Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 26 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1890/21

Uzasadnienie

Wyrokiem z 25 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1309/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. P., I. K., M. K., K. K., M. K., J. K., A. K., A. K., W. K. i M. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty: 1. uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2019 r., nr [...];

1. 2. zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżących, solidarnie, kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z [...] grudnia 2008 r. T. K., E. P. oraz M. K. złożyli do Wojewody [...] wniosek o przyznanie rekompensaty za nieruchomość pozostawioną przez K. K. w C., tj. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

Postanowieniem z [...] września 2009 r., nr [...] Wojewoda zawiesił przedmiotowe postępowanie, zgodnie z żądaniem wnioskodawców.

Postanowieniem z [...] września 2012 r., nr [...] Wojewoda podjął zawieszone postępowanie administracyjne.

Postanowieniem z [...] października 2015 r., nr [...] Wojewoda stwierdził, że M. K., E. P. oraz T. K. posiadają prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez K. K. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej majątku C. w powiecie [...], województwo [...].

Z uwagi na śmierć M. K., postanowieniem z [...] maja 2018 r., nr [...] Wojewoda zmienił z urzędu swoje wcześniejsze postanowienie z [...] października 2015 r., nr [...] w ten sposób, że ustalił nowy krąg osób posiadających prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, tj. M. K., K. K., J. K., M. K. oraz E. P. Z uwagi na śmierć T. K., postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r., nr [...] Wojewoda ponownie zmienił z urzędu postanowienie z [...] października 2015 r., nr [...] w ten sposób, że ustalił nowy krąg osób posiadających prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, tj. M. K., K. K., J. K., M. K., E. P., A. K., W. K. oraz A. K. Pismem z [...] lipca 2019 r. I. K. zgłosił Wojewodzie zamiar skorzystania z prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez K. K. nieruchomości położonej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, powiat [...], woj. [...], tj. majątku C. Jednocześnie załączył do niego oświadczenie z notarialnie poświadczonym podpisem, w których uchylił się z od skutków prawnych swoich oświadczeń woli z [...] sierpnia 2012 r., z [...] czerwca 2018 r. oraz z [...] września 2018 r., dotyczących wskazania osób uprawionych do rekompensaty.

Pismem z lipca 2019 r. (bez daty dziennej), które wpłynęło do Wojewody [...] lipca 2019 r., M. B. zgłosił Wojewodzie zamiar skorzystania z prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez K. K. nieruchomości położonej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, powiat [...], woj. [...], tj. majątku C. Jednocześnie załączył do niego oświadczenie z notarialnie poświadczonym podpisem, w których uchylił się z od skutków prawnych swoich oświadczeń woli z [...] sierpnia 2018 r., z [...] czerwca 2018 r. oraz z [...] września 2018 r. dotyczących wskazania osób uprawionych do rekompensaty.

Decyzją z [...] grudnia 2019 r., nr [...], Wojewoda [...] odmówił I. K., E. P., A. K., W. K., A. K., M. K., K. K., M. K., J. K. i M. B. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez K. K. nieruchomości położonej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, powiat [...], woj. [...], tj. majątku C. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że analiza całości materiału dowodowego sprawy wykazała, że zgromadzone dokumenty, wydane przez Archiwum Państwowe [...] Obwodu oraz [...] Centralne Państwowe Archiwum, należy uznać jako jednoznacznie potwierdzające prawo własności K. K. do majątku C. w latach 1924-1936, którego ogólna powierzchnia obejmowała 295 ha, w tym 107 hektarów lasu. Organ pierwszej instancji ustalił, że na powyższym gruncie usytuowane były nieruchomości budynkowe wybudowane przed 1921 r., tj. dom mieszkalny oraz zabudowania gospodarcze: stajnia na 20 koni, obora na 50 krów, chlew na 30 świń, owczarnia na 150 owiec.

Z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, m.in. z postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w W., II Wydział Cywilny, z [...] kwietnia 2011 r., sygn. akt. [...], postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w W., II Wydział Cywilny, z [...] marca 2012 r., sygn. akt [...] oraz decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2013 r., Wojewoda wyprowadził wniosek, że K. K. posiadał, 1 września 1939 r., obywatelstwo polskie i zamieszkiwał na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej tj. w majątku C., w powiecie [...], woj. [...].

