Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Sz 2/19 zobowiązał Burmistrza [...] do rozpoznania wniosku I.S. z dnia 20 sierpnia 2018 r. w zakresie pkt 4, 5, 6, 7, 8 w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Burmistrza [...] do udzielenia informacji publicznej na podstawie wniosku I.S. z dnia 20 sierpnia 2018 r. w zakresie pkt 1, 2, 3; stwierdził, że Burmistrz [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasadził od organu na rzecz I.S. zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:
I.S., złożył drogą elektroniczną do Burmistrza [...], wniosek o udostępnienie dokumentów i informacji dotyczących:
- 1. powierzchni działki nr [...] obręb [...], gmina [...], powiat [...];
- 2. powierzchni zabudowy budynku oznaczonego jako BUD-46 na ww. działce;
- 3. powierzchni niezbudowanej części ww. działki;
- 4. numeru Księgi wieczystej ww. działki;
- 5. roku budowy ww. budynku;
- 6. czasowego okresu wykonania prac i czynności budowlanych związanych z remontem ww. budynku;
- 7. projektu technicznego dotyczącego remontu ww. budynku łącznie z kopią pozwolenia na wykonanie ww. czynności;
- 8. projektu zagospodarowania niezbudowanej części ww. działki łącznie z dokonanymi na tę okoliczność uzgodnieniami, a w szczególności administracyjnym zezwoleniem na wykonanie tych inwestycyjnych czynności.
W odpowiedzi na wniosek, organ w dniu 3 września 2018 r. poinformował skarżącego, że z uwagi na obszerny zakres poruszanych spraw we wniosku szczegółowa odpowiedź udzielona zostanie do dnia 30 września 2018 r.
W dniu 28 września 2018 r. skarżący zwrócił się do organu, nawiązując do wniosku z dnia 20 sierpnia 2018 r. o wyłączenie od rozpoznania sprawy Kierownika Wydziału G.N.G. i R. UM [...] – E. J. i vice-Burmistrza [...] – K. K. Pismem z dnia 8 października 2018 r. organ poinformował skarżącego, że w odpowiedzi na wniosek z dnia 28 września 2018 r. w nawiązaniu do wniosku z dnia 20 sierpnia 2018 r., iż pracownicy nie zostaną wyłączeni, gdyż nie toczy się żadne postępowanie administracyjne i ma podstaw do stosowania art. 24 k.p.a. Organ poinformował, że na nieruchomości położonej w obrębie [...] o numerze ewidencyjnym działki [...] o pow. 339 m2 jest posadowiony budynek o powierzchni zabudowy 63 m2 przeznaczony na miejsce spotkań mieszkańców Sołectwa [...]. Z chwilą nabycia przez Gminę [...] nieruchomości zabudowanej budynek został wyremontowany i oddany na rzecz społeczności lokalnej.
W dniu 15 listopada 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu w Szczecinie wpłynęła skarga I.S. na bezczynność Burmistrza [...] w związku z wnioskami kierowanymi do Burmistrza, m.in. wnioskiem z dnia 20 sierpnia 2018 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, gdyż została złożona przez M. J., który nie może być pełnomocnikiem skarżącego w postępowaniu przed sądem administracyjnym.
W piśmie z dnia 14 stycznia 2019 r. M. J. podał, że skarga została złożona przez dwie osoby: M. J. oraz I. S. Postanowieniami z dnia 1 marca 2019 r. Sąd odmówił dopuszczenia M. J. do udziału w sprawie jako pełnomocnika skarżącego oraz odrzucił jego skargę.
W piśmie procesowym z dnia 15 marca 2019 r., organ wskazał, że pismem z dnia 8 października 2018 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi w zakresie powierzchni działki nr [...] oraz powierzchni posadowionego na niej budynku. Ponadto w treści odpowiedzi Gminy [...] z dnia 20 grudnia 2018 r. na wniosek o zasiedzenie z dnia 20 sierpnia 2018 r. złożony do Sądu Rejonowego [...] przez skarżącego, znajduje się informacja o numerze Księgi Wieczystej działki nr [...] oraz czasowego okresu wykonania prac i czynności budowlanych związanych z remontem budynku na ww. działce. Odnośnie pozostałych zapytań dotyczących: 1. roku budowy budynku – organ nie udzielił informacji, gdyż nie był w jej posiadaniu;
- 2. projektu technicznego dotyczącego remontu, łącznie z kopią pozwolenia na wykonywanie tych czynności - organ nie udzielił informacji, gdyż nie był w posiadaniu ww. dokumentów;
- 3. projektu zagospodarowania niezabudowanej części ww. nieruchomości, łącznie z uzgodnieniami – organ nie udzielił informacji, gdyż nie był i nie jest w posiadaniu takich dokumentów.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej może złożyć również pełnomocnik danej osoby, legitymujący stosownym pełnomocnictwem. Przepisy u.d.i.p. nie wprowadziły w tym zakresie żadnego ograniczenia. Z akt wynika, że M. J. powoływał się na udzielone mu pełnomocnictwo przez skarżącego i choć organ nie domagał się przedstawienia tego pełnomocnictwa to korespondencję związaną ze złożonym wnioskiem kierował do M. J. Oznacza to, że organ nie kwestionował istnienia pełnomocnictwa. W ocenie Sądu, wobec braku zakwestionowania uprawnień M. J. jako pełnomocnika skarżącego, należy przyjąć, że wniosek został złożony poprawnie, zaś organ zobowiązany był do jego rozpoznania zgodnie z przepisami u.d.i.p.
Jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, wniosek z art. 2 u.d.i.p. nie musi spełniać żadnych rygorów co do formy, w tym nie musi zawierać powołania się na przepisy u.d.i.p. Postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone, co wynika z celu ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz z jej art. 10 ust. 2, stanowiącego, że informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Skoro zatem złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie zostało obwarowane żadnymi szczególnymi wymogami formalnymi, w szczególności nie wymaga uzasadnienia faktycznego ani prawnego, a jedynie w miarę precyzyjnego wskazania zakresu żądanych informacji oraz miejsca i sposobu dostarczenia tych informacji, stwierdzić należy, że wniosek skarżącego nadawał się do rozpoznania. Spełniał bowiem dwa podstawowe elementy formalne pozwalające na jego rozpoznanie – wskazywał zakres żądanych informacji oraz sposób i miejsce ich dostarczenia (forma elektroniczna).
Zdaniem Sądu pierwszej instancji w sprawie został zachowany przedmiotowy i podmiotowy zakres u.d.i.p., a w okolicznościach niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organ dopuścił się tak rozumianej bezczynności.
Wniosek o udostępnienie informacji publicznej został bowiem złożony przez skarżącego w dniu 20 sierpnia 2018 r. (data przesłania wiadomości na adres poczty elektronicznej organu), zaś organ miał 14 dni na udostępnienie informacji, względnie na zawiadomienie o powodach opóźnienia i określenie – nie dłuższego jak 2 miesiące - terminu udostępnienia informacji. Takie terminy rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej wynikają z art. 13 u.d.i.p. Organ powiadomił w dniu 3 września 2018 r. skarżącego, że odpowiedź na złożony wniosek udzielona zostanie mu do 30 września 2018 r. z uwagi na jego obszerny zakres. Dopiero zaś pismem z dnia 8 października 2018 r. organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na pkt 1 i 2 wniosku. Sąd przyjął, że odpowiedź na pkt 1 i 2 wniosku jest również odpowiedzią na pkt 3 wniosku i uznał, że w zakresie pkt 3 również została skarżącemu udzielona żądana informacja.
Wskazać należy, że okoliczność rozpoznania wniosku w tej części przez organ spowodowała, że w sprawie nie było już podstaw do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku w tym zakresie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a."). Postępowanie sądowoadministracyjne w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe i podlegało w związku z tym umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.
Odnośnie pozostałych punktów wniosku, tj. 4, 5, 6, 7 i 8, organ nie udzielił skarżącemu odpowiedzi i tym samym trwa nadal w bezczynności. Okoliczność, że odpowiedzi na ww. punkty zawierało pismo procesowe Gminy, stanowiące odpowiedź na wniosek skarżącego o zasiedzenie działki nr [...] nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy. Wniosek o udzielenie informacji publicznej musi być przez organ rozpoznany na podstawie przepisów u.d.i.p., dlatego też Sąd zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego.
Jak wynika natomiast z art. 149 § 1a P.p.s.a., stwierdzając bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem WSA w Szczecinie, zachowanie organu nie miało cech rażącego naruszenia prawa. Należało wziąć pod uwagę trudności związane z prawidłowym odczytaniem dużych ilości maili skarżącego, które sporządzone są chaotycznie i zawierają szereg wniosków dotyczących różnych postępowań, których wszczęcia strona się domagała. W tych okolicznościach nie można uznać, że bezczynność przybrała postać celowego działania nacechowanego złą wolą, czy też poważnego zaniedbania.
W dniu 23 maja 2019 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Burmistrz [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 44 § 1 i 2 P.p.s.a. poprzez dopuszczenie zatwierdzenia przez I. S. czynności zdziałanych w jego imieniu przez M. J. - osobę, która nie posiada kwalifikacji prawnych do bycia pełnomocnikiem.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie WSA w Szczecinie w sprawie skorzystał z przepisu art. 44 § 2 P.p.s.a., bowiem zatwierdzenie czynności zdziałanych przez inną osobę w postępowaniu sądowoadministracyjnym nastąpić może jedynie w ramach przywołanej normy. Jednakże dla zastosowania wskazanego przepisu niezbędne jest spełnienie łącznie kilku przesłanek. Przede wszystkim, zatwierdzenie dotyczyć może czynności osoby niemogącej przedstawić pełnomocnictwa, która zostaje tymczasowo dopuszczona do podjęcia naglącej czynności - art. 44 § 1 P.p.s.a. W niniejszej sprawie brak było jednak "naglącej czynności", do jakiej podjęcia miałaby zostać dopuszczona osoba podająca się za pełnomocnika.
