Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 7 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1882/17

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 marca 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 155/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w K., na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] listopada 2003 r., nr [...] w przedmiocie opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych na terenie K. w strefie płatnego parkowania, stwierdził nieważność punktu 3.3.2. w załączniku nr 2 zaskarżonej uchwały a w pozostałym zakresie skargę oddalił. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Rada Miasta K. w dniu [...] listopada 2003 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm., zwanej dalej "u.s.g.") oraz art. 13b ust. 3, art. 13f ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r., poz. 1953, zwaną dalej "u.d.p.") a także art. 4 ust. 2 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2000 r. Nr 62, poz. 718) podjęła uchwałę nr [...] w sprawie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych na terenie K., w strefie płatnego parkowania. W załączniku nr 1 ustaliła obszar charakteryzujący się znacznym deficytem miejsc postojowych ograniczony Alejami: K.... do mostu D.".

Natomiast w załączniku nr 2 do uchwały ustaliła stawki opłat za parkowanie pojazdów na drogach publicznych na obszarze określonym w załączniku nr 1 do uchwały nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] listopada 2003 r. W paragrafie 2 przedmiotowej uchwały ustalono, że opłaty za parkowanie pobierane są we wszystkie dni robocze w godzinach 10.00-18.00. Nadto w załączniku nr 2 do uchwały w pkt 3 ust. 3.2 zawarto postanowienie, że abonament postojowy na 6 kolejnych dni roboczych (tygodniowy) - stawka opłaty wynosi 150, 00 zł.

Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Rejonowy w K. zaskarżając ją w części obejmującej § 2 uchwały we fragmencie "Opłaty pobierane są we wszystkie dni robocze w godzinach 10.00-18.00 załącznika nr 2 do przedmiotowej uchwały ustalającego stawki opłat za parkowanie pojazdów na drogach publicznych na obszarze określonym w załączniku nr 1 do uchwały nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] listopada 2003 r. w części pkt 3 pkt 3.1 we fragmencie "abonament postojowy na 6 kolejnych dni roboczych (tygodniowy)". Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie. W uzasadnieniu skargi podano, że w ocenie skarżącego nałożenie obowiązku uiszczenia opłaty za parkowanie w płatnej strefie w sobotę jako dzień roboczy poprzez stwierdzenie, że tygodniowy abonament obowiązuje na kolejne 6 dni roboczych, nie znajduje poparcia w przepisach prawa.

Sobota bowiem nie jest dniem roboczym w rozumieniu art. 13b ust. 1 i 4 u.d.p. Wprawdzie w zaskarżonej uchwale w § 2 uchwalono, że opłaty za parkowanie są pobierane we wszystkie dni robocze i nie wskazano konkretnie soboty, to jednak stwierdzenie w załączniku nr 2 w pkt 3 ust. 3.1, że opłaty za parkowanie w formie abonamentu postojowego są pobierane za kolejne 6 dni roboczych przesądziło, że przedmiotową uchwałą nałożono w ten sposób obowiązek zapłaty za parkowanie także w soboty. Zatem bez wątpienia sobota została uznana w kwestionowanej uchwale jako dzień roboczy i obligowała parkujących w strefie płatnego parkowania do uiszczania stosownych opłat. W tej materii odpowiednie stanowisko zajęły sądy administracyjne. W szczególności przytoczono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 października 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 356/13. W wyroku tym Sąd wyraził pogląd, że sobota nie jest dniem roboczym w rozumieniu art. 13b ust. 1 i 4 u.d.p.

