Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 103/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd podał, że zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie po rozpoznaniu odwołania W. K. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy B. z dnia [...] marca 2010 r. odmawiającą W. K. przyznania zasiłku celowego.
Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne.
Burmistrz Gminy B. decyzją z dnia [...] marca 2010 r. odmówił W. K. przyznania zasiłku celowego jako rekompensaty za utratę mieszkania i za zdewastowanie mieszkania.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż wnioskodawca wystąpił z wnioskiem z dnia 23 grudnia 2009 r. o przyznanie zasiłku celowego w wysokości 1 miliona złotych za utratę mieszkania M. S. oraz 1 miliona złotych za stratę mieszkania K. i za zdewastowanie mieszkania przez M. K. Organ ustalił, że wnioskodawca nie spełnia kryterium dochodowego określonego w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, bowiem jego dochód na rodzinę wynosi 540,65 zł i jest większy od kryterium ustawowego wynoszącego 477 zł oraz żadnej z przesłanek wskazanych w art. 7 powołanej ustawy. W związku z tym ani zasiłek celowy, ani specjalny zasiłek celowy nie może być przyznany.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy w postępowaniu odwoławczym, stwierdziło, iż wobec przekroczenia kryterium dochodowego, udzielenie wnioskowanej pomocy w trybie art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej jest niedopuszczalne również z tego względu, że wnioskowana pomoc nie ma na celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, o której mowa w art. 39 ust. 1 tej ustawy.
Kolegium wskazało, że ustawodawca dopuszcza wyjątkowo przyznanie pomocy w postaci specjalnego zasiłku celowego, w trybie art. 41 ust. 1 ustawy, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, gdy wnioskodawca przekracza kryterium dochodowe. Jednakże sam fakt stwierdzenia zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku nie obliguje organu do udzielenia takiej pomocy.
W ocenie organu, nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, jak również wnioskowana pomoc nie ma charakteru zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej wnioskodawcy.
Skargę na powyższą decyzję złożył W. K., nie zgadzając się ze stanowiskiem organu i twierdząc, że jest ona nietrafna.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za bezzasadną.
Przytaczając treść art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.; dalej: "ustawa"). Sąd wskazał, że przyznanie zasiłku celowego, uzależnione jest od wysokości dochodu osiąganego przez osobę zainteresowaną; natomiast przyznanie świadczenia na podstawie art. 41 powołanej ustawy może nastąpić w szczególnie uzasadnionych przypadkach, nawet gdy osiągany dochód przekracza kryterium dochodowe.
Sąd stwierdził, iż w toku postępowania administracyjnego ustalono, iż wniosek W. K. dotyczy przyznania świadczenia, które nie ma na celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby w rozumieniu art. 39 ust. 1 ustawy. Okoliczność ta wyklucza możliwość przyznania zasiłku także na podstawie art. 41 ustawy. W ocenie Sądu stanowisko organów w tym zakresie nie uchybia prawu. Jeżeli bowiem skarżący wystąpił o przyznanie przez właściwy organ pomocy społecznej świadczenia odpowiadającego ewentualnej szkodzie wynikającej z działania innych osób, to taki wniosek nie może podlegać uwzględnieniu na gruncie obowiązujących przepisów ustawy.
Ustosunkowując się do zarzutów skarżącego Sąd stwierdził, iż w skardze, w istocie, jedynie powtórzono żądanie zmierzające do naprawienia ewentualnej szkody wynikającej z utraty i zniszczenia mieszkania. Stanowisko to, nie mogło w sposób skuteczny podważyć legalności wydanych w sprawie decyzji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. K., reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu.
Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając:
- I. Naruszenie przepisów postępowania:
- 1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie i oddalenie skargi, pomimo tego, że decyzja organu administracji nie zawierała faktycznego i prawnego uzasadnienia w zakresie przyczyn odmowy przyznania skarżącemu zasiłku celowego jako rekompensaty za utratę mieszkania M. S., mieszkania K. i za zdewastowanie mieszkania uczynione przez M. K., a organy obu instancji ograniczyły się do stwierdzenia, że dochód skarżącego przekracza kryterium ustawowe, a w sprawie niniejszej nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, bez wyjaśnienia przyczyn, dla których w ich ocenie nie zachodzi w niniejszej sprawie szczególnie uzasadniony przypadek, a także pomimo iż uzasadnienie decyzji organu nie wskazuje precyzyjnie możliwości finansowych organu właściwego do udzielania zasiłków celowych;
- 2) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 6 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm. – dalej jako "ustawa o pomocy społecznej") poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej i faktycznej wyroku, ograniczenie się do przytoczenia brzmienia przepisów prawa oraz stwierdzenia, iż stanowisko organów administracji nie uchybia prawu, bez wnikliwego rozważenia stanowiska skarżącego, w sytuacji gdy Sąd rozstrzyga sprawę w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a także brak wskazania, czy stan prawny w niniejszej sprawie nie został ukształtowany odmiennie na skutek wydania przez właściwą miejscowo radę gminy uchwały podwyższającej kwotę uprawniającą do uzyskania zasiłku celowego.
- II. Obrazę prawa materialnego:
- 1) art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że wnioskowana przez skarżącego pomoc nie mieści się w granicach niezbędnych potrzeb bytowych, o których mowa w tym przepisie;
- 2) art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że w ustalonym stanie faktycznym organy administracji odmawiając udzielenia skarżącemu pomocy społecznej nie przekroczyły granic uznania administracyjnego,
- 3) art. 41 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wnioskowana przez skarżącego pomoc nie mieści się w granicach wystarczających do przyznania mu specjalnego zasiłku celowego.