Wojewoda wskazał jednak na fakt, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza okoliczności, że K. K. powrócił na obecne terytorium państwa polskiego z zamiarem stałego pobytu. Organ przyjął datę i miejsce zgonu oraz ostatnie miejsce zamieszkiwania K. K. w majątku C., w powiecie [...], do dnia śmierci tj. [...] maja 1946 r., zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] w W., II Wydział Cywilny, z [...] kwietnia 2011 r., sygn. akt. [...] oraz postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] w W., II Wydział Cywilny, z [...] marca 2012 r., sygn. akt. [...]. Wojewoda uznał, że K. K. nigdy nie wrócił do Polski. Zmarł bowiem na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w maju 1946 r. Organ stwierdził, że konieczne jest spełnienie przez osobę opuszczającą dawne tereny Rzeczypospolitej Polskiej w związku z wybuchem II wojny światowej warunku przesiedlenia się na terytorium Polski w granicach powojennych.

Uwzględniając powyższe, Wojewoda uznał, że w realiach niniejszej sprawy nie zostały kumulatywnie spełnione przesłanki określone w art. 2 w zw. z art. 5 ust. 2 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r., poz. 2097 – dalej jako "ustawa zabużańska").

Odwołanie od ww. decyzji wnieśli skarżący.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, decyzją z [...] marca 2020 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Minister stwierdził, że ustawodawca, określając krąg osób uprawnionych do rekompensaty za utracone mienie, nie przyznał tego prawa wszystkim obywatelom polskim, posiadającym majątki na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którzy zmuszeni byli je pozostawić, ale wyłącznie tym, którzy spełniali łącznie warunki określone w art. 1 i art. 2 ustawy zabużańskiej. Prawo do rekompensaty na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. przysługuje właścicielowi nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli spełnia on łącznie następujące wymogi: był 1 września 1939 r. obywatelem polskim i miał miejsce zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, opuścił je z przyczyn, o których mowa w art. 1 ustawy oraz posiada obywatelstwo polskie. Niespełnienie choćby jednej z wymienionych w powyższym przepisie przesłanek, zdaniem Ministra, powoduje utratę uprawnień do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

Minister wskazał także na brzmienie art. 7 ustawy zabużańskiej, zgodnie z którym wojewoda, po wszczęciu postępowania, dokonuje oceny spełnienia wymogów, o których mowa w art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1 i 2, na podstawie dowodów, o których mowa w art. 6 ustawy. Pozytywna ocena ww. przesłanek następuje w drodze postanowienia. W przypadku niespełnienia wymogów, o których mowa w art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1 i 2 ustawy zabużańskiej wojewoda wydaje decyzję o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty.

Zdaniem Ministra, Wojewoda słusznie ustalił, że właścicielem pozostawionej nieruchomości stanowiącej majątek C. był K. K. W ocenie Ministra, istotną okolicznością w rozstrzyganej sprawie jest zatem fakt, że K. K. został uznany za zmarłego [...] maja 1946 r., a za miejsce jego śmierci uznano K. w K. Z uwagi na powyższe, zdaniem Ministra, K. K. po 1 września 1939 r. nigdy nie przybył na obecne terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i nie posiadał tu miejsca zamieszkania.

Następnie Minister wyjaśnił, że nabycie prawa do rekompensaty przez spadkobierców ma charakter pochodny względem praw byłego właściciela. Jeśli były właściciel nie zrealizował przesłanek z art. 2 w zw. z art. 1 ustawy zabużańskiej, to jego spadkobiercy nie mogą nabyć prawa do rekompensaty.

