Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 października 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 64/15, po rozpoznaniu skarg P. W. i K. S. oraz A. W. i D. G. na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] września 2014 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia braku naruszenia przepisów rozporządzenia przez przewoźnika lotniczego - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2014 r. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego, po rozpatrzeniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy:
- 1. D. G. w stosunku do decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...],
- 2. A. W. w stosunku do decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...],
- 3. P. W. i K. S. w stosunku do decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...], utrzymał w mocy każdą z ww. decyzji, stwierdzających brak naruszenia prawa przez przewoźnika P. S.A. przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r., ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylającego rozporządzenie nr 295/91/EWG (Dz. Urz. UE L 46 z dnia 17 lutego 2004 r., dalej: rozporządzenie) w związku z opóźnieniem lotu z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...] na trasie W. – H. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że każdy z ww. pasażerów posiadał rezerwację na lot z dnia [...] listopada 2013 r. na trasie W. – H. o oznaczeniu kodowym [...] z planową godziną startu 6:50 czasu lokalnego. Lot się odbył, jednak samolot wystartował z opóźnieniem wynoszącym 25 minut. Lądowanie w H. również nastąpiło 25 minut po planowej godzinie przylotu, tj. o godz. 8:50 czasu lokalnego zamiast o godzinie 8:25 czasu lokalnego. W następstwie tego opóźnienia wymienieni pasażerowie utracili dalsze połączenie do N. lotem o oznaczeniu kodowym [...] z planową godziną startu 9:00 czasu lokalnego. Według danych uzyskanych od spółki F. z siedzibą w P. start tego lotu nastąpił o godzinie 8:51 czasu lokalnego. Organ odwoławczy ustalił za organem pierwszej instancji, iż każdy z pasażerów o opóźnieniu dowiedział się na lotnisku w W. i odbył podróż opóźnionym lotem. Bezpośrednimi przyczynami opóźnienia lotu było ujawnienie usterki generatora sprężonego powietrza oraz konieczność wyładowania bagażu należącego do pasażera, który nie znajdował się na pokładzie samolotu wykonującego lot. W ocenie organu, żadne z tych zdarzeń nie powstało w następstwie działań lub zaniechań przewoźnika i było nie do przewidzenia. Przewoźnik nie był w stanie wcześniej zdiagnozować powstania usterki ani przewidzieć tego, iż jeden z pasażerów, który nadał bagaż, nie stawi się do wejścia na pokład. Odnośnie do usterki generatora sprężonego powietrza, to przewoźnik miał uzasadnione podstawy, aby przyjąć, iż profesjonalista, jakim jest L. S.A., o czasie podstawi sprawny generator sprężonego powietrza. Organ stwierdził, iż postępowanie związane z koniecznością wyładowania bagażu należącego do pasażera, który nie znajdował się na pokładzie samolotu jest prawidłowe i ma na celu przede wszystkim ochronę przed aktami terroru, a tym samym ochronę wartości wyższej jakim jest życie lub zdrowie człowieka – i jako takie nie może być oceniane negatywnie.
Zdaniem organu, powoduje to, że w niniejszej sprawie należy przyjąć, że pomimo podjęcia wszelkich wymaganych działań przewoźnik nie mógł przeciwdziałać przyczynom opóźnienia lotu. W konsekwencji Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego uznał, że okoliczności, które spowodowały opóźnienie lotu, miały charakter nadzwyczajny, a tym samym nie powstało prawo pasażerów do żądania odszkodowania.
Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego wnieśli P. W. i K. S. oraz D. G. i A. W. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie organowi wytycznych zmierzających do orzeczenia o wypłacie odszkodowania przysługującego im na podstawie art. 7 ust. 1 lit. c rozporządzenia, rozważenie uchylenia decyzji poprzedzających zaskarżoną decyzję oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację.
Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.). W uzasadnieniu wskazał, że organ ustalając stan faktyczny sprawy pominął całkowicie brzmienie art. 2 lit. h rozporządzenia, zgodnie z którym "miejsce docelowe" oznacza miejsce lądowania określone na bilecie przedstawionym na stanowisku kontrolnym lub, w przypadku lotów łączonych, miejsce lądowania ostatniego lotu; alternatywne dostępne loty łączone nie są brane pod uwagę, jeżeli zachowany jest planowany czas przylotu.
Skarżący lecieli z W. do H., jednak stamtąd o godz. 9:00 mieli odlecieć do N. W tej sytuacji należało uznać, że odbyć mieli lot łączony i dopiero przez pryzmat tego ustalenia oceniać, czy doszło do naruszeń przepisów rozporządzenia. Ponadto, w ocenie Sądu, przyczyny opóźnienia lotu zostały przez organ nieprawidłowo zakwalifikowane jako nadzwyczajne okoliczności, o których mowa w motywie 14 preambuły rozporządzenia. Sąd I instancji wskazał, że przewoźnik lotniczy odpowiada za opóźnienia spowodowane przyczynami leżącymi po stronie firmy, z której usług korzysta przy realizowaniu lotów. Z załączonej do akt sprawy kserokopii dokumentacji wynika, że w dniu 20 października 2013 r. zakończony został przegląd OT-2 oraz naprawa instalacji elektrycznej zasilania agregatora, a następny wpis dotyczy naprawy rozrusznika turbiny rozpoczętej w dniu 8 grudnia 2013 r., tymczasem objęty postępowaniem lot odbył się [...] listopada 2013 r. W aktach poza kopią pisma L. z dnia 27 lutego 2014 r. brak jest dokumentów potwierdzających okoliczność przeprowadzania tygodniowych przeglądów sprzętu.
Zdaniem Sądu I instancji, za nadzwyczajne okoliczności nie można uznać problemu technicznego samolotu, który spowodował odwołanie lotu, jeśli jest następstwem normalnego wykonania działalności przewoźnika. Artykuł 5 ust. 3 rozporządzenia należy interpretować w ten sposób, że problem techniczny, który wystąpił w statku powietrznym, skutkujący odwołaniem lotu, nie jest objęty pojęciem "nadzwyczajne okoliczności" w rozumieniu tego przepisu, chyba że problem ten jest następstwem zdarzeń, które – ze względu na swój charakter lub źródło – nie wpisują się w ramy normalnego wykonywania działalności danego przewoźnika lotniczego i nie pozwalają mu na skuteczne nad nimi panowanie (por. wyrok Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2008 r., sygn. akt C‑549/07).
Ponadto w wyroku tym Trybunał orzekł, że okoliczność, iż przewoźnik lotniczy przestrzegał minimalnych wymogów w zakresie przeglądów statku powietrznego, nie może sama w sobie wystarczyć dla wykazania, że ten przewoźnik podjął "wszelkie racjonalne środki" w rozumieniu art. 5 ust. 3 rozporządzenia, a w konsekwencji dla zwolnienia go z ciążącego na nim obowiązku wypłacenia odszkodowania. Zdaniem Sądu I instancji, analogiczne podejście należy zastosować w przypadku usterek sprzętu należącego do podmiotów, którymi przewoźnik posłużył się do wykonania lotu. Odmienne przyjęcie zniweczyłoby cel, w jakim wydane zostało rozporządzenie, i umożliwiłoby przewoźnikom unikanie odpowiedzialności poprzez cedowanie jak największej ilości czynności na podmioty trzecie. Wyładowanie bagażu pasażera, który nie zgłosił się do odprawy, należy do czynności wykonywanych rutynowo i fakt, że nie dokonano tego w czasie, kiedy podstawiany był działający generator sprężonego powietrza, świadczy wyłącznie o poziomie zorganizowania personelu obsługującego lot.