W uzasadnieniu wskazał na treść art. 57 § 4 K.p.a. oraz uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt l OSP 1/11 nakazującej traktowanie soboty na równi z innymi dniami ustawowo wolnymi od pracy zarówno na gruncie prawa administracyjnego, w tym też na gruncie ustawy o drogach publicznych. Sąd podkreślił przy tym konieczność stosowania zasady zaufania do państwa i stanowionego przez niego prawa. Stąd też wykładnia przepisu art. 13b ust. 1 u.d.p., wobec braku legalności definicji "dni roboczych" powinna uwzględniać ten sposób jego rozumienia, który zapewni tzw. bezpieczeństwo prawne. Ma to na celu zapobieżenie sytuacjom stosowania niejednolitej wykładni danego przepisu, zwłaszcza związanego z trudnościami interpretacyjnymi. Jak podkreślił Sąd, obowiązki nakładane na obywateli muszą wynikać z jednoznacznych przepisów prawa, tak by nie dochodziło do rozszerzającej ich interpretacji.

Zdaniem Prokuratora Rada Miasta K., będąc upoważnioną ustawowo do określenia wysokości stawek opłat pobieranych za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania w określone dni robocze, nie miała kompetencji do ustalenia powyższej opłaty za parkowanie w soboty, bowiem użyte w art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. określenie "dni robocze" nie może być utożsamiane z ogólnym pojęciem dnia, gdyż w przeciwnym wypadku pozbawione sensu byłoby wprowadzenie jako elementu zbędnego zawężonej kategorii "dnia roboczego" w tym przepisie.

Zatem mając na względzie powyższe argumenty stwierdzono, że uchwała Rady Miasta K. nr [...] z dnia [...] listopada 2003 r. w sprawie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych na terenie K., w strefie płatnego parkowania i załącznik nr 2 do tejże uchwały zostały uchwalone w zaskarżonej części bez podstawy prawnej.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta K. wniosła o jej oddalenie jako niezasadnej. Organ na wstępie zwrócił uwagę na konieczność doprecyzowania przedmiotu zaskarżenia, określonego przez Prokuratora w zakresie: § 2 uchwały - w części dotyczącej zwrotu "opłaty pobierane są we wszystkie dni robocze w godzinach 1000 -1800; pkt 3.2 załącznika nr 2 uchwały - w części dotyczącej zwrotu "abonament postojowy na 6 kolejnych dni roboczych (tygodniowy)". Tymczasem § 2 uchwały w brzmieniu obejmującym ww. fragment obowiązywał do dnia 1 października 2009 r., kiedy to weszła w życie uchwała nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2009 r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] listopada 2003 r. w sprawie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych na terenie K., w strefie płatnego parkowania (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2009 r. Nr 568, poz. 4218) nadająca kwestionowanej regulacji nową treść, zgodnie z którą opłata pobierana jest w dni od poniedziałku do piątku, w godz. 10.00 - 18.00 za pomocą kart postojowych (wydruk z parkomatu) i abonamentów postojowych oraz innych elektronicznych form płatności.

Ponadto uwzględniwszy ad hoc argumentację zawartą w treści skargi, a odwołującą się do poglądów wyłączających sobotę z zakresu pojęcia dnia roboczego, przedmiot zaskarżenia powinien obejmować: § 2 uchwały nr [...] Rady Miasta K. w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 października 2009 r.; pkt 3.

1. 2. załącznika nr 2 ww. uchwały w zakresie dotyczącym liczebnika 6.

Odnosząc się do zarzutów skargi podano, że z treści § 2 zaskarżonej uchwały w pierwotnym brzmieniu nie wynika, że dotyczy sobót, co zresztą przyznaje sam skarżący. Abstrahując w tym miejscu od trafności poglądu, że sobota nie jest dniem roboczym, nie ulega wątpliwości, że desygnatem pojęcia dnia roboczego są kolejne dni tygodnia od poniedziałku do piątku, a właśnie takim zwrotem posłużył się w § 2 lokalny prawodawca. Dalej podniesiono, że za trafne należy uznać odczytanie przez Prokuratora § 2 w związku z pkt 3.

