznawcy majątkowi wyjaśnili sposób wyceny, sposób ustalenia rynku nieruchomości oraz dobór nieruchomości podobnych, ustalili stan nieruchomości na dzień wydania decyzji o ograniczeniu i na dzień zakończenia inwestycji na nieruchomości, jak również przeznaczenie nieruchomości. Niewątpliwie w ustaleniu wartości nieruchomości uwzględniono atrakcyjność lokalizacji i możliwości inwestycyjne nieruchomości. Wyjaśniono sposób ustalenia szkody lokalizacyjnej oraz wartości szkody w pożytkach w związku z posadowieniem części słupa elektroenergetycznego.

Zdaniem sądu wojewódzkiego podstawowe czynniki, które organ wziął pod uwagę przy ustalaniu wpływu na wartość nieruchomości, tj. lokalizacja i otoczenie, struktura użytków, dojazd do działki, możliwości inwestycyjne organu (str. 22 i 23 przedmiotowych operatów), nie budzą wątpliwości.

Sporządzona opinia uwzględnia unormowania prawne wynikające z przepisów art. 128 ust. 4 u.g.n., jak również § 43 cytowanego rozporządzenia, w szczególności ustalenia w zakresie stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji zezwalającej na zajęcie nieruchomości na realizację inwestycji oraz w zakresie stanu nieruchomości po zakończeniu inwestycji. Zgodnie z art. 4 pkt 17 u.g.n. przez stan nieruchomości należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona.

Sąd wojewódzki podkreślił, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, operat szacunkowy stanowi opinię wytworzoną z użyciem wiedzy specjalistycznej rzeczoznawcy majątkowego, natomiast organ ma obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości. Operat stanowi, jako dowód, pomoc dla organu przy ustalaniu wysokości odszkodowania i wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej wysokość odszkodowania dla strony wywłaszczonej, a zatem powinien spełniać wymogi formalne, ale również powinien być oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym przedstawieniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy.

Ponadto, operat szacunkowy stanowi sformalizowany prawnie dowód wartości nieruchomości, a wyrażone w nim oceny i ustalenia stanu faktycznego stanowią wyraz czynności rzeczoznawcy majątkowego jako biegłego w sprawie, które mogą być podważone, ale tylko w sposób jednoznacznie zaprzeczający tym ustaleniom. Ponadto operat szacunkowy ma charakter dowodu kwalifikowanego, ze względu na jego specjalistyczny charakter oraz okoliczność, że dokument ten jest sporządzany przez biegłego – rzeczoznawcę majątkowego, którego status zbliżony jest do statusu zawodów zaufania publicznego, dlatego dowód ten nie jest oceniany z punktu widzenia wiarygodności, lecz podlega uznaniu, bądź nie, przez organ administracji publicznej, przy czym konieczność oceny operatu nie zwalnia organu administracji publicznej od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez niego, choć sam ich wybór należy do rzeczoznawcy, przy czym nie może on w tym zakresie działać dowolnie.

Dowód z operatu szacunkowego podlega przede wszystkim ocenie pod względem jego poprawności formalnej, tj. jego opracowania zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. W ramach swych uprawnień organ może więc ocenić, czy treść operatu jest logiczna i kompletna, podpisana przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Organ administracji, ani sąd, nie mogą natomiast wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ podmioty te nie dysponują wiadomościami specjalnymi, które posiada rzeczoznawca majątkowy. Rzeczoznawca majątkowy samodzielnie dokonuje wyboru określonego podejścia oraz techniki i metody szacowania wartości nieruchomości. Wybór biegłego co do nieruchomości porównawczych przyjętych do wyceny, cechy i wagi tych cech oraz współczynniki również stanowią wiedzę specjalistyczną, wykraczającą poza przedmiot merytorycznego badania organów administracji publicznej i sądu.

Jak podkreśla się w orzecznictwie, sama metodyka szacowania nieruchomości nie mogła być przedmiotem rozważań organu oraz sądu, gdyż odnosi się do wiadomości specjalnych, które są wyłączną domeną rzeczoznawcy, a zatem jej oceny może dokonać jedynie podmiot zewnętrzny, zaś rozbieżność operatów szacunkowych dotyczących wartości tej samej nieruchomości stanowi przesłankę do wystąpienia do organizacji rzeczoznawców majątkowych.