W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, ewentualnie zmianę zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto pełnomocnik skarżącego wniósł o przyznanie wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonywane w ramach pomocy, które nie zostało zapłacone w całości ani w części.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organy obu instancji w zasadzie pozbawiły skarżącego wiedzy, dlaczego odmówiły mu wypłaty zasiłku celowego. A zatem, doszło do naruszenia obowiązującej na gruncie postępowania administracyjnego zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.) oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do Państwa (art. 8 k.p.a.). W ocenie skarżącego uniemożliwiło to kontrolę decyzji organów przez Sąd I instancji. Skarżący stoi na stanowisku, iż wniosek o przyznanie zasiłku celowego powinien być co do zasady załatwiony pozytywnie, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, a wnioskowana kwota nie przekracza możliwości finansowych organu. Jednak w niniejszej sprawie nie można jednoznacznie stwierdzić, iż kwota, o którą wnioskował skarżący przekracza możliwości finansowe organu, bowiem nie wiadomo, jakie te możliwości są.
Biorąc pod uwagę fakt, iż wydana w sprawię decyzja jest decyzją uznaniową, stwierdzić należy, iż obowiązki w zakresie uzasadnienia są większe aniżeli w przypadku orzekania w ramach ustawowego związania.
Ponadto skarżący zarzucił Sądowi I instancji braki w zakresie sporządzenia uzasadnienia wyroku. Rozważania Sądu zostały zawarte na jednej stronie uzasadnienia, w związku z czym nie można przyjąć, aby Sąd dostatecznie wyjaśnił podstawę faktyczną i prawną podjętego rozstrzygnięcia. Sąd ograniczył się do przytoczenia brzmienia przepisów prawa oraz stwierdzenia, że stanowisko organów administracji nie uchybia prawu. Sąd nie rozważył wnikliwie stanowiska skarżącego. Wskazano, że 134 p.p.s.a., Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, ale rozstrzyga w granicach danej sprawy, w związku z czym Sąd nie może twierdzić, jak to uczynił na stronie 3 uzasadnienia wyroku, iż w skardze powtórzone zostały żądania zmierzające do naprawienia szkody wynikającej z utraty i zniszczenia mieszkania, a więc stanowisko to nie mogło w sposób skuteczny podważyć legalności wydanych w sprawie decyzji. Ponadto w ocenie skarżącego Sąd uchybił także obowiązkowi wynikającemu z art. 6 p.p.s.a.
Skarżący stwierdził także, że zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, rada gminy może w drodze uchwały podwyższyć kwoty wskazane w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 uprawniające do zasiłków okresowego i celowego. Zarówno organy administracyjne obu instancji, jak i Sąd, zaniechały badania, czy we właściwej dla skarżącego gminie został wydany stosowny akt prawa miejscowego, przyjmując, iż kryterium ustawowe jest obowiązujące. Sąd I instancji nie dokonał wnikliwej oceny decyzji administracyjnych, w przedmiocie mającym kapitalne znaczenie dla oceny żądania skarżącego.
Nadto w ocenie skarżącego organy naruszyły art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez nieuprawnione uznanie, iż skarżący wnosi o przyznanie świadczenia, które nie ma na celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej.
W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlegała oddaleniu.
W pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż uzasadnienie Sądu I instancji, ale także uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada prawu i nie narusza wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów. Zgłoszone przez skarżącego żądanie przyznania dwu milionów zł zasiłku celowego tytułem rekompensaty za utratę i dewastację mieszkania w sposób oczywisty nie mieści się w pojęciu niezbędnej potrzeby życiowej, o której mowa w art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, co słusznie podniósł Sąd I instancji.
Celem pomocy społecznej jest zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych, przy czym rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy oraz uwzględniać możliwości pomocy społecznej. Zgodnie zaś z art. 39 ust. 1 i 2 zasiłek celowy może być przyznany właśnie na zaspokojenie niezbędnej potrzeby życiowej w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków, leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu. Taką niezbędną potrzebą życiową nie jest rekompensata za utracone czy zdewastowane mieszkanie. Świadczenia z pomocy społecznej nie stanowią bowiem odszkodowania za poniesione straty. Mogą jedynie pomóc osobie spełniającej określone warunki, w pokonaniu trudności w jakich się znalazła. W sytuacji zaś gdy zgłoszone żądanie nie mieści się w celach pomocy społecznej to nie ma uzasadnienia dla badania zarówno czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek do przyznania zasiłku celowego osobie, której dochody przekraczają ustawowe kryterium dochodowe, o czym stanowi art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, jak również czy istnieją możliwości finansowe przyznania świadczenia w żądanej wysokości.
Okoliczności te należałoby wyjaśniać gdyby wnioskowane świadczenie odpowiadało celom pomocy społecznej, ale w niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. W związku z tym niezasadne są również te zarzuty, które odnoszą się do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 41 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Wskazać także należy, iż Sąd I instancji zasadnie nie wyjaśniał, czy właściwa rada gminy podjęła uchwałę o podwyższeniu kryterium dochodowego uprawniającego do zasiłków celowego i okresowego, bowiem ma to wtórne znaczenie wobec faktu, że zgłoszone żądanie nie mieści się w celach pomocy społecznej.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.
Natomiast o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeka, zgodnie z kompetencjami, wojewódzki sąd administracyjny.