Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt IV SA/Wr 49/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę W. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], w przedmiocie zobowiązania do zwrotu kwoty nienależnie pobranego zasiłku stałego.
Wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu, po rozpatrzeniu odwołania W. N. od decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej Gminy K. z dnia [...] października 2010 r., nr [...], uchylającej decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r. w części dotyczącej odstąpienia od żądania zwrotu kwoty 7126,97 zł i zobowiązującej stronę do zwrotu kwoty 7126,97 zł, kwestionowaną decyzję utrzymało w mocy.
Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej Gminy K., podjętą na podstawie przepisu art. 98 i art. 104 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r., nr 115, poz. 728 ze zm.), uznał pobrane przez skarżącego świadczenia z pomocy społecznej w postaci zasiłku stałego w kwocie 7548 zł za nienależnie pobrane, odstępując jednocześnie od żądania zwrotu kwoty 7126,97 zł. Organ przyjął, że sytuacja materialna i osobista skarżącego powoduje, że zwrot takiej kwoty stanowiłby dla niego nadmierne obciążenie i niweczyłby skutki udzielonej pomocy.
Decyzja, której dotyczyła zaskarżona decyzja Kolegium, wydana została po wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej powyższą decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., na skutek wyjścia na jaw nowych okoliczności faktycznych, dotyczących sytuacji majątkowej i dochodów skarżącego. W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że w czerwcu 2010 r., kiedy to organ wydał decyzję w sprawie odstąpienia od żądania zwrotu kwoty 7126,97 zł, strona, wbrew temu co oświadczyła piśmie z dnia [...] maja 2010 r. prowadziła wspólne gospodarstwo domowe z D. K., a tym samym dochód rodziny strony był wyższy niż deklarowany. Słuchana w toku postępowania współlokatorka skarżącego zeznała, że od pierwszej dekady października 2009 r. do dnia 11 lipca 2010 r. zamieszkiwała u W. N., ponosząc wszelkie opłaty związane z utrzymaniem domu wraz z opłatami bieżącymi. Kolegium podkreśliło, że skarżący przyznał, że w czerwcu 2010 r. prowadzili oni wspólne gospodarstwo domowe.
W tym czasie dochód D. K. stanowiła renta wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym w wysokości 1358,81 zł. W. N. otrzymywał zasiłek stały w wysokości 444 zł miesięcznie, a od stycznia do maja 2010 r. otrzymywał od współwłaścicielki lokalu mieszkalnego w T., którego jest też współwłaścicielem, - H. Z., po 250 zł miesięcznie. Na dochód odwołującego się składał się również dochód z działki gruntu (0,0959 ha) w kwocie 19,85 zł. Łączny dochód rodziny strony w miesiącu składania przez nią wniosku o odstąpienie od żądania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń w maju 2010 r. oraz w dniu wydania decyzji, tj. w dniu [...] czerwca 2010 r. wyniósł 2072,66 zł miesięcznie, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie stanowiło 1036,33 zł. Ustalając dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie organ uznał, że w czerwcu 2010 r. brak było podstaw do wydania decyzji uwzględniającej wniosek strony z dnia [...] maja 2010 r. o odstąpienie od żądania zwrotu kwoty 7126,97 zł.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł W. N., wskazując m. in., że dochód, jaki uzyskiwał od dnia [...] lutego 2008 r. do dnia [...] maja 2009 r. to kwota 70 zł miesięcznie, a więc nie przekroczył kryterium dochodowego wynoszącego 477 zł. Stwierdził, że świadek K. podała nieprawdę, że mieszkała z nim od października 2009 r. do lipca 2010 r. i jej oświadczenie w tej kwestii jest formą zemsty. Skarżący podniósł, że kryteriów do otrzymania zasiłku nie spełniał tylko w miesiącach, kiedy z nim zamieszkiwała i dochód na osobę przekraczał 477 zł. Za te miesiące godził się zwrócić pobrane świadczenie. Kwota 7126,97 zł jest zaś kwotą zawyżoną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a. oddalił skargę i stwierdził, że organy administracyjne wydając zaskarżone decyzje nie naruszyły prawa. Uzasadniając zajęte stanowisko Sąd odwołał się do treści przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., nr 175, poz. 1362 ze zm.), zwanej dalej ustawą, w tym art. 104 ust. 1, 3 i 4, art. 6 pkt 16 oraz art.