Sąd wojewódzki podkreślił, że podnoszone przez stronę skarżącą zarzuty co do prawidłowości operatu koncentrowały się w istotnej mierze wokół zagadnień mieszczących się w merytorycznej, a nie formalnej sferze oceny tego dowodu – podważano m.in. zasadność przyjętych do porównania i wyceny nieruchomości. Okoliczności te nie mogły jednak stanowić zarzutów w formie, jaką przyjął skarżący, ponieważ odnosiły się do aspektów merytorycznych operatu, a nie formalnych uwarunkowań jego sporządzenia. Podważenie zatem w tym zakresie ustaleń zawartych w operacie szacunkowym mogłoby nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, gdyż to do niej należy ocena prawidłowości merytorycznej operatu szacunkowego. O taką zaś ocenę może wystąpić każdy, skoro art. 157 ust. 1 u.g.n. nie zawiera w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych.

Skarżący nie skorzystał z tego rodzaju instrumentu oceny operatu szacunkowego, jak również z możliwości przedłożenia do sprawy kontrooperatu, do którego orzekające w sprawie organy musiałyby się odnieść, choć podnoszone zarzuty wkraczają w merytoryczną zawartość przedłożonej w sprawie opinii, a dla ich wyjaśnienia wymagane jest specjalistyczna wiedza.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł D. R., zarzucając mu naruszenie:

1. 1) art. 106 § 3 p.p.s.a. wobec niepodjęcia decyzji procesowej o oddaleniu wniosków dowodowych, które wobec swej treści mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
2. 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieprzedstawienie w uzasadnieniu orzeczenia zarzutów skargi odnoszących się do formalnych usterek operatu stanowiącego podstawę wydania decyzji oraz brak odniesienia się do tychże skonkretyzowanych zarzutów, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
3. 3) art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez oddalenie skargi, mimo podniesionych w skardze wad operatu, co do których ani organ, ani też sąd nie zajął stanowiska. Przy czym sąd uchylił się od oceny zarzutów postawionych operatowi, nie dokonując oceny prawnych aspektów w świetle zarzutów poczynionych przez stronę skarżącą.

Na podstawie ww. zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie wskazał, m.in. że wniosek dowodowy strony musi być rozstrzygnięty w odpowiedniej formie procesowej (postanowienia). W niniejszej sprawie Sąd ani wniosku nie oddalił, ani też go nie uwzględnił. Przy czym należy zauważyć, że wniosek zasługiwał na uwzględnienie. Powstał bowiem nowy dokument w postaci opinii innego biegłego co do tej samej nieruchomości i co do tego samego celu wyceny. Wnioski obu operatów są odmienne. Zachodziła zatem konieczność zbadania, czy istnienie dwóch odmiennych operatów co do tej samej działki, sporządzanych do takich samych celów, nie powoduje konieczności uchylenia decyzji. Strona skarżąca podniosła, że oczekuje jedynie, że Sąd pierwszej instancji zarządzi wydanie dokumentów, a następnie oceni, czy wniosek z art. 106 § 3 p.p.s.a. zasługuje na uwzględnienie, czy też należy go oddalić. Dopiero wówczas możliwe byłoby poddanie kontroli instancyjnej tego typu rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Byłoby rzeczą niezmiernie niesprawiedliwą, gdyby do tej samej nieruchomości i co do tych samych celów istniały w obrocie prawnym dwa operaty (każdy ustalający rażąco odmienną wartość odszkodowania), a Sąd wyzbyłby się kompetencji do dokonania oceny takiej sytuacji. Skarżący wskazał, że nie sposób uznać za spełnienie obowiązku wskazania przez WSA w uzasadnieniu wyroku zarzutów podniesionych w skardze, w rozumieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. przez ograniczenie się jedynie do wyliczenia wniosków skargi. W uzasadnieniu wyroku nie wskazano zarzutów skarżącego.