Sąd I instancji stwierdził, że organ naruszył art. 2 lit. h rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie, co stanowiło naruszenie przepisu prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, a także przepisy postępowania, których naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., dokonując ustaleń faktycznych wbrew informacjom wynikającym z zebranego materiału dowodowego lub opierając je na informacjach niespójnych z pozostałymi (kserokopia historii napraw, w której figurowała data 8 grudnia 2013 r.), lub wreszcie opierając się na informacjach wynikających tylko z pisma, nieznajdujących poparcia w innych materiałach (twierdzenie dotyczące cotygodniowych przeglądów). Organ naruszył także art. 15 k.p.a., bowiem ta ostatnia kwestia była podnoszona we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy; tak samo organ nie odniósł się do twierdzenia strony, że przewoźnik odpowiada również za okoliczności leżące po stronie osób trzecich. Skargę pasażerów należy rozpatrzyć, uwzględniając charakter lotu jako lotu łączonego, co wiąże się z ustaleniem czasu, w którym skarżący dotarli do miejsca docelowego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wnosząc o jego uchylenie w całości i odrzucenie skarg oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 37 P.p.s.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, iż pełnomocnictwo przedłożone w dniu 19 lutego 2015 r. przez r. pr. P. S. jest pełnomocnictwem upoważniającym do reprezentowania skarżących przed sądami administracyjnymi, w tym do składania w ich imieniu skarg na decyzję administracyjną Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Powyższe naruszenie miało wpływ na wynik sprawy poprzez nieodrzucenie wniesionych skarg na wstępnym etapie postępowania,
- 2) art. 49 § 1 i art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a poprzez ich niezastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i nieodrzucenie wniesionych skarg, pomimo niewykonania przez r. pr. P. S. obowiązku przedstawienia pełnomocnictwa do działania w imieniu skarżących przed sądami administracyjnymi, co doprowadziło do wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia w oparciu o błędną podstawę prawną,
- 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieprawidłowe zastosowanie przez Sąd I instancji powyższego przepisu, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w której skarga skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego powinna zostać odrzucona wobec nieuzupełnienia przez profesjonalnego pełnomocnika braków formalnych wniesionych skarg, w terminie ustawowym wskazanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny (k.
- 14) na podstawie art. 49 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a.,
- 4) art. 183 § 2 pkt. 5 P.p.s.a. poprzez pozbawienie uczestnika postępowania, tj. spółki P. S.A. z siedzibą w W., prawa udziału w rozprawie dotyczącej postępowania prowadzonego pod sygnaturą VII SA/Wa 65/15, która została połączona do wspólnego rozpoznania na rozprawie prowadzonej pod sygnaturą VII SA/Wa 64/15, pomimo iż spółka P. S.A. jako jedyna ze stron prowadzonego postępowania nie została skutecznie powiadomiona o terminie rozprawy prowadzonej pod sygnaturą VII SA/Wa 65/15, co stanowi rażące naruszenie prawa i jest okolicznością stanowiącą nieważność postępowania,
- 5) art. 200 w zw. z art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez zasądzenie od organu kosztów postępowania, pomimo, iż wniesione skargi winny zostać odrzucone na wstępnym etapie postępowania.
Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego podtrzymał skargę kasacyjną za wyjątkiem zarzutu z punktu czwartego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Autor skargi kasacyjnej sformułował podstawę kasacyjną przewidzianą w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucając w tych ramach naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 37, art. 49 § 1 i art. 58 § 1 pkt 3, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 w zw. z art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Zarzuty te opierają się na założeniu, iż skargi P. W. i K. S. oraz D. G. i A. W. podlegały odrzuceniu na etapie wstępnej jej kontroli wobec niewykonania przez pełnomocnika skarżących wezwania Sądu I instancji do uzupełnienia braków formalnych skarg w postaci wykazania umocowania do działania w imieniu strony przed WSA w Warszawie.
Odnosząc się do tak zakreślonego przedmiotu sporu wskazać należy, iż zgodnie z art. 49 § 1 P.p.s.a. jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. Z art. 58 § 1 pkt 3 wynika natomiast, że sąd administracyjny odrzuci skargę z powodu nieuzupełnienia w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi, pomimo prawidłowego wezwania go do ich usunięcia. Przy czy chodzi tutaj wyłącznie o tzw. brak istotny, tzn. taki, którego występowanie stoi w opozycji do możliwości nadania skardze dalszego biegu (M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda, Komentarz do art. 58 p.p.s.a. (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, wyd. 3, Warszawa 2015, s. 361).