98. Następnie stwierdził, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie budzi wątpliwości, że zwracając się w dniu [...] maja 2010 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o odstąpienie od żądania zwrotu kwoty nienależnie pobranego świadczenia z pomocy społecznej, powołując się na trudną sytuację życiową, skarżący poświadczył nieprawdę o swojej sytuacji rodzinnej i dochodowej, co doprowadziło do korzystnego dla niego rozstrzygnięcia. Tymczasem, jak niewadliwie ustalono, w czerwcu 2010 r., kiedy organ wydał decyzję w sprawie odstąpienia od żądania zwrotu kwoty 7126,97 zł, w istocie wbrew temu co wykazywał skarżący we wniosku o odstąpienie od żądania zwrotu kwoty 7548 zł i złożonych w związku z tym oświadczeniach, prowadził on dwuosobowe gospodarstwo domowe i dochód jego rodziny był wyższy niż to zadeklarował. Powyższe znajduje potwierdzenie w zebranych w sprawie dowodach. Faktowi prowadzenia w czerwcu 2010 r. wspólnego gospodarstwa domowego nie przeczył też sam skarżący. W tym czasie pobierał zasiłek stały z pomocy społecznej, a od stycznia do maja 2010 r. otrzymywał również z tytułu najmu lokalu po 250 zł miesięcznie. Na dochód skarżącego składał się również dochód z działki rolnej w kwocie 19,85 zł. Zatem, łączny dochód rodziny skarżącego, w momencie składania wniosku o odstąpienie od żądania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń oraz w dniu wydania decyzji o odstąpieniu od żądania ich zwrotu, wyniósł - jak prawidłowo ustalił organ odwoławczy - 2072,66 zł miesięcznie, a w przeliczeniu na osobę w rodzinie 1036,33 zł. Tym samym brak było podstaw do wydania decyzji uwzględniającej wniosek skarżącego o odstąpienie od żądania zwrotu kwoty 7126,97 zł. Organ odwoławczy prawidłowo poinformował też skarżącego o uprawnieniach wynikających z art. 104 ust. 4 ustawy. Skarżący może zatem ubiegać się o zastosowanie ulg w spłacie kwoty nienależnie pobranych świadczeń z uwagi na szczególną sytuację życiową lub rodzinną. Jednocześnie Sąd odnotował, że w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji organ odwoławczy błędnie przywołał ustawę z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.), jednakże naruszenie to nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł W. N. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi
Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w tym art. 98 i art. 104 w zw. z art. 6, 8, 11 i 37 ustawy o pomocy społecznej, co nastąpiło wskutek uznania, że wystąpiły przesłanki do stwierdzenia, iż kwota wypłaconego zasiłku jest nienależna i winien on zostać zwrócony, podczas gdy w rzeczywistości W. N. w okresie od października 2009 r. do kwietnia 2010 r. nie tworzył wraz z inną osobą wspólnego gospodarstwa, zaś dochód przez niego uzyskany w przedmiotowym okresie nie może prowadzić do pozbawienia go prawa do zasiłku, lecz ewentualnie jedynie do jego ograniczenia.
Uzasadniając skargę kasacyjną w pierwszej kolejności wskazano, odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że błędne zastosowanie bądź nie zastosowanie przepisów prawa materialnego każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami faktycznymi. Tym samym oznacza to brak możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego o ile równocześnie nie zostaną także zakwestionowane ustalenia faktyczne, na jakich oparto skarżone rozstrzygnięcie. Dalej, wskazując na regulacje prawne powołane w podstawie skargi kasacyjnej podniesiono, że W. N. nie kwestionował, iż od marca do lipca 2010 r. mieszkał z D. K. Wskazywał jednak, że w okresie wcześniejszym nie mogli tworzyć wspólnego gospodarstwa, albowiem poznał ją w październiku 2009 r. i wówczas była ona związana z inną osobą. Fakt dokonywania kilku płatności za energię i gaz nie może świadczyć o prowadzeniu wspólnego gospodarstwa, tym bardziej, że przyczyną dokonywanych płatności była możliwość odcięcia prądu i gazu.
Także fakt dokonania kilku zakupów na nazwisko skarżącego, w tym mebli, nie może dowodzić, iż były one czynione z jego środków, ponieważ dane wskazane na rachunku nie wprowadzają domniemania pochodzenia pieniędzy od osoby na nim widniejącej. Stąd, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, brak jest dostatecznych przesłanek umożliwiających ustalenie, że od października 2009 r. do marca 2010 r. skarżący wraz z D. K. tworzyli wspólne gospodarstwo domowe, a dochód przez nich osiągany przekraczający kryterium dochodowe, uniemożliwiał staranie się przez W. N. o wypłatę zasiłku stałego. Odmiennych ustaleń w tym zakresie nie uzasadniają również oświadczenia świadka J. E., która wszelką wiedzę na temat zażyłości pomiędzy skarżącym a D. K. posiada od tej ostatniej.
Również pozostałe fakty, w tym zakup zamrażarki na raty czy też uzyskiwanie przez skarżącego od stycznia do maja 2010 r. kwoty 250 zł miesięcznie od świadka Z., nie mogą prowadzić do żądania zwrotu zasiłku, ponieważ okoliczności te mogą skutkować jedynie ewentualnym ograniczeniem kwoty zasiłku, a nie jego odebraniem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).
W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu oraz innych jednostek redakcyjnych, użytych przez prawodawcę w powoływanym przepisie. Warunek przytoczenia podstaw kasacyjnych nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna nie wskazuje wprost naruszonego przepisu, ale zawiera jedynie wywody, zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego nieprecyzyjnie nieokreślonego, czy też zarzut naruszenia niewskazanych przepisów postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem zaskarżonego wyroku (tak NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 lipca 2004 r., sygn. GSK 356/04, ONSA i wsa z 2004 r., nr 3, poz. 72).