Skarżący kasacyjnie wyjaśnił, ze w skardze przedstawiono najnowsze orzecznictwo NSA dotyczące wadliwości operatów. Na stronach od 3 do 7 skargi przedstawiono formalne, skonkretyzowane i uszeregowane zarzuty, które należało choćby zwięźle przywołać, a następnie rzeczowo się do nich odnieść. Skarżący wyjaśnił, że zarzuty te dotyczą zasad wyceny nieruchomości, na podstawie przepisów prawa powołanych expressi verbis w treści skargi. Skarżący oczekiwał, że Sąd się do tych zarzutów odniesie. Innymi słowy, że odniesie się do norm prawnych regulujących zasady wyceny, a następnie, oceniając zarzuty skarżącego i stan faktyczny wypływający z akt, dokona stosownej subsumpcji. Nie będzie ona właściwa w sytuacji, gdy Sąd stwierdzi, że tymi konkretnymi zarzutami nie może się zajmować. Podniesienie zarzutów z powołaniem się na konkretne przepisy prawa co do wyceny nieruchomości, jak również na ustalenia faktyczne, nie zwalniają Sądu z dokonania oceny tychże zarzutów, bowiem w zakresie przepisów prawa to właśnie Sąd jest najwyższym biegłym.

Skarżący nie oczekuje szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów, jakie tylko w skardze zostały powołanie (w tym może mniej istotnych zarzutów dotyczących zawieszenia postępowania administracyjnego), ale co do istoty skargi i zarzutów w niej podniesionych - skarżący pragnąłby prawa do rzetelnego procesu.

Skarżący zauważył, że poza zarzutami skargi dokonał w niej także opisu zbioru najnowszych orzeczeń NSA i WSA, podnosząc tezy, które w zupełnie innym świetle stawiają obowiązki organów (a także Sądów pierwszej instancji) w zakresie oceny treści opinii rzeczoznawców.

Zdaniem D. R. oddalenie skargi było przedwczesne, czym Sąd pierwszej instancji naruszył art. 151 p.p.s.a., bowiem skargę oddalił zanim rozstrzygnął wnioski dowodowe, zanim przedstawił zarzuty skargi i zanim się do nich odniósł w całokształcie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest zasadna, ponieważ usprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

W myśl przepisu art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a.: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie". Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku.

Funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny (zob. m.in. wyroki NSA z 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 4334/17; 13 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 994/14; 10 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 1807/11; 17 lutego 2012 r., sygn. akt II FSK 1547/10; 19 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 85/11; 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1301/10; 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 204/07; 18 października 2011 r., sygn. akt II FSK 173/11, wyroki dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA"). Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, przez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.

Motywy wyroku mają przekonywać o słuszności rozstrzygnięcia i to zarówno jeśli chodzi o przyjętą podstawę prawną, jak i w zakresie ustaleń faktycznych poczynionych w postępowaniu administracyjnym, które jest kontrolowane (wyrok NSA z dnia 10 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1210/14, CBOSA). W swoich orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że wymóg zawarcia w uzasadnieniu wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia należy rozumieć w ten sposób, że uzasadnienie musi pozwalać na skontrolowanie przez strony i sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów, tj. winna zostać w nim uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził sąd, stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie (zob. np. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt II FSK 626/15, CBOSA).

Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była decyzja Wojewody [...] z [...] sierpnia 2018 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję z [...] kwietnia 2018 r., nr [...] Starosty O., w której ustalono na rzecz D. R. odszkodowanie w wysokości 18 071,00 zł z tytułu ograniczenia, decyzją Starosty O. z [...] sierpnia 2015 r., znak: [...] wydaną na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., sposobu korzystania z części nieruchomości, położonej w obrębie D., gm. C., oznaczonej jako działki o numerach: [...] i [...], w celu realizacji inwestycji celu publicznego, tj. napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV [...].

Zgodnie z art. 124 ust. 4 u.g.n., na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust.

1. 1. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust.
2. 4. Z kolei w myśl art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126. Wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw (art. 130 ust. 1 u.g.n). Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.)

Organy administracji publicznej, podobnie jak sąd administracyjny, obowiązane są dokonać oceny operatu szacunkowego, stosownie do art. 80 k.p.a., bowiem nie ma on charakteru wiążącego. Ocena dowodu z operatu szacunkowego zbliżona jest do oceny dowodu z opinii biegłego, gdyż pełni podobną rolę. Oceniając wartość dowodową operatu szacunkowego należy sprawdzić czy operat spełnia wszystkie wymogi określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych, właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących (zob. wyrok NSA z 20 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 829/12, Lex nr 1408564).

Na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie (zob. wyrok NSA z 3 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 481/09, Lex 597629). Podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie i ustalenia, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania. Organ i sąd powinni dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane prawem elementy, nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków, które powinny zostać sprostowane czy uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (zob. wyrok NSA z 5 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1224/13, CBOSA). Organ nie może natomiast wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego w ten sposób, że nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna, niż przyjął to biegły.