1. 2. załącznika nr 2 uchwały, jako obejmującego również sobotę, to jednak żądany zakres stwierdzenia nieważności ingeruje w sposób radykalny i nieuprawniony w swobodę kompetencyjną rady gminy, skoro zmierza do całkowitego wyeliminowania z lokalnego systemu prawnego przepisu umożliwiającego pobieranie opłat za parkowanie, bez uwzględnienia zakresu normowania § 2 zaskarżonej uchwały, obejmującego wszak również okres tygodnia od poniedziałku do piątku. Innymi słowy przy przyjęciu, że sobota nie jest dniem roboczym w rozumieniu art. 13b ust. 1 u.d.p., zakres ingerencji kontrolnej powinien ograniczyć się do fragmentu pkt 3.

1. 2. załącznika nr 2 uchwały dotyczącego liczebnika "6".

W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że w zakwestionowanej przez Prokuratora części (pkt 3.3.2. załącznika nr 2) zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Zakwestionowana część uchwały jest sprzeczna z art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Uprawnione do stanowienia tych aktów organy samorządu nie mogą przekraczać upoważnień ustawowych. Sankcją za naruszenie upoważnienia ustawowego będące wynikiem wadliwej wykładni jest nieważność tej części aktu prawa miejscowego, w której przekroczone zostało upoważnienie ustawowe.

Art. 13b ust. 1 i ust. 2 u.d.p. upoważnia do ustalenia zasad pobierania opłaty za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo oraz do określenia strefy płatnego parkowania na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej. Zgodnie z art. 13b ust. 4 u.d.p. rada gminy ustalając strefę płatnego parkowania: 1) ustala wysokość opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych z tym, że opłata za pierwszą godzinę postoju pojazdu samochodowego nie może przekraczać 3 zł;

1. 2) może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi;
2. 3) określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych.

Analiza treści zakwestionowanego w skardze pkt 3.3.2. załącznika nr 2 uchwały o treści "abonament postojowy na 6 kolejnych dni roboczych (tygodniowy) stawka opłaty wynosi 150 zł" wprost wskazuje, że w strefie płatnego parkowania pobiera się opłaty za parkowanie pojazdów przez sześć kolejnych dni wskazanych przez Radę Miasta jako dni robocze. Sześć kolejnych dni obejmuje okres od poniedziałku do soboty włącznie, ponieważ niedziela jest dniem świątecznym.

W ocenie Prokuratora termin "dni robocze", o którym mowa w art. 13b ust. 1 u.d.p. nie obejmuje sobót i nie daje podstaw do przyjęcia regulacji o zakwestionowanej treści. W ocenie strony skarżącej granice władztwa organów gminy są określone normami ustawowymi, które w rozpatrywanym przypadku przekroczono. W ocenie Sądu rację ma Prokurator, w którego ocenie z art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie wynika prawo do ustanowienia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania w soboty. W art. 13b ust. 1 u.d.p. zapisano, że opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p., pobiera się za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. Zdaniem Sądu zwrot "6 kolejnych dni roboczych" determinuje uznanie, że dni robocze, w których pobiera się opłatę powinny być wskazane w stosownej uchwale organu uchwałodawczego jednostki samorządu terytorialnego z nazwy.

Świadczy o tym użycie przez ustawodawcę w treści art. 13b ust. 1 u.d.p. przymiotnika "określone" w zestawieniu z pojęciem "dni robocze". Określone dni robocze to dni sprecyzowane, wiadome i pewne. Skoro ustawodawca wyróżnia w tej ustawie ogólnie kategorię "dni roboczych", to zapewne istnieje kategoria dni, które za takie nie mogą być uznane (dni inne niż robocze). Za dzień roboczy w rozumieniu art. 13b ust. 1 u.d.p. nie może być uznana sobota.

W ustawodawstwie brak jest legalnej definicji pojęcia "dzień roboczy" inaczej niż w przypadku ustawowej kategorii "dni wolne od pracy". Katalog "dni wolnych od pracy" jest określony w ustawie z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz. U. z 2015 r. poz.