Minister przytoczył również fragmenty stanowiska Trybunału Konstytucyjnego w kwestii konieczności wzięcia pod uwagę powrotu obywateli Rzeczypospolitej Polskiej na jej obecne terytorium jako przesłanki przyznania rekompensaty, wyrażonego w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 grudnia 2004 r., sygn. akt K 2/04, zgodnie z którym "przyrzeczona kompensacja miała przede wszystkim cechy świadczenia "pomocowego" o charakterze w pierwszej kolejności socjalnym (a nie tylko odszkodowawczym), umożliwiającego obywatelom Rzeczypospolitej Polskiej ponowny start życiowy po utracie mienia pozostawionego poza nowymi granicami państwa polskiego. Była, zgodnie z postanowieniami umów republikańskich, przeznaczona wyłącznie dla obywateli RP (według stanu prawnego z dnia 1 września 1939 r.) narodowości polskiej i żydowskiej, którzy – decydując się na przesiedlenie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w jej granicach po II wojnie światowej – manifestowali tym postępowaniem swą więź z państwem i narodem polskim (...).

Zobowiązania wynikające z umów republikańskich nie obejmowały zatem osób niebędących obywatelami polskimi ani też osób, które nie zostały repatriowane na terytorium Rzeczypospolitej w granicach ustalonych w 1945 r.". Uwzględniając powyższe, Minister stwierdził, że skoro właściciel nieruchomości pozostawionej nie spełnił przesłanki wynikającej z art. 1 powołanej ustawy i nie mógł w związku z tym nabyć prawa do rekompensaty, to również jego następcy prawni prawa tego nabyć nie mogli. Zgodnie bowiem z obecnie obowiązującą linią orzeczniczą, prawo spadkobiercy właściciela mienia, pozostawionego poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, do realizacji uprawnień przewidzianych ustawą zabużańską, nie jest odrębną kategorią prawną i ma swoje źródło w prawach przysługujących dawnemu właścicielowi nieruchomości.

Skargę na powyższą decyzję wywiedli skarżący, wnosząc o jej uchylenie, jak i poprzedzającej ją decyzji Wojewody z [...] grudnia 2019 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie następujących przepisów:

1. 1) art. 1 ust 1 i ust. 2, art. 2 ustawy zabużańskiej przez ich błędną wykładnię wyrażającą się twierdzeniem, że dla przyznania uprawnionemu, bądź jego następcom, prawa do rekompensaty w rozumieniu ww. ustawy poprzednik prawny osoby uprawnionej albo osoba uprawniona musiały wrócić na obecne terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, podczas gdy przepisy ww. ustawy takiego wymogu nie zawierają;
2. 2) art. 6, 7 i 8 k.p.a. przez odmowę potwierdzenia na rzecz stron prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez K. K. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej z uwagi na brak jego przybycia na obecne tereny Polski, podczas gdy obowiązujące przepisy ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej nie przewidują takiego warunku, a zapadłe rozstrzygnięcie oparte jest wyłącznie o wadliwą, a ponadto niedopuszczalną, wykładnię przepisów ww. ustawy, co w rezultacie świadczy o naruszeniu przez organ obowiązku działania na podstawie przepisów prawa i stania na straży praworządności, a także poprzez odmowę potwierdzenia na rzecz stron prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez K. K. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej z uwagi na brak jego przybycia na obecne tereny Polski, co stanowi nieuzasadnione odstępstwo od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, zwłaszcza wobec uprzedniego wydania w niniejszej sprawie pozytywnych postanowień potwierdzających prawo skarżących do rekompensaty z tego tytułu (postanowienie nr [...] z [...] października 2015 r., postanowienie nr [...] z [...] maja 2018 r. oraz postanowienie nr [...] z [...] kwietnia 2019 r.);
3. 3) art. 1 ust. 2 w zw. z art. 1 ust 1 i art. 2 ustawy zabużańskiej przez ich błędną wykładnię i uznanie, że przesłanki materialnoprawne określone w art. 2 w zw. z art. 1 ww. ustawy odnoszą się tylko do osób fizycznych, które były 1 września 1939 r. właścicielami nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów wskazuje, że właścicielem pozostawionej nieruchomości (w rozumieniu ww. przepisów) mogły być także osoby, która nabyły własność po 1 września 1939 r. i spełniły wymogi określone w art. 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej;
4. 4) naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. przez zaniechanie dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych mających znaczenie dla ustalenia przesłanek prawa do rekompensaty w przypadku uznania, że K. K. nie spełnił tych przesłanek, tj. zbadania czy jego żyjący 1 września 1939 r. spadkobiercy, którzy w tej dacie posiadali obywatelstwo polskie i mieszkali na byłych terenach Polski oraz opuścili je w warunkach art. 1 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, a tym samym są osobami uprawnionymi do rekompensaty w rozumieniu ww. ustawy,
5. 5) naruszenie art. 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. przez całkowite pominięcie dowodów znajdujących się w aktach sprawy, a które wobec uznania niespełnienia przez K. K., wywiedzionego przez organ warunku repatriacji na obszar obecnej RP, wskazują, że żyjący 1 września 1939 r. spadkobiercy K. K., którzy w tej dacie posiadali obywatelstwo polskie i mieszkali na byłych terenach Polski oraz opuścili je w warunkach art. 1 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, są osobami uprawnionymi do rekompensaty w rozumieniu tej ustawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W piśmie z [...] listopada 2020 r. pełnomocnik skarżących przedstawił dodatkowe stanowisko w sprawie, podtrzymując skargę w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę uwzględnił.