Gdy operat, zdaniem organu administracji, czy strony postępowania, zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy, organ administracji jest zobowiązany domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego (por. wyroki NSA: z 3 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1611/12; z 8 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 364/15, CBOSA).

Z powyższego wynika, że obowiązkiem organów obu instancji orzekających w niniejszej sprawie było ocenienie czy operat szacunkowy, na podstawie którego ustalono odszkodowanie w rozpoznawanej sprawie, stanowi wiarygodny dowód. Z kolei, obowiązkiem sądu administracyjnego, rozpoznającego skargę od decyzji wydanej przez Wojewodę [...], było dokonanie oceny, czy operat ten prawidłowo został przez organy oceniony. Przedstawienie przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, oceny organu odwoławczego operatu szacunkowego oraz opis czynności rzeczoznawcy majątkowego, nie stanowią wyjaśnienia podstawy prawnej w rozumieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Należy w tym miejscu zauważyć, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie przedstawiono w ogóle zarzutów skargi, w tym zarzutów, jakie skarżący kasacyjnie sformułował pod adresem operatu. Ocena operatu szacunkowego jest bardzo pobieżna i ogólnikowa, a ocena zarzutów skargi sprowadza się do stwierdzenia, że: "Podnoszone przez stronę skarżącą zarzuty co do prawidłowości operatu koncentrowały się w istotnej mierze wokół zagadnień, mieszczących się w merytorycznej, a nie formalnej sferze oceny tego dowodu, skoro podważano m.in. zasadność przyjętych do porównania i wyceny nieruchomości.

Okoliczności te nie mogły jednak stanowić zarzutów w formie, jaką przyjęła strona skarżąca, bowiem odnosiły się one do aspektów merytorycznych operatu, a nie formalnych uwarunkowań jego sporządzenia. Podważenie zatem w tym zakresie ustaleń zawartych w operacie szacunkowym mogłoby nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, gdyż to do niej należy ocena prawidłowości merytorycznej operatu szacunkowego".

Tymczasem dokonywanie oceny prawidłowości operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych nie wyłącza obowiązku organu od oceny operatu szacunkowego i ogólnych zasad oceny dowodu. Jeżeli strona kwestionuje dobór nieruchomości do porównania, to rzeczoznawca winien wyjaśnić dlaczego przyjął do porównania te, a nie inne nieruchomości, wskazując na ich cechy podobne, uwzględniając art. 4 pkt 16 u.g.n. (zob. wyrok NSA z 3 października 2010 r., sygn. akt II OSK 481/09, CBOSA).

Zauważyć należy, że również w odwołaniu strona wskazywała na wadliwość operatu, zatem i te zarzuty powinny być ocenione przez organ. Tymczasem w uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji nie ocenił sposobu, w jaki rzeczoznawca ustosunkował się na piśmie do zarzutów skarżącego i nie odniósł się do oceny tych zarzutów przez organ.

Z wyżej wskazanych względów Naczelny Sąd administracyjny stwierdza, że uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji nie zawiera oceny operatów szacunkowych sporządzonych [...] grudnia 2017 r. przez rzeczoznawcę majątkowego K. P. i rzeczoznawcę majątkowego A. W., we wskazanym wyżej zakresie.

Skoro zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., to przedwczesne było wypowiadanie się przez Naczelny Sąd Administracyjny co do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku czyni przedwczesną ocenę pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej (zob. postanowienie NSA z 22 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 481/14 i wyrok NSA z 9 czerwca 2015 r., sygn. akt I GSK 465/15, CBOSA).

Z przedstawionych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust.1 pkt 1 lit. a i § 14 ust.1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).

Zgodnie z art. 156 § 1 p.p.s.a. sąd może z urzędu sprostować w wyroku niedokładności, błędy pisarskie albo rachunkowe lub inne oczywiste omyłki (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 414, uw. 2). Jeżeli sprawa toczy się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, Sąd ten może z urzędu sprostować wyrok pierwszej instancji (art. 156 § 3 p.p.s.a.) Stosując ten przepis, Naczelny Sąd Administracyjny sprostował sentencję wyroku Sądu pierwszej instancji, uznając, że błędne wskazanie strony skarżącej było skutkiem oczywistej omyłki

Rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.