90) i obejmuje niedzielę i święta wymienione w tej ustawie. Z ustawy tej wynika, że sobota nie jest dniem ustawowo wolnym od pracy. Na gruncie ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2016 r. poz. 1666) za dni wolne od pracy uważa się niedziele i święta określone w przepisach o dniach wolnych od pracy (art. 151 § 1 K.p.). Skoro Kodeks pracy dopuszcza pracę w niedziele i święta jednocześnie posługując się kategorią "dnia wolnego od pracy", to zasadne jest stanowisko, że kryterium dopuszczalności wykonywania w określonym dniu pracy nie jest kryterium wyróżniania "dnia wolnego od pracy". Niedziela i święta są dniami, w których zasadą jest niewykonywanie pracy poza wyjątkowymi sytuacjami dozwolenia wynikającymi z art. 15110 Kodeksu pracy.

W ocenie Sądu I instancji dopuszczenie możliwości uznania soboty za "dzień roboczy" w rozumieniu art. 13b ust. 1 u.d.p. jedynie na podstawie wykładni a contrario przepisu art. 1 ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy jest nieuzasadnione. Upoważnienie ustawowe do ustanowienia regulacji zawartej w akcie prawa miejscowego musi być wyraźnie określone przez akt prawny rangi ustawowej, co oznacza, że nie może opierać się na domniemaniu. Wnioskowanie a contrario (z przeciwieństwa) jest zasadniczo dopuszczalne jedynie w tych przypadkach, w których dana regulacja ma charakter zamknięty i wyczerpujący tak, że można założyć, że dany przepis reguluje wszystkie sytuacje, z którymi ustawodawca chciał powiązać skutek prawny.

Ustawa o dniach wolnych od pracy zawiera jedynie regulację odnoszącą się do "dni wolnych od pracy". Natomiast ustawa o drogach publicznych nie zawiera regulacji związanych z czasem pracy, organizacją dni dodatkowo wolnych od pracy oraz zasadami udzielania takich dni przez pracodawców wobec pracowników. Wyklucza to możliwość przyjęcia domniemania, że z samego faktu nie ujęcia sobót w ustawie o dniach wolnych od pracy, ustawa o drogach publicznych wprowadza zasadę, że wszystkie soboty są z założenia dniami roboczymi. Wnioskowanie takie prowadziłoby do sprzeczności z innymi aktami prawnymi regulującymi czas pracy pracowników zatrudnionych na podstawie umowy o pracę, a w szczególności z przepisami działu VI rozdział II Kodeksu pracy. W tym zakresie Sąd I instancji w pełni podzielił pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 3507/15.

W przypadku upoważnienia ustawowego do ustalania zakresu obowiązków ciążących na adresatach działań administracji (w realiach sprawy ustalenie obowiązku ponoszenia opłat) nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca pojęć ustawowych, tj. taka wykładnia, która ewentualne wątpliwości rozstrzyga na niekorzyść adresatów działań organów administracji publicznej poszerzając zakres zobowiązań tych adresatów. Uzasadnieniem dla zasadności takiej wykładni nie może być charakterystyka miejscowości na obszarze której ustala się zakres danych obowiązków. W ocenie Sądu w niedozwolonym poszerzeniu zakresu zobowiązań określonych aktem prawa miejscowego należy również umiejscowić - tak jak w rozpatrywanym przypadku - rozszerzanie ram czasowych pobierania opłat za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania.

Skoro tak wykładnia językowa, jak i systemowa pojęcia "dzień roboczy" dokonywana w oparciu o art. 13b ust. 1 u.d.p. nie pozwala zaliczyć soboty do dnia roboczego, to zakwestionowany punkt załącznika nr 2 do uchwały należy w ocenie Sądu uznać za wydany z istotnym naruszeniem prawa.

