Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2015 r. o sygn. akt I SA/Wa 1707/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy Lesznowola na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 15 stycznia 1949 r., nr [...] w sprawie przejęcia nieruchomości na cele reformy rolnej.
Wnioskiem z dnia 9 września 2015 r. Gmina Lesznowola zwróciła się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W ocenie wnioskodawcy wykonanie tej decyzji wywołałoby trudny do odwrócenia skutek prawny w postaci stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego Nr [...] z dnia 22 kwietnia 2011 r., stanowiącej tytuł prawny Gminy Lesznowola do nieruchomości położonej w Mysiadle.
Pismem z dnia 17 września 2015 r. uczestnicy postępowania reprezentowani przez r. pr. M.K. wnieśli o odrzucenie powyższego wniosku, ewentualnie jego oddalenie. W ich ocenie skarżona decyzja nie podlega wykonaniu, i brak jest przesłanki zajścia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. W postępowaniu kasacyjnym dopuszczalne jest wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. (zob. postanowienie NSA z dnia 13 czerwca 2012 r., II GSK 884/12).
Wbrew stanowisku uczestników postępowania, zaskarżona decyzja jest wykonalna, gdyż wskutek jej wykonania ex tunc wyeliminowane z obrotu zostaje orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 15 stycznia 1949 r., nr [...] w sprawie przejęcia nieruchomości na cele reformy rolnej, a zatem wywołane nim skutki prawne podlegają cofnięciu. Zwrócił na to uwagę skądinąd sam organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzając, że ma ona "służyć dopiero usunięciu szeregu następstw obowiązywania" ww. orzeczenia.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykonanie zaskarżonej decyzji przed rozpoznaniem sprawy przez sąd administracyjny łączy się z niebezpieczeństwem powstania szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, z tego powodu, że w razie uwzględnienia skargi może okazać się, że w międzyczasie nastąpiła zmiana stanu prawnego nieruchomości. Ponadto należy zauważyć, że wykonanie zaskarżonej decyzji może stanowić podstawę do kolejnych postępowań – np. dotyczących ważności decyzji Wojewody Mazowieckiego Nr [...] z dnia 22 kwietnia 2011 r., stanowiącej tytuł prawny Gminy Lesznowola do nieruchomości położonej w Mysiadle, a w dalszym etapie do dokonania wpisu w księdze wieczystej, o którym zresztą wspominają w swoim piśmie uczestnicy postępowania.
Jak zauważył Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 15 lutego 2011 r. o sygn. akt III CZP 90/10 (OSNC 2011, nr 7-8, poz. 76), rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych chroni nabywcę użytkowania wieczystego także w razie wadliwego wpisu w księdze wieczystej Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jako właściciela nieruchomości. Z kolei w wyroku z dnia 23 stycznia 2014 r. o sygn. akt I OSK 1585/12, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że u podstaw stwierdzenia nieodwracalności skutku prawnego w odniesieniu do aktu wywołującego skutki w sferze prawa cywilnego tkwi to, że administracja nie dysponuje instrumentami do tego, aby tego rodzaju skutek odwrócić. Jak zaznaczył NSA, szczególnie ma to miejsce w sytuacji, gdy decyzja administracyjna wywarła pośredni skutek w sferze prawa cywilnego, tj. gdy stała się ona podstawą do dokonania (nieodwracalnych dla organu) czynności prawa cywilnego. Skutki prawne stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 15 stycznia 1949 r., nr [...] stwarzają do tego zaś podstawy.
Zauważyć wypada także, że art. 61 § 3 p.p.s.a. statuuje, iż podstawą wstrzymania wykonania decyzji może być sama okoliczność, że zachodzi niebezpieczeństwo spowodowania przez decyzję trudnych do odwrócenia skutków. Nieobligatoryjność wystąpienia skutków (ich potencjalność) nie może być zatem przesłanką do odmówienia wstrzymania wykonania decyzji.
Mając zatem na uwadze poczynione ustalenia, potencjalność zmiany stosunków własnościowych nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją lub możliwość dokonania w dalszej perspektywie zmian w dotyczącej jej księdze wieczystej – stwarzają niebezpieczeństwo spowodowania przez tę decyzję skutków trudnych do odwrócenia. Zważyć bowiem należy, że są to skutki, których w przypadku uchylenia decyzji przez sąd administracyjny, organ nie będzie mógł – przy użyciu dostępnych mu środków prawnych – cofnąć jednostronną czynnością (aktem).
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił wniosek Gminy Lesznowola, mając za podstawę art. 61 § 3 p.p.s.a.
Kończąc, warto odnieść się do argumentacji faktycznej podniesionej przez uczestników postępowania, że wniosek Gminy ma na celu pozyskanie czasu, aby Gmina mogła dokonać trwałego rozporządzenia lub zbycia nieruchomości objętych sprawą, w związku z planowanym centrum handlowo-usługowym. Należy zatem wskazać, że w przypadku celowego wyzbycia się przez gminę ww. nieruchomości w związku z niniejszym postępowaniem i z przedstawionych przez uczestników pobudek, w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny, uczestnicy postępowania będą mogli dochodzić naprawienia ewentualnie wynikłej stąd szkody na podstawie art. 417 Kodeksu cywilnego. Nie mogło to jednak doprowadzić do odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, skoro zaistniały przesłanki ku temu.