Sąd wskazał, że materialnoprawną podstawą podjętych przez organy obu instancji rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy zabużańskiej. Sąd wojewódzki przywołał treść art. 2, 3 ust. 2, 5 ust. 1, 7 ust. 1 i 2 ustawy zabużańskiej. Sąd wojewódzki podkreślił przy tym, że w doktrynie trafnie wskazuje się, że postanowienie z art. 7 ust. 1 ustawy zabużańskiej nie jest aktem jurysdykcji w ścisłym tego słowa znaczeniu i zawiera jedynie autorytatywną ocenę co do zaistnienia określonego stanu faktycznego (T. Kiełkowski, H. Knysiak-Molczyk, Postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty za mienie zabużańskie, PPP 2007/12/38 i n.).

Jak wynika z akt sprawy, Wojewoda postanowieniem z [...] października 2015 r., nr [...] potwierdził, że M. K., E. P. oraz T. K. posiadają prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez K. K. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej majątku C. w powiecie [...], województwo [...].

Z powodu zgonu M. K. oraz T. K., Wojewoda był zmuszony dokonać z urzędu dwukrotnej zmiany ww. postanowienia, tak aby ustalić aktualny krąg osób uprawionych do rekompensaty. Ostatecznie Wojewoda potwierdził w ten sposób, że M. K., K. K., J. K., M. K., E. P., A. K., W. K. oraz A. K. są osobami posiadającymi prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez K. K. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

Zdaniem Sądu, nie może zatem budzić wątpliwości, że w realiach niniejszej sprawy Wojewoda wydał postanowienie, o którym mowa w art. 7 ust. 1 ustawy zabużańskiej, wzywając strony postępowania m.in. do złożenia operatu szacunkowego. W aktach sprawy znajdują się stosowne operaty.

Sąd zauważył, że wydając postanowienie z [...] października 2015 r., nr [...] Wojewoda dysponował już odpisem postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w W., II Wydział Cywilny, z [...] kwietnia 2011 r., sygn. akt. [...], na mocy którego uznano K. K. za osobę zmarłą [...] maja 1946 r. w miejscowości K. w K. Wynika to także z treści uzasadnienia postanowienia Wojewody z [...] października 2015 r. Wojewoda ustalił także, że K. K. został aresztowany w 1941 r., co w ocenie Wojewody oznaczało, że opuścił terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn określonych w art. 1 ustawy zabużańskiej. Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, Wojewoda dokonał następnie pozytywnej oceny spełnienia wymogów, o których mowa w art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy zabużańskiej.

Nie ulega zatem wątpliwości, zdaniem Sądu, że skoro Wojewoda potwierdził prawo do rekompensaty ww. osobom, to nie zaistniały względem nich przesłanki do wydania decyzji odmawiającej potwierdzenia, wskazanym w postanowieniach Wojewody wnioskodawcom, prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez K. K. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie Sądu, takie działanie organów jak w niniejszej sprawie, jest nie do pogodzenia z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej wyrażonej w art. 8 k.p.a. Z powyższych względów Sąd wojewódzki zgodził się ze stanowiskiem skarżących, że organy obu instancji nie dokonały prawidłowej oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, stosownie do wymagań art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a.

