Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 września 2022 r., sygn. akt II SA/GI 799/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w sprawie M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z 12 kwietnia 2022 r. nr SKO.PSŚ/41.5/979/2022/4761/PM w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego orzekł o: uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta [...] z 8 marca 2022 r. nr OPS.5246.88.22 (pkt 1 sentencji wyroku); zasądzeniu od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącej kwoty 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z 12 kwietnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: Kolegium), w wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez M. O. (dalej: Skarżąca), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] (dalej: Burmistrz) z 8 marca 2022 r. w przedmiocie odmowy przyznania Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką. W ocenie Kolegium zakres opieki, jakiej wymaga matka Skarżącej nie jest tego rodzaju, żeby wykluczał podjęcie przez stronę zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Zdaniem Kolegium, pojęcie opieki, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm., dalej: "u.ś.r.") utożsamiać należy ze stałą i bezpośrednią troską o zapewnienie osobie niepełnosprawnej realizacji jej podstawowych potrzeb życiowych i społecznych, których sama nie jest ona w stanie zrealizować z uwagi na swoją niepełnosprawność.
Opieka ta powinna być przy tym tak absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez opiekuna musiałoby się odbyć ze szkodą dla niej. Tymczasem, zakres opieki sprawowanej przez stronę oraz poszczególne czynności wykonywane przez