Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 marca 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 2004/15 oddalił skargi K.W. i Z.W. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 14 października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wojewoda [...] decyzją z dnia 21 marca 2014 r. nr [...] stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m², obręb [...].
K.W. pismem z dnia 8 października 2014 r., a Z.W. pismem z dnia 20 października 2014 r., wystąpili o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Wojewody [...] z dnia 21 marca 2014 r. nr [...], podnosząc, że zostali pominięci jako strony postępowania (interes prawny wywodząc z współwładania przedmiotową nieruchomością) oraz kwestionując wystąpienie przesłanek z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), pozwalających na stwierdzenie nabycia działki nr [...] pod drogę publiczną.
Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z dnia 10 lipca 2015 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia 21 marca 2014 r. nr [...], z uwagi na brak interesu prawnego wnioskodawców. W uzasadnieniu postanowienia podał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, legitymację prawną do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji ma nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego kwestionowaną decyzją, lecz także inny podmiot, który wykaże w sprawie posiadanie interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.). Przy czym pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 K.p.a., może być wyprowadzone tylko z przepisu prawa materialnego, tj. z konkretnej normy prawnej, dla której może stanowić podstawę dla sformułowania interesu lub obowiązku prawnego.
Interes prawny lub obowiązek w postępowaniu administracyjnym to ustalenie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, na których podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby.
W oparciu o treść aktu notarialnego z dnia 10 września 1982 r., Rep. [...] organ ustalił, iż Z. i J. małż. W. darowali nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], dawniej ul. [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, objętą księgą wieczystą KW nr [...], na rzecz swoich synów Z.W. i K.W. Z treści księgi wieczystej KW nr [...] wynika, że działka nr [...] o pow. [...] ha, położona w [...] przy ul. [...], oznaczona uprzednio jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położona przy ul. [...] w [...], stanowi współwłasność Z.W. i K.W. na podstawie umowy darowizny z dnia 10 września 1982 r. Z treści wypisu z rejestru gruntów Prezydenta [...] z dnia 17 lutego 2014 r. wynika, że działka nr [...] o pow. [...] ha, z której wydzieliła się działka nr [...] o pow. [...] ha, położona przy ul. [...] w [...], stanowiła grunt niehipotekowany, zaś współwładającymi byli Z.W. i K.W.
W ocenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju, Z.W. i K.W. nie posiadają tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], gdyż w wyniku umowy darowizny z dnia 10 września 1982 r. nabyli jedynie własność nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], dawniej ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] (obecnie działka nr [...]) o pow. [...] ha, objętej księgą wieczystą KW nr [...], tym samym władanie przez nich działką nr [...] nie znajduje umocowania w tytule prawnym do nieruchomości. Zainteresowanemu daje interes prawny, a tym samym tworzy przymiot strony jedynie tytuł prawny do nieruchomości oparty na przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Skoro w/w współwładający nie posiadają interesu prawnego, co implikuje brak przymiotu strony we wnioskowanym postępowaniu, a tym samym nie mogą go oni skutecznie zainicjować.
Następnie Minister Infrastruktury i Rozwoju, po rozpatrzeniu wniosków K.W. i Z.W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z dnia 14 października 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia wyjaśnił, że stronami postępowania prowadzonego na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną są: były właściciel nieruchomości lub jego następcy prawni, jako osoby wywłaszczone z prawa oraz Skarb Państwa lub właściwa miejscowo jednostka samorządu terytorialnego, jako beneficjenci przewłaszczenia. Z uwagi na pierwotny charakter nabycia w/w prawa, stronami postępowania są również podmioty, którym do gruntu drogowego przysługują inne, niż własność, prawa rzeczowe. Z akt sprawy wynika, że w dniu 31 grudnia 1998 r. działka nr [...] miała nieuregulowany stan prawny (właściciel nieustalony – grunt niehipotekowany), a Z.W. i K.W. nie wykazali tytułu prawnego do spornej działki na dzień 31 grudnia 1998 r., jak również nie wykazują go obecnie. Nie posiadają zatem tytułu prawnorzeczowego, który przyznałby im przymiot stron postępowania względem działki nr [...].
Odnosząc się do zarzutu wnioskodawców dotyczącego posiadania działki nr [...] organ wskazał, że posiadanie nie jest prawem rzeczowym, a jedynie stanem faktycznym. W polskim ustawodawstwie istnieje zasada numerus clausus praw rzeczowych, która ustanawia zamknięty katalog praw rzeczowych, do których zalicza się: własność, użytkowanie wieczyste, użytkowanie, służebność, zastaw, hipotekę oraz spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu.
Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skarg K.W. i Z.W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w których wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zdaniem skarżących, organ dokonał nieprawidłowej i zawężającej wykładni art. 28 K.p.a., a w konsekwencji błędnie przyjął, że skarżącym, jako władającym (posiadaczom samoistnym), przymiot strony nie przysługuje. Posiadanie jest prawem majątkowym i prawnie chronionym, wydana decyzja narusza, wręcz pozbawia władania, czyli prawa majątkowego władającego, a zatem władający jest stroną postępowania. Nieuznanie za stronę osoby, której w postępowaniu mocą decyzji odbiera się prawo majątkowe, jest sprzeczne z elementarnymi zasadami prawa.
Minister infrastruktury i Rozwoju w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że w niniejszej sprawie podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowi art. 61a § 1 K.p.a. Stosownie do treści tego przepisu "gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania".
W przypadku żądania wszczęcia postępowania administracyjnego podstawowym obowiązkiem organu jest zbadanie, czy żądanie pochodzi od strony. Stosownie do treści art. 28 K.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Dla ustalenia, kto w konkretnym postępowaniu jest stroną, podstawowe znaczenie ma kwestia istnienia interesu prawnego. W rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego interes prawny oznacza występowanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której może nastąpić konkretyzacja tych uprawnień i obowiązków. Konkretyzacja ta następuje najczęściej w decyzji administracyjnej wydanej w następstwie rozstrzygnięcia sprawy. Stroną jest podmiot opierający swoje żądanie na konkretnej normie prawa materialnego, którą można wskazać jako podstawę interesu prawnego.
Norma ta pozwala podmiotowi wywodzącemu z niej interes prawny domagać się ochrony przed jego naruszeniem i uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Jak wyżej wskazano, odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. jest możliwa jedynie wówczas, gdy wnioskodawca nie posiada zdolności prawnej lub nie ma interesu prawnego w sprawie, przy czym ustalenie tej kwestii jest tak oczywiste, że nie wymaga wykładni.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzja Wojewody [...] z dnia 21 marca 2014 r. nr [...], stwierdzająca nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m², obręb [...], wydana została w oparciu o art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Stronami postępowania w trybie art. 73 cyt. ustawy są: były właściciel nieruchomości lub jego następcy prawni, jako osoby wywłaszczone z prawa oraz Skarb Państwa lub właściwa miejscowo jednostka samorządu terytorialnego, jako beneficjenci przewłaszczenia oraz podmioty, którym do gruntu drogowego przysługują inne, niż własność, prawa rzeczowe. Organ ustalił, że w dniu 31 grudnia 1998 r. działka nr [...] miała nieuregulowany stan prawny (właściciel nieustalony – grunt niehipotekowany), a Z.W. i K.W. nie wykazali tytułu prawnego do spornej działki na dzień 31 grudnia 1998 r., jak również aktualnie.
Samo władanie nieruchomością oznacza faktyczne władztwo, lecz nie jest tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości. W przedmiotowym przypadku władanie przez Z.W. i K.W. działką nr [...] nie znajduje umocowania w tytule prawnym do nieruchomości. Tymczasem interes prawny daje jedynie tytuł prawny do nieruchomości oparty na przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Powyższe skutkuje brakiem przez wyżej wymienionych przymiotu strony we wnioskowanym postępowaniu, a w konsekwencji odmową wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 K.p.a.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, zarzuty skargi są niezasadne. Powołane przez skarżących wyroki zostały wydane w odmiennym stanie faktycznym i prawnym i nie mogą mieć przełożenia na ocenę przymiotu strony we wnioskowanym postępowaniu nieważnościowym, dotyczącym oceny legalności decyzji wydanej w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), skargę oddalił.
Skargi kasacyjne od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli K.W. i Z.W., reprezentowani przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości zarzucili:
- 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm., dalej w skrócie "P.w.") w związku z art. 28 K.p.a. w związku z art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 121 ze zm.), poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu w ślad za organem administracji, że krąg podmiotów posiadających status strony w postępowaniu przewidzianym przepisem art. 73 cyt. ustawy posiada jedynie były właściciel nieruchomości lub jego następcy prawni, jako osoby wywłaszczone z prawa oraz Skarb Państwa oraz jednostka samorządu terytorialnego, jako beneficjenci przewłaszczenia oraz podmioty, którym do gruntu drogowego przysługują inne, niż własność, prawa rzeczowe, podczas gdy przymiot strony winni posiadać także władający wywłaszczaną pod drogę nieruchomością, wywodzący interes prawny z normy prawa materialnego – art. 336 Kodeksu cywilnego.