Tym samym celem zapewnienia zgodności uchwały z prawem Sąd uznał, że zasadnym jest stwierdzenie nieważności pkt 3.3.2. załącznika nr 2 zaskarżonej uchwały. Sąd przy tym nie ma kompetencji do zmiany tego punktu w ten sposób, że z zakresu jego treści pominie 5 kolejnych dni roboczych tygodnia i jedynie unieważni szósty dzień (sobotę). Skoro pkt 3.2.2 załącznika nr 2 swoim zakresem obejmuje także sobotę, to skutkiem tego jest konieczność unieważnienia całego tego punktu.

Za niezasadne Sąd I instancji uznał żądanie unieważnienia § 2 zaskarżonej uchwały jest niezasadna. Skoro powołany w skardze § 2 uchwały obejmuje jedynie dni robocze, to nie znajduje uzasadnienia zarzut jakoby pod tym pojęciem mieściły się także soboty. W tym zakresie stanowisko Sądu przytoczone do uzasadnienia unieważnienia pkt 3.3.2. załącznika nr 2 tejże uchwały znajduje także w pełni uzasadnienie.

W ocenie Sądu fakt podjęcia przez Radę Miasta Krakowa kolejnych uchwał w późniejszym czasie nowelizujących zaskarżoną uchwałę w ten sposób, że wyraźnie ograniczających pobieranie opłat za parkowanie od poniedziałku do piątku, nie stanowiło żadnej przeszkody przed rozpoznaniem skargi. Zaskarżona uchwała wywoływała bowiem skutki prawne wobec podmiotów pozostających poza sferą administracji samorządu gminnego i tym samym nawet uchylenie takiej uchwały nie zniosło skutków jej obowiązywania przed datą nowelizacji. Unieważnienie zaś uchwały powoduje skutek ex tunc, czyli od dnia jej podjęcia.

Sąd nie podziela także i tego stanowiska Rady Miasta K., zgodnie z którym nie było precyzyjnie określone w dacie podjęcia zaskarżonego fragmentu uchwały, czy sobota jest dniem roboczym, czy też dnie wolnym od pracy. Jak już to wykazano w uzasadnieniu, od dnia 1 maja 2001 r. nie powinno budzić wątpliwości, że sobota nie jest dniem roboczym. Okoliczność, że także w soboty wykonywana jest praca nie ma znaczenia w tej sprawie. Także i w niedziele świadczona jest praca przez bardzo wielu pracowników a mimo to nikt nie twierdzi, ze niedziela nie jest dniem wolnym od pracy w rozumieniu art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy. Także fakt kierowania się przez Radę Miasta K. potrzebą zapewnienia miejsc postojowych w soboty oraz celami polityki transportowej w K. nie uzasadniały naruszenia art. 13b ust. 1 u.d.p.

Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiodła Gmina Miejska K. zaskarżając ten wyrok w części dotyczącej punktu pierwszego. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych. W zakresie przepisów postępowania zarzucono naruszenie:

1. a) art. 147 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na stwierdzeniu nieważności p. 3.
2. 3. 2 załącznika nr 2 zaskarżonej uchwały w części wykraczającej poza temporalny zakres wadliwości istniejącej do dnia wejścia w życie § 1 pkt 1 uchwały nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2009 r., w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Miasta K., z dnia [...] listopada 2003 r., w sprawie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych na terenie K., w strefie płatnego parkowania - zmieniającego § 2 ust. 1 uchwały poprzez zastąpienie dotychczasowej treści "we wszystkie dni robocze w godz. 10.00 18.00" zwrotem "od poniedziałku do piątku, w godz. 10.00 - 18.00", zamiast stwierdzeniu nieważności p. 3.
3. 3. 2 załącznika nr 2 uchwały w wersji temporalnej obowiązującej do dnia 1 października 2009 r.,
4. b) art. 147 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na stwierdzeniu nieważności p. 3.
5. 3. 2 załącznika nr 2 zaskarżonej uchwały w części wykraczającej poza temporalny zakres wadliwości istniejącej od dnia wejścia w życie art. 1 pkt 38 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy Kodeks pracy i niektórych innych ustaw, nadającej nową treść art. 154 § 2 k.p. poprzez usunięcie definicji pojęcia "dni roboczych", zamiast stwierdzeniu nieważności p. 3.
6. 3. 2 załącznika nr 2 uchwały w wersji temporalnej obowiązującej od dnia 1 stycznia 2004 r.,
7. c) art. 147 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 p. p. s. a. w związku z art. 91 ust. 1 zd. 1 u. s. g. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na stwierdzeniu nieważności p. 3.
8. 3. 2 załącznika nr 2 zaskarżonej uchwały w części wykraczającej poza przedmiotowy zakres wadliwości, a wyrażające się w stwierdzeniu nieważności całej tej jednostki redakcyjnej, zamiast wyłącznie w części obejmującej liczebnik "6".