W rozpoznawanej sprawie skargi P. W. i K.S. oraz D. G. i A. W. na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego zostały podpisana przez radcę prawnego P. S.. Do skarg nie załączono dokumentu pełnomocnictwa. W tych warunkach Sąd I instancji zasadnie przyjął, że wystąpił brak formalny skarg w zakresie pełnomocnictwa. Skutkowało to wezwaniem r. pr. P. S. do uzupełnienia wskazanego braku w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skarg. W odpowiedzi na wezwanie pełnomocnik nie wykazał jednak swego umocowania, bowiem nadesłane pełnomocnictwo nie obejmowało sądu, do którego wniesione zostały skargi. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, ta sytuacja nie mogła jednak skutkować odrzuceniem skarg z powodu nieuzupełnienia braków formalnych. Interpretacja przedstawiona w kasacji jest nadmiernie rygorystyczna.
Nie można uznać, że każde nieuzupełnienie braków formalnych pisma będzie prowadzić do jego odrzucenia, jak wskazano wyżej może to być jedynie brak istotny tzn. taki którego usunięcie uniemożliwia nadanie pismu dalszego biegu. Przyjęcie tak rygorystycznego stanowiska zamykałoby stronie prawo do sądu. To zaś stanowiłoby naruszenie zasad wyrażonych w art. 45 ust.1, art. 77ust.1 i art. 78 Konstytucji RP, które gwarantują rozpoznanie sprawy przez niezawisły sąd.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że w sytuacji gdy po wezwaniu do przesłania pełnomocnictwa procesowego dla osoby, która w imieniu strony podpisała skargę, okaże się, że osoba ta nie ma legitymacji do zastępowania strony, Sąd zanim odrzuci skargę, powinien wezwać bezpośrednio stronę do samodzielnego podpisania skargi i dopiero po bezskutecznym upływie terminu do dokonania tej czynności, skargę odrzucić. Pogląd taki wyrażono m.in. w wyroku NSA z dnia 17 czerwca 2005 r., sygn. akt I FSK 20/05 (niepubl.), gdzie wprost stwierdzono: "Skargę podpisaną w imieniu Skarżącego przez osobę, która nie może go reprezentować, można odrzucić dopiero wówczas, gdy nie zatwierdził tej czynności swoim podpisem Skarżący, po prawidłowym wezwaniu go do takiego działania." W tym samym tonie Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w postanowieniu z 27 października 2005 r., sygn. akt I FSK 378/05 (niepubl.).
Dla zastosowania omawianej procedury nie ma przy tym znaczenia powód, dla którego dana osoba nie może być pełnomocnikiem strony. Stanowisko to w pełni podziela Naczelny Sąd Administracyjny w przedmiotowej sprawie, osobiste wezwanie strony o podpis jest możliwe dlatego, że w postępowaniu skargowym przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi nie obowiązuje tzw. przymus adwokacki.
W tych warunkach Sąd I instancji, w trybie art. 49 § 1 P.p.s.a., zobowiązany jest wezwać skarżących do osobistego podpisania skarg. Dopiero niewykonanie tego wezwania mogłoby stanowić podstawę do odrzucenia skarg na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. W kontrolowanej sprawie prawidłowe pełnomocnictwo zostało jednak przedłożone przez radcę prawnego P. S. przed wystosowaniem wezwania do skarżących. Nie ma przy tym znaczenia, iż nastąpiło to wskutek kolejnych wezwań Sądu w tym przedmiocie kierowanych do pełnomocnika. Istotne jest, że uzupełnienie braku formalnego skarg miało miejsce przed skierowaniem wezwania bezpośrednio do skarżących, co wykluczało możliwość odrzucenia skarg na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. W konsekwencji nie istniały przeszkody do merytorycznego rozpoznania sprawy przez Sąd I instancji i wydania orzeczenia o treści przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.