- 2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny, wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 28 K.p.a., polegające na błędnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, poprzez uznanie, że skarżący nie ma statusu strony w postępowaniu toczonym w trybie art. 73 P.w., podczas gdy skarżący władali działką podlegającą wywłaszczeniu w toku postępowania, toczącego się na podstawie art. 73 P.w., w sposób nieprzerwany i samoistny, przez okres 32 lat (do momentu wywłaszczenia);
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 61a § 1, art. 157 § 1 oraz art. 28 K.p.a., polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, w ślad za organem administracji, że skarżący nie posiadali przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m², obręb [...], a co za tym idzie nie posiadali czynnej legitymacji do żądania wszczęcia postępowania o unieważnienie decyzji wydanej w tym postępowaniu.
Wskazując na powyższe zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarg kasacyjnych podali, że art. 73 P.w. formułuje podstawę do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, jednak to, czy dany podmiot może występować w nim jako strona, powinno być oceniane, przez pryzmat treści art. 28 K.p.a., a zatem posiadania przez ten podmiot interesu prawnego w treści rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Literalne brzmienie art. 73 P.w. nie wskazuje wprost, jakie podmioty mają przymiot strony w tym postępowaniu, a wskazuje jedynie, że na jego podstawie prawo własności z mocy prawa nabywa Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, niebędące właścicielem pozostającej w ich władaniu na określoną datę nieruchomości. Do prawa własności nieruchomości powołany przepis odnosi się jedynie w celu wskazania uprawnionego do odszkodowania z tytułu pozbawienia go prawa własności. Oznacza to, że sam ustawodawca, konstruując wzmiankowaną normę prawną zakładał, że prawa rzeczowe do nieruchomości pozostających we władaniu w/w jednostek przysługiwać mogą innym podmiotom, nie ograniczając się tym samym jedynie do ich właścicieli.
W ocenie autora skarg kasacyjnych, interes prawny, a co za tym idzie również status strony, przysługuje nie tylko właścicielowi wywłaszczanej działki i jego następcom prawnym, ale także posiadaczowi – samoistnemu czy zależnemu. Co prawda posiadanie jest stanem faktycznym, znajdującym umocowanie w treści art. 336 K.c., a nie tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości, ale nie ma to wpływu na ocenę interesu prawnego skarżących w przedmiotowym postępowaniu.
Zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji wąskiej wykładni pojęcia strony, prowadzi do pozbawienia ochrony prawnej podmiotów, które choć nie dysponują prawem własności, a podlegającym ochronie posiadaniem, powinny być uwzględniane jako strona w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 73 P.w., ponieważ wydana w nim decyzja w sposób zasadniczy wpływa na ich sytuację prawną. Skonkretyzowany i zindywidualizowany interes prawny po stronie skarżących w treści decyzji Wojewody [...] z dnia 21 marca 2014 r. nr [...] sprowadza się do występującego po ich stornie prawa, opartego na konkretnej normie prawa cywilnego. Norma art. 336 K.c. i następne pozwalają uznać, że posiadanie, mimo, że będące stanem faktycznym, ma jednak określoną wartość materialną, podlega przeniesieniu, ochronie prawnej, czy wreszcie związane jest z nim domniemanie przysługiwania prawa, które jest faktycznie wykonywane.
Zgodnie z ustaleniami dokonanymi przez organ administracji, jak również Sąd pierwszej instancji, skarżącym przysługiwało prawo władania nieruchomością podlegającą wywłaszczeniu. W następstwie wydania decyzja Wojewody [...] z dnia 21 marca 2014 r. nr [...] zostali oni tego prawa pozbawieni. W momencie wydawania w/w decyzji skarżący byli posiadaczami samoistnymi przedmiotowej nieruchomości od ponad 30 lat. Zgodnie z art. 172 § 1 i 2 K.c., jako posiadacze samoistni mieli prawo do nabycia własności nieruchomości, jeżeli władali nią w sposób nieprzerwany jako posiadacze samoistni przez okres 20 albo 30 lat, w zależności od tego czy działali w dobrej, czy też złej wierze.
W konsekwencji już w 2002 r., a najpóźniej w 2012 r. nabyli prawo do wystąpienia do sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia przez nich w/w nieruchomości w drodze zasiedzenia. Przedmiotowa decyzja Wojewody [...] spowodowała, że został naruszony interes prawny skarżących w postaci prawa do wzruszenia decyzji wydanej na podstawie art. 73 P.w., a w dalszej konsekwencji wystąpienia o stwierdzenie nabycia w drodze zasiedzenia własności nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu. O ile sam fakt pozbawienia władztwa nad daną nieruchomością można rozpatrywać w kategoriach interesu faktycznego podmiotu, który dotychczas nią władał, to pozbawienie wiążących się z tym władaniem praw, a w szczególności praw związanych z długoletnim samoistnym władaniem jak właściciel, należy traktować w kategorii naruszenia interesu prawnego tego podmiotu.