W zakresie prawa materialnego podniesiono zarzut naruszenia art. 13b ust. 1 u. d. p. w związku z art. 154 § 2 k. p., w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie zaskarżonej uchwały poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zakres pojęcia dni roboczych nie obejmuje sobót, a w konsekwencji na przyjęciu, iż opłaty za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania nie mogą być pobierane w soboty.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie wyroku w zaskarżonej części oraz oddalenie skargi.

W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, że art. 154 § 2 zd. 1 k. p. uległ zmianie z dniem 1 stycznia 2004 r. - wejścia w życie art. 1 pkt 38 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy - Kodeks pracy -oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Z tego też względu, przynajmniej do tej daty brak jest podstaw dla uznania nieważności zaskarżonej regulacji. Niezależnie od powyższego wprowadzona zmiana Kodeksu pracy nie uzasadnia poglądu wykluczenia soboty z zakresu znaczeniowego terminu "dzień roboczy". Należy bowiem wskazać, iż primo w/w definicja ustawowa obowiązywała w chwili wprowadzenia w Polsce w dniu w 1 maja 2001 r. na podstawie art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 1 marca 2001 r. o zmianie ustawy - Kodeks pracy, pięciodniowego tygodnia pracy. Secundo z treści art. 129 § 1 in fine k.p. wynika, iż czas pracy nie może przekraczać 8 godzin na dobę i przeciętnie 40 godzin w pięciodniowym tygodniu pracy w przyjętym okresie rozliczeniowym.

Jak wskazuje się przy tym w doktrynie prawa pracy, przeciętny charakter pięciodniowego tygodnia pracy oznacza, że w niektórych tygodniach okresu rozliczeniowego praca może być świadczona przez więcej niż pięć dni w tygodniu, lecz w innych tygodniach dni pracy musi być odpowiednio mniej niż pięć. Podstawowym dniem wolnym od pracy w ramach pięciodniowego tygodnia pracy jest niedziela jako dzień ustawowo wolny od pracy, a w przypadkach gdy praca w niedzielę lub święta jest dozwolona (por. art. 15110), takim dniem wolnym od pracy jest zastępczy dzień wolny i udzielony w trybie art. 151¹¹ § 1 pkt 1 i § 2. Drugi dzień wolny od pracy w ramach przeciętnie pięciodniowego tygodnia pracy może przypadać w dowolnym dniu tygodnia. Wprawdzie dla większości pracowników jest to sobota, lecz nic nie stoi na przeszkodzie, aby u danego pracodawcy był to np. poniedziałek, co więcej, nie musi to być ten sam dzień dla wszystkich pracowników; dla poszczególnych grup pracowników czy też wręcz dla poszczególnych pracowników mogą to być inne dni.