Tylko prawidłowe, zgodne z art. 176 P.p.s.a. wskazanie podstaw skargi kasacyjnej pozwala na wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny.
W skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie zarzucono naruszenie prawa materialnego, na skutek niewłaściwego zastosowania w stanie faktycznym sprawy określonych przepisów ustawy.
W tym kontekście podkreślić należało, że w skardze kasacyjnej nie zawarto zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Oznacza to, że skarżący nie kwestionuje ustaleń faktycznych, jakie legły u podstaw zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, które to ustalenia stanowiły podstawę do zastosowania spornych, z punktu widzenia zarzutów kasacyjnych, przepisów prawa materialnego. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny związany był tymi ustaleniami w tym znaczeniu, że przyjęty w zaskarżonym wyroku stan faktyczny musi być uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny przy dokonywaniu oceny zasadności zarzutów odnoszących się do naruszenia prawa materialnego. Odmienna ocena dowodów i wyprowadzenie na jej podstawie własnych wniosków co do stanu faktycznego sprawy, bez wskazania przepisów postępowania, których naruszenie stanowi uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie stanowi usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej w rozumieniu art. 174 i art. 176 P.p.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 16 września 2005 r., sygn. FSK 2589/04 opubl. na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl., zwanej dalej CBOSA).
Wprawdzie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podważa ustalenia faktyczne organów administracyjnych i Sądu I instancji, ale – jak już wyżej wskazano - odmienna ocena dowodów i wyprowadzenie na jej podstawie własnych ustaleń, nie stanowi żadnej z wymaganych podstaw kasacyjnych, w tym także wymienionej w skardze kasacyjnej podstawy naruszenia prawa materialnego.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że zarzut naruszenia prawa materialnego i to bez względu na formę w jakiej doszło do tego naruszenia, a więc także w razie podniesienia zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego w stanie faktycznym sprawy, nie może być skutecznie uzasadniony próbą zakwestionowania ustaleń faktycznych (zob. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2005 r., sygn. OSK 832/04 opubl. w CBOSA).
Skoro zatem autor skargi kasacyjnej ograniczył jej uzasadnienie do wywodu stanowiącego polemikę z ustaleniami Sądu I instancji, odnoszącymi się do oceny sytuacji dochodowej skarżącego i braku spełnienia przesłanek do objęcia go prawem do otrzymania zasiłku stałego, to nie sposób uznać za usprawiedliwiony zarzutu naruszenia prawa materialnego – przepisów art. 98 i 104 ustawy o pomocy społecznej w zw. z przepisami art. 6, 8, 11 i 37 tej ustawy na skutek wadliwego ich zastosowania w odmiennym stanie faktycznym, niż wynika to z prawidłowych i niepodważonych w prawidłowy sposób w skardze kasacyjnej ustaleń faktycznych.
W skardze kasacyjnej nie zwrócono przy tym uwagi na to, że postępowanie przed organami administracyjnymi toczyło się w trybie nadzwyczajnym – wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, a wobec tego ewentualne naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego winny być oceniane (kwestionowane) przez pryzmat takich regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego, które dotyczą tej instytucji procesowej.
Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na zasadę związania granicami zarzutów i podstaw kasacyjnych, pozbawiony został możliwości szczegółowej analizy prawidłowości zastosowania w sprawie przepisów art. 6, 8, 11, 37 i 104 ustawy o pomocy społecznej, gdyż są to przepisy złożone, składające się z wielu ustępów, punktów i podpunktów. Niewskazanie której konkretnie normy prawnej, zawartej w każdym z tych przepisów, dotyczy zarzut naruszenia prawa materialnego, zmusza Naczelny Sąd Administracyjny do poszukiwania tych norm we własnym zakresie i do formułowania w zastępstwie wnoszącego skargę kasacyjną odpowiednich zarzutów. Na gruncie regulacji art. 183 § 1 P.p.s.a. jest to jednak niedopuszczalne. Podobna uwaga dotyczy zarzutu naruszenia wskazanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 98 ustawy o pomocy społecznej, który też jest przepisem złożonym w zakresie, w jakim odnosi się on do wieloskładnikowego unormowania z art. 104 ustawy.
Mając na uwadze powyższe, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione i nie zawierające usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.
Orzeczenie nie obejmuje rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej na rzecz adwokata ustanowionego z urzędu. Orzeczenie to podlega rozpoznaniu przez Sąd I instancji, gdyż na podstawie art. 250 oraz art. 258 § 1 pkt 8 P.p.s.a. wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu na zasadzie prawa pomocy, przyznaje się za wykonane zastępstwo prawne, co oznacza że następuje ono po uprawomocnieniu się orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie i przez wydanie odrębnego postanowienia przez wojewódzki sąd administracyjny, od którego według art. 259 i art. 260 P.p.s.a. służy sprzeciw, a następnie zażalenie w toku instancji. Uprawnienie Naczelnego Sądu Administracyjnego do orzekania w tym przedmiocie związane jest wyłącznie z kontrolą instancyjną takich postanowień (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. GSK 1412/04, opubl. w CBOSA).