Zdaniem skarżących kasacyjnie, skoro w sprawie wykazano, że posiadali oni interes prawny to zgodnie z art. 28 K.p.a. powinni być uznani za stronę postępowania toczącego się na podstawie art. 73 P.w. Z tego względu należało uznać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał błędnej wykładni art. 73 P.w. w zw. z art. 336 Kodeksu cywilnego. Przyjmując, że skarżącym kasacyjnie, jako władającym, przysługuje przymiot strony, to mają oni także prawo do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...]. Zastosowanie przez organ w sprawie art. 61a § 1 K.p.a. było zatem niewłaściwe.
Wobec powyższego, autor skargi kasacyjnej stwierdził, że gdyby Sąd pierwszej instancji w odpowiedni sposób ustalił stan faktyczny w sprawie, tj. uwzględnił fakt poinformowania skarżących kasacyjnie o wydaniu decyzji z dnia 21 marca 2014 r. nr [...] oraz fakt wynikający z aktu notarialnego z dnia 10 września 1982 r. Rep. [...], tj. nieprzerwanego władania przez nich nieruchomością, wówczas w sposób prawidłowy doszedłby do wniosku, że posiadali oni interes prawny, a co za tym idzie posiadali również legitymację do żądania unieważnienia w/w decyzji.
W piśmie procesowym z dnia 20 czerwca 2016 r. skarżący kasacyjnie oświadczyli, iż zrzekają się rozpoznania skarg kasacyjnych na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. Przy czym istota podniesionych w niej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który zaakceptował rozstrzygnięcie Ministra Infrastruktury i Rozwoju odmawiające K.W. i Z.W. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia 21 marca 2014 r. nr [...] o stwierdzeniu nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m², obręb [...], z uwagi na fakt, iż – jako wyłącznie posiadacze w/w nieruchomości – nie mają interesu prawnego, aby być stronami tego postępowania.
Spór prawny wymagał rozważenia, czy K.W. i Z.W. współwładającym przedmiotową – niehipotekowaną nieruchomością, zarówno w dniu 31 grudnia 1998 r., jak i obecnie, jako posiadaczom, przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności powołanej wyżej decyzji Wojewody [...] z dnia 21 marca 2014 r. nr [...], wydanej na podstawie art. 73 P.w. Z wnioskiem o wszczęcie postępowania w tym trybie może bowiem wystąpić jedynie uprawniony podmiot.
Zgodnie z art. 28 K.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że pojęcie strony wiąże się z interesem prawnym lub z obowiązkiem wynikającymi z konkretnego przepisu administracyjnego prawa materialnego, który może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku danego podmiotu. W postępowaniu o stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, prowadzonym na podstawie art. 73 ust. 1 P.w., przymiot strony ma dotychczasowy właściciel nieruchomości lub jego następcy prawni oraz jej nowy właściciel – Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego.
Ponadto stronami postępowania mogą być również podmioty, którym przysługują do nieruchomości inne, niż własność, prawa rzeczowe – użytkowanie wieczyste oraz użytkowanie, służebność, zastaw, spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu i hipoteka (art. 244 § 1 Kodeksu cywilnego). Posiadanie nieruchomości jest stanem faktycznym znajdującym umocowanie w art. 336 Kodeksu cywilnego, a nie tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości.
W sprawie jest niesporne, że Z.W. i K.W. nie byli właścicielami nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Nie posiadali także innego tytułu prawnorzeczowego do tej nieruchomości. Władanie przez nich nieruchomością, jako posiadacze, nie mogło skutkować przyznaniem im przymiotu strony. Powyższy fakt pozwalał Sądowi pierwszej instancji podzielić stanowisko organu, że w niniejszej sprawie skarżący nie mieli interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. i nie mogli być stronami tego postępowania.
Zauważyć, iż podnoszona przez skarżących kasacyjnie okoliczność zasiedzenia przedmiotowej nieruchomości, bez wcześniejszego uzyskania przez nich orzeczenia sądu powszechnego potwierdzającego ten fakt, nie daje podstaw do przyjęcia, że są oni stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia 21 marca 2014 r. nr [...]. Dla oceny ich interesu prawnego nie mają również znaczenia podnoszone w skardze kasacyjnej okoliczności faktyczne dotyczące korzystania z nieruchomości. Do czasu udowodnienia przez skarżących nabycia prawa do przedmiotowej nieruchomości w drodze orzeczenia sądu powszechnego stwierdzającego zasiedzenie, brak jest podstaw do traktowania ich jako strony – w rozumieniu art. 28 K.p.a. – postępowania administracyjnego dotyczącego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...].
Z powyższych względów stwierdzić należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo uznał, że Minister Infrastruktury i Rozwoju zasadnie odmówił K.W. i Z.W. wszczęcia postępowania nadzorczego w oparciu o art. 61a § 1 w związku z art. 157 § 1 K.p.a.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.