Tak więc o dniu ustawowo wolnym od pracy można mówić jedynie w odniesieniu do takich dni, które zostały uznane za wolne od pracy przepisem ustawy, a uregulowanie to ma walor powszechności, i nie ogranicza się do określonych zakładów pracy lub oznaczonych grup pracowników. Soboty nie charakteryzują się takimi cechami, albowiem jakkolwiek są dniami wolnymi, to jednak nie mają charakteru powszechnego, chociaż obejmują wiele grup pracowników i wiele zakładów pracy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator Rejonowy w K. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności należy wskazać, odnosząc się do argumentów skargi kasacyjnej w zakresie oceny temporalnej postanowień uchwały, że skarga kwestionuje wyrok Sądu I instancji odnoszący się do p. 3.3.2 załącznika nr 2 do uchwały Rady Miasta K., który to przepis nie był zmieniany przez Radę Miasta K. Natomiast kwestionowany w postępowaniu przed Sądem I instancji § 2 ww. uchwały, ulegał zmianie, lecz nie jest przedmiotem zaskarżenia niniejszą skargą kasacyjną. Rozważania w niniejszej sprawie, w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, muszą zatem ograniczać się do oceny legalności p. 3.3.2 załącznika nr 2 do ww. uchwały i przyjęcia założenia, że zarówno pierwotna wersja § 2 ww. uchwały, jak i obecnie obowiązująca, odpowiadają prawu, bowiem nie zostały zakwestionowane przez Sąd I instancji w prawomocnym w tym zakresie wyroku.

Spor dotyczy wykładni regulacji zawartej w art. 13b ust. 1 i 2 u.d.p., który stanowi, że opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo.

W sferze ustanawiania nowych zobowiązań publicznoprawnych aktem prawa miejscowego, w drodze uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, nie stosuje się zasady, że to co nie jest zabronione jest dozwolone, ale zasadę, że dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Powszechnie wskazuje się, że akty prawa miejscowego charakteryzują następujące cechy:

1. 1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania;
2. 2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego, ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów;
3. 3) normatywny charakter. Zawierają wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia;
4. 4) generalny i abstrakcyjny charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie ich z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie.

Zaskarżona uchwała posiada więc wszystkie wskazane wyżej cechy pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego. Adresatem tej uchwały są wszystkie osoby fizyczne i podmioty gospodarcze, korzystające z możliwości parkowania w strefie. Z kolei przepis art. 18 ust. 1 u.s.g. stanowi ogólną normę kompetencyjną dla organu uchwałodawczego gminy w zakresie stanowienia prawa w sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Uzupełnia on jedynie upoważnienie, które musi wynikać z przepisu rangi ustawowej, przy czym upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z ustawy.

Ponadto powinno wskazywać organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Istnienia upoważnienia ustawowego do stanowienia przez jednostkę samorządu terytorialnego aktu prawa miejscowego w żadnym razie nie można domniemywać (zob. przykładowo wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 listopada 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 583/13 - zam. na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA).

Upoważnienie zawarte w u.d.p. do ustanowienia przepisów zezwalających na pobieranie opłat za parkowanie w strefie płatnego parkowania w określone dni robocze, nie stanowi dostatecznego upoważnienia do ustanowienia przepisów zezwalających na pobieranie tych opłat w soboty. Dopuszczenia takiej możliwości nie da się wyprowadzić wyłącznie na podstawie wykładni a contrario przepisu art. 1 ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (por wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 3507/15). Upoważnienie ustawowe do ustanowienia aktu prawa miejscowego musi być wyraźne, a zatem nie może opierać się na domniemaniu.

Natomiast wnioskowanie a contrario (z przeciwieństwa) jest zasadniczo dopuszczalne w tych przypadkach, w których dana regulacja ma charakter zamknięty i wyczerpujący, tak, że można założyć, że dany przepis reguluje wszystkie sytuacje, z którymi normodawca chciał powiązać skutek prawny (zob. L. Morawski "Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz", wyd. Dom Organizatora, Toruń 2002, str. 324 – 325 oraz powołana w tym komentarzu uchwała Sądu Najwyższego dnia 7 września 1995 r., sygn. akt I PZP 23/95 publ. w OSNAP z 1996 r., nr 5, poz. 73). Wskazywana ustawa zawiera jedynie regulację odnoszącą się do dni wolnych od pracy, nie zawiera natomiast regulacji związanych z czasem pracy, organizacją dni dodatkowo wolnych od pracy oraz zasadami udzielania takich dni przez pracodawców. Wyklucza to możliwość przyjęcia domniemania, że z samego faktu nie ujęcia sobót, ustawa wprowadza zasadę, że wszystkie soboty są dniami roboczymi.