Ponadto, zdaniem Sądu wojewódzkiego, kwestią, która wymaga dodatkowego wyjaśnienia w niniejszej sprawie, jest ocena prawa do rekompensaty I. K. i M. B. Organy obu instancji zupełnie pominęły ten aspekt pomimo tego, że decyzje organów w tej sprawie zostały do I. K. i M. B. skierowane, a zatem organy uznały te osoby za strony postępowania. Jak wynika z akt sprawy, I. K. i M. B. zgłosili zamiar skorzystania z prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez K. K. nieruchomości położonej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, przy jednoczesnym uchyleniu się z od skutków prawnych swoich poprzednich oświadczeń woli dotyczących wskazania osób uprawionych do rekompensaty.

W rozpatrywanej sprawie, zarówno Minister, jak i Wojewoda uznali, że K. K. nie spełnił warunku dotyczącego powrotu na obecne terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Z tego też powodu organy odmówiły przyznania rekompensaty za nieruchomość położoną poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, powiat [...], województwo [...], tj. majątku C.. Sąd wojewódzki nie podzielił stanowiska organów.

Sąd za prawidłowe uznał stanowisko skarżących, że odmowa potwierdzenia prawa do rekompensaty oparta została na przesłance pozaustawowej, tj. niemającej podstawy w przepisach ustawy zabużańskiej. Z art. 1 i 2 tej ustawy nie wynika obowiązek spełnienia warunku repatriacji (warunku przesiedlenia się na terytorium Polski w granicach powojennych). Prawo do rekompensaty przysługuje właścicielowi nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli był 1 września 1939 r. obywatelem polskim i miał miejsce zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, co w realiach rozpatrywanej sprawy jest bezsprzeczne. Rekonstrukcja normy prawnej zawartej w art. 1 ustawy zabużańskiej wskazuje, że podstawą nabycia prawa do rekompensaty może być zarówno opuszczenie przedwojennych granic RP na podstawie enumeratywnie wymienionych umów międzynarodowych (ust. 1, ust. 1a), jak i inne okoliczności związane z wojną rozpoczętą w 1939 r. (ust. 2).

O ile powód opuszczenia byłego terytorium RP jest ustawową przesłanką uzyskania rekompensaty, co wynika wprost z art. 2 pkt 1 ustawy zabużańskiej (gdyż ustawa stawia właścicielowi pozostawionych nieruchomości wymóg opuszczenia byłego terytorium RP z przyczyn wskazanych w art. 1, zaś art. 1 ustawy mówi o wypędzeniu lub opuszczeniu tego terytorium na mocy układów wymienionych w ust. 1 czy umowy wskazanej w art. 1a ustawy, oraz na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r.), to jednak ustawa ta nie ogranicza prawa do rekompensaty poprzez spełnienie tzw. warunku repatriacji (powrotu na obecne terytorium RP).

Zdaniem Sądu, dla potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP nie ma znaczenia, że dawny właściciel nie został repatriowany. W zakresie normatywnym, istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, ustawodawca jednoznacznie wskazał w art. 2 ustawy zabużańskiej, że prawo do rekompensaty przysługuje właścicielowi nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli spełnia on łącznie następujące wymogi: 1) był 1 września 1939 r. obywatelem polskim i miał miejsce zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w rozumieniu przepisów: [...] – oraz opuścił byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn, o których mowa w art. 1, lub z tych przyczyn nie mógł na nie powrócić;

1. 2) posiada obywatelstwo polskie.

Sąd wojewódzki dodał też, że ustawodawca, realizując zalecenia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu, zmienił charakter świadczeń przyznawanych z tytułu pozostawienia mienia poza obecną wschodnią granicą Polski, jak również znacznie poszerzył krąg osób uprawnionych do otrzymania takich świadczeń. Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy zabużańskiej, regulacje zawarte w ust. 1 stosuje się także do osób, które na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r. były zmuszone opuścić byłe terytorium RP. Wykładnia gramatyczna art. 1 ust. 2 ustawy zabużańskiej w powiązaniu z wymienionymi wyżej przepisami ustawy, nie wskazuje, aby ustawodawca uzależniał przyznanie prawa do rekompensaty osobom opuszczającym byłe terytorium RP na podstawie tzw. innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r., od spełnienia przesłanki przemieszczenia się na terytorium Polski w granicach powojennych.