Należy zauważyć, że skarga w zakresie bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie znajduje ograniczeń w postaci np. terminu, w którym może zostać wniesiona. Tym samym, samo wniesienie skargi na bezczynność w niniejszej sprawie nie może zostać uznane za czynność "naglącą". Po drugie natomiast i najważniejsze, M. J. nie posiada kwalifikacji uprawniających go do bycia pełnomocnikiem w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.
Skarga jest niezasadna.
Na wstępie przypomnieć należy, że w skardze kasacyjnej zarzucono WSA w Szczecinie naruszenie przepisu procesowego, tj. art. 44 1 1 i 2 P.p.s.a. Wskazany przepis statuuje zasady tymczasowego dopuszczenia do udziału w postepowaniu w charakterze pełnomocnika osobę niemogącą przestawić pełnomocnictwa. W art. 44 § 1 P.p.s.a. określono, że osobę nie mogącą się wylegitymować pełnomocnictwem sąd administracyjny może tymczasowo dopuścić do podjęcia czynności procesowej o charakterze naglącym. Natomiast w art. 44 § 2 P.p.s.a. nakazano sądowi administracyjnemu, aby w postanowieniu o tymczasowym dopuszczeniu wyznaczył pełnomocnikowi termin do przedstawienia pełnomocnictwa lub zatwierdzenia czynności przez stronę - pod rygorem pominięcia czynności.
Wskazać należy, że z akt postępowania wynika, że WSA w Szczecinie nie zastosował ww. przepisu w sprawie, albowiem Sąd ten po otrzymaniu skargi i odesłaniu jej zgodnie z art. 53 § 4 P.p.s.a. do organu, a następnie otrzymaniu skargi wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzi na skargę wezwał pismem z dnia 7 stycznia 2019 r. M. J. do określenia roli procesowej jaką pełni, a więc czy wnosi skargę we własnym imieniu, czy też w imieniu I.S., którego reprezentował w postępowaniu w sprawie udostępnienia informacji publicznej toczącym się przed Burmistrzem [...].
W piśmie z dnia 14 stycznia 2019 r. M.J. wyjaśnił, że skarga została złożona przez dwie osoby - jego osobiście oraz I. S. Następnie zarządzeniem z dnia 29 stycznia 2019 r. Przewodniczący Wydziału wezwał, na podstawie art. 49 § 1 P.p.s.a., I. S. do złożenia oświadczenia, czy podtrzymuje złożoną skargę, podpisał ją oraz uiścił wpis. W tym miejscu podnieść należy, że w orzecznictwie NSA nie budzi wątpliwości, że w sytuacji, gdy po wezwaniu do przesłania pełnomocnictwa procesowego dla osoby, która w imieniu strony podpisała skargę, okaże się, że osoba ta nie ma legitymacji do zastępowania strony, Sąd zanim odrzuci skargę, powinien wezwać bezpośrednio stronę do samodzielnego podpisania skargi i dopiero po bezskutecznym upływie terminu do dokonania tej czynności, skargę odrzucić. Pogląd taki wyrażono m.in. w wyroku NSA z dnia 17 czerwca 2005 r., sygn. akt I FSK 20/05 gdzie wprost stwierdzono: "skargę podpisaną w imieniu skarżącego przez osobę, która nie może go reprezentować, można odrzucić dopiero wówczas, gdy nie zatwierdził tej czynności swoim podpisem skarżący, po prawidłowym wezwaniu go do takiego działania".
W tym samym tonie Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w postanowieniu z dnia 27 października 2005 r., sygn. akt I FSK 378/05 oraz w wyroku z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 203/16. Dla wskazanego trybu nie ma przy tym znaczenia powód, dla którego dana osoba nie może być pełnomocnikiem strony. Stanowisko to w pełni podziela Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie, osobiste wezwanie strony o podpisanie skargi jest bowiem możliwe dlatego, że w postępowaniu skargowym przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi nie obowiązuje tzw. przymus adwokacki, a strona może nie wiedzieć, że pełnomocnik w postępowaniu administracyjnym nie jest uprawniony do prowadzenia sprawy sądowoadministracyjnej.
I. S. poinformował WSA w Szczecinie, że podtrzymuje złożoną skargę, złożył skargę podpisaną własnoręcznie oraz uiścił wpis (k. 55-56 akt sądowoadministracyjnych). Tak więc w toku całego postępowania przez Sądem pierwszej instancji nie dopuszczano na podstawie art. 44 § 1 P.p.s.a. tymczasowo M.J. do wykonywania czynności za I. S., przeciwnie podjęto działania zmierzające do tego, aby czynności procesowe wykonywał samodzielnie I. S. Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.