Wnioskowanie takie prowadziłoby przy tym do sprzeczności z pozostałym ustawodawstwem regulującym czas pracy pracowników zatrudnionych na podstawie umowy o pracę, a w szczególności z przepisami działu VI rozdział II Kodeksu pracy.

W uchwale z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt I OPS 1/11 (publ. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny przywołał uchwałę NSA z dnia 25 czerwca 2001 r., FPS 7/00 (publ. w ONSA z 2001 r., nr 4, poz. 149), w której przyjęto, że "obecnie są dwie kategorie dni wolnych od pracy: te, które wynikają z ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy, oraz te, które wynikają z ustawowej zasady pięciodniowego tygodnia pracy. Należy podkreślić, że pięciodniowy tydzień pracy ma charakter ustawowy i powszechny, a w praktyce dniem wolnym od pracy, ustalonym w rozkładach pracy, jest z reguły sobota". NSA podkreślił, że od daty podjęcia uchwały z dnia 25 czerwca 2001 r. w przepisach obowiązującego prawa nie nastąpiły takie zmiany, które mogłyby zdezawuować stanowisko przyjęte w tej uchwale. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu uchwały kładzie wprawdzie nacisk na procesowe skutki (negatywne dla strony) ewentualnego zrównania soboty z dniem roboczym, ale w sensie systemowym wykładnia ta ma także znaczenie na gruncie przepisu art. 13 ust. 1 u.d.p.

Wyprowadzona została ona bowiem z normy prawa administracyjnego, z uwzględnieniem uwarunkowań materialnoprawnych związanych z regulacją pracowniczego czasu pracy, a ta ostatnia ma decydujące znaczenie dla wyróżnienia kategorii "dnia roboczego".

Pogląd ten już powszechnie akceptowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Krakowie z dnia 24 września 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 198/13 i z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 356/13, WSA w Opolu z dnia 2 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Op 143/15, WSA w Poznaniu z dnia 2 marca 2016 r., sygn. akt III SA/Po 4/16 – wszystkie publ. w CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd, że skoro sobota powinna być traktowana na równi z dniami ustawowo wolnymi od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 K.p.a., zgodnie z uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt I OPS 1/11, zważywszy na zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez niego prawa, to należy soboty w ten sam sposób traktować na gruncie tej samej gałęzi prawa - prawa administracyjnego, w tym na gruncie ustawy o drogach publicznych.

Stąd wykładnia przepisu art. 13b ust. 1 u.d.p., wobec braku legalnej definicji "dni roboczych", powinna uwzględniać ten sposób jego rozumienia, który by zapewniał bezpieczeństwo prawne, a zatem aby wykładnia tego przepisu nie prowadziła do niejednolitej wykładni takich samych pojęć.

Tym samym nie jest trafny argument naruszenia art. 154 § 2 k.p. w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie kwestionowanej uchwały. Nie było podstaw do przeniesienia definicji dni roboczych, która była zawarta w tym przepisie, na grunt regulacji odnoszącej się do opłat za parkowanie.

Chybiony jest także argument, że Sąd I instancji mógł ograniczyć się do stwierdzenia p. 3.3.2 jedynie w części obejmującej liczebnik "6". Wówczas zmieniony przepis brzmiały "abonament postojowy na kolejnych dni roboczych (tygodniowy)" Tak zredukowana wypowiedź normatywna budziłaby poważne wątpliwości interpretacyjne i wprowadzałaby dodatkowy element niepewności w zakresie stosowania prawa miejscowego.

Z tych względów i na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.