Jak podkreślił Sąd, jednocześnie aprobując to stanowisko, w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 515/09, słusznie wskazano, że przepisy art. 1 oraz 2 ustawy zabużańskiej, określające warunki nabycia prawa do rekompensaty, są oczywiste i jasne, dlatego też nieuprawnione jest sięganie do wykładni innej niż językowa.

Z uwagi na powyższe Sąd wojewódzki stwierdził, że brzmienie art. 1 ust. 2 ustawy zabużańskiej w powiązaniu z art. 2 tej ustawy, jest wyraźne i należy rozumieć ten przepis w taki sposób, że zasady realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej stosuje się do osób, które na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r. były zmuszone opuścić terytorium Rzeczypospolitej. Przepis ten nie zawiera żadnych innych warunków, które powinien spełnić właściciel pozostawionego mienia lub jego spadkobierca, poza zawartymi w art. 2 ustawy zabużańskiej. A zatem prawo do świadczeń mają nie tylko osoby repatriowane na podstawie umów międzynarodowych, ale i takie, które na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r. były zmuszone opuścić terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Wobec tego ustanowiony w umowach republikańskich wymóg przemieszczenia się Zabużan wyłącznie na terytorium Polski w powojennych jej granicach odnosi skutek prawny wyłącznie do tych z Polaków, którzy objęci byli układami z 9 września 1944 r., 22 września 1944r. i 6 lipca 1945 r. (art. 1 pkt 1-4 ustawy zabużańskiej), gdyż takie były porozumienia międzyrządowe. Natomiast w przypadku pozostałych nie ma jakiejkolwiek regulacji, z której można by wywieść konieczność wykazywania przy ubieganiu się o prawo do rekompensaty repatriacji na obecne tereny Polski. Skoro regulacji takich brak i brak w ustawie zabużańskiej tego rodzaju warunku, nieuzasadnione są wywody organów obu instancji o konieczności spełnienia tej pozaustawowej przesłanki.

Za słusznością powyższego poglądu, zdaniem Sądu wojewódzkiego, przemawia także wynik analizy uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23 października 2012 r. (sygn. SK 11/12), w którym wskazano, że prawo do rekompensaty było niezależne od daty zamieszkania na terenie byłego terytorium Polski (1 września 1939 r.) oraz przesłanki dalszego zamieszkiwania w obecnych granicach Polski. Wynika to także i z tego, że ustawa zabużańska wprost takiego wymogu w art. 2 i 3 pkt 2 nie przewidywała. Jak wskazał Trybunał, prawo do rekompensaty przysługiwało nie tylko osobom mieszkającym przed II wojną światową na kresach wschodnich, a następnie przesiedlonych na podstawie umów międzypaństwowych na obecne terytoria Polski, ale i osobom, które na skutek "innych okoliczności" niż umowy repatriacyjne lub wypędzenie "były zmuszone opuścić byłe terytoria Rzeczypospolitej Polskiej" (art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy).

Trybunał jednoznacznie bowiem wskazał, że prawo do rekompensaty mają nie tylko osoby mieszkające przed II wojną światową na kresach wschodnich, a następnie przesiedlone na podstawie umów międzypaństwowych na obecne terytoria Polski, ale i osoby, które na skutek "innych okoliczności" niż umowy repatriacyjne lub wypędzenie "były zmuszone opuścić byłe terytoria Rzeczypospolitej Polskiej" (art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy). Istotne zatem było to, że osoby te zostały zmuszone, na skutek okoliczności faktycznych i prawnych, do pozostawienia swego mienia.

W niniejszej sprawie K. K. niewątpliwie był właścicielem nieruchomości określonej jako majątek C., który w następstwie zmiany granic po II wojnie światowej, nie wszedł w skład państwa polskiego – znalazł się bowiem na terytorium B. Poza sporem jest także, że K. K. legitymował się, 1 września 1939 r., obywatelstwem polskim i opuścił byłe terytorium RP na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r. (art. 2 pkt 1 in fine w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy zabużańskiej). Obywatelstwo polskie posiadają także jego spadkobiercy (skarżący). Nie ulega również wątpliwości, że K. K. obiektywnie nie mógł powrócić na obecne terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, po tym jak został zmuszony do jego opuszczenia na skutek aresztowania przez władze sowieckie (NKWD) w 1941 r. oraz przymusowego wywiezienia do K., gdzie zmarł. Prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] w W., II Wydział Cywilny, z [...] kwietnia 2011 r., sygn. akt. [...], znajdującym się w aktach sprawy, orzeczono, że za datę jego zgonu należy przyjąć [...] maja 1946 r. Okoliczność opuszczenia byłego terytorium RP przez K. K. była zatem ewidentnie związana z wojną rozpoczętą w 1939 r. Nie jest też w sprawie kwestionowane, że K. K. nie powrócił już na obecne terytorium RP.

Sąd wojewódzki stwierdził więc, że rację mają skarżący, że działanie organów administracji w tej sprawie, które odmawiają przyznania prawa do rekompensaty na podstawie pozaustawowej przesłanki narusza zasadę legalizmu zawartą w art. 7 Konstytucji RP, następnie powtórzoną w art. 6 k.p.a. Nie można bowiem uznać za działanie w granicach prawa sytuacji, w której organ rozstrzyga sprawę administracyjną na podstawie nieistniejącej normy prawnej. W ocenie Sądu orzekającego, nadal aktualne pozostaje stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 października 2009 r., sygn. akt I OSK 182/09, w uzasadnieniu którego wskazano, że brzmienie art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji praw do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, nie uprawnia do przyjęcia, że dla uzyskania rekompensaty na jego podstawie konieczne jest spełnienie warunku przesiedlenia się osoby uprawnionej na obecne terytorium Polski.

Sąd wojewódzki stwierdził, że znane są mu przy tym wyrażane przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz Sąd Najwyższy poglądy, z których wynika, że warunkiem uzyskania prawa do rekompensaty jest wymóg przemieszczenia się obywatela polskiego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w powojennych granicach. Jednak kierując się oceną dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 23 października 2012 r. i wykładnią literalną Sąd uznał, że w świetle obecnie obowiązujących norm prawnych ustawy zabużańskiej brak jest podstaw do twierdzenia, że ustawa ta wymaga spełnienia dodatkowego (pozaustawowego) warunku, jakim jest przesiedlenie się uprawnionego, już po zakończeniu działań wojennych, na obecne terytorium Polski.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. I. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 2 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy zabużańskiej w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy przez błędną wykładnię art. 2 ustawy zabużańskiej, polegającą na przyjęciu przez Sąd, że art. 2 pkt 1 ww. ustawy nie wymaga, aby w każdym z przypadków wymienionych w art. 1 właściciel pozostawionego mienia w czasie wojny rozpoczętej w 1939 r. lub po jej zakończeniu przesiedlił się na obecne terytorium RP, co skutkowało przyjęciem przez Sąd, że K. K. spełnił przesłanki z art. 2 pkt 1 w zw. 1 ust. 1 ustawy zabużańskiej, podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna prowadzić do wniosku, że konieczne jest spełnienie przez osobę opuszczającą w związku wybuchem II Wojny Światowej dawne tereny Rzeczypospolitej Polskiej warunku przesiedlenia się na terytorium Polski w granicach powojennych, a w konsekwencji w przypadku niespełnienia tego wymogu, utrata przewidzianego ustawą uprawnienia.
2. II. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
3. 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez uznanie, że wydana w niniejszej sprawie decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] zostały wydane z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w sytuacji gdy opisane powyżej naruszenia przepisów k.p.a. po stronie organów administracji nie miały miejsca,
4. 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez uznanie, że wydana w niniejszej sprawie decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] zostały wydane z naruszeniem art. 8 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w sytuacji gdy opisane powyżej naruszenia przepisów k.p.a. po stronie organów administracji nie miały miejsca,
5. 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez uznanie, że wydana w niniejszej sprawie decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] zostały wydane z naruszeniem zasady legalizmu zawartej w art. 7 Konstytucji RP, następnie powtórzonej w art. 6 k.p.a. przez działanie, w którym organ rozstrzyga sprawę administracyjną na podstawie nieistniejącej normy prawnej, w sytuacji gdy opisane powyżej naruszenia przepisów zasady legalizmu po stronie organów administracji nie miały miejsca,
6. 4. art. 141 § 4 oraz 153 p.p.s.a. przez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku niekonkretnych wskazań dla organów administracji co do dalszego sposobu postępowania w sprawie, a przez to nienależyte uzasadnienie orzeczenia Sądu, co poddaje w wątpliwość przeprowadzenie przez Sąd należytego i prawidłowego procesu rozumowania mającego być podstawą wydanego wyroku.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1309/20 w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie, solidarnie, od skarżących na jego rzecz kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Skarżący kasacyjnie organ oświadczył też, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 125 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - dalej jako "p.p.s.a."), sąd może zawiesić postępowanie z uwagi na prejudycjalność innego toczącego się postępowania. Zagadnienie wstępne (prejudycjalne) występuje w sytuacji, w której uprzednie rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, które występuje w sprawie, może wpływać na wynik toczącego się postępowania, co w rezultacie uzasadnia celowość wstrzymania czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym do czasu rozstrzygnięcia tej istotnej kwestii. Przez zagadnienie wstępne (kwestię prejudycjalną) należy więc rozumieć przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania sądowego, której usunięcie jest istotne z punktu widzenia możliwości prawidłowej realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego i ma bezpośredni wpływ na jego wynik. Warunkiem skorzystania z tej podstawy, mającej związek z wynikiem innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego oraz przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej, jest wystąpienie sytuacji, w której to inne postępowanie jest już rozpoczęte.

Zawieszenie postępowania z przyczyn wymienionych w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny i zależy od uznania sądu, nie może być ono jednak dowolne. Analizując celowość zawieszenia postępowania, sąd powinien wziąć pod uwagę wystąpienie w przyszłości przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją lub innym aktem (art. 145 § 1 pkt 7 i art. 145a k.p.a.), jak i przesłanek wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego (art. 272 p.p.s.a.) na skutek rozstrzygnięcia wydanego w innym, już toczącym się postępowaniu. Względy ekonomii procesowej, sprawiedliwości, spójności systemu prawnego oraz jednolitości i stabilności orzecznictwa sądowego przemawiają za potrzebą zawieszenia postępowania w razie badania przez Trybunał Konstytucyjny kwestii zgodności z Konstytucją RP lub aktami wyższego rzędu, aktu normatywnego, który stanowi podstawę do wydania zaskarżonego orzeczenia (por. postanowienie NSA z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. akt II FZ 278/11, ONSAiWSA 2012/6/99).

Przedmiotem zawisłej przed Trybunałem Konstytucyjnym skargi konstytucyjnej zarejestrowanej pod sygn. SK 64/21 jest zbadanie zgodności:

1. 1) art. 7 ust. 1 ustawy dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418) "w zakresie, w jakim postanowienie wydane w trybie art. 7 ust. 1 [tej] ustawy nie jest dla organu wiążące i w konsekwencji, dopuszczalne jest uchylenie postanowienia potwierdzającego nabycie prawa do rekompensaty przez skarżących przez organ i wydanie decyzji odmawiającej potwierdzenia prawa do rekompensaty, pomimo spełnienia przez wnioskodawców wymogów, o których mowa w art. 2, 3 i 5 ust. 1 i 2 ustawy" z art. 2 w związku z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
2. 2) art. 1 w związku z art. 2 ustawy przywołanej w punkcie pierwszym "w zakresie, w jakim poszerza katalog przesłanek otrzymania prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej o przesłankę «przemieszczenia» lub «zamieszkania» właściciela nieruchomości położonej na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jego następcy prawnego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w obecnych granicach" z: art. 32 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 2 Konstytucji, art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, art. 2 w związku z art. 64 ust. І i 2 Konstytucji, art. 7 w związku z art. 87 ust. 1, w związku z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wynik niniejszego postępowania zależy od rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny konstytucyjności zaskarżonego przez skarżącego kasacyjnie przepisu art. 2 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy zabużańskiej

W konsekwencji, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie w sprawie ze skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1309/20, do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny sprawy o sygn. akt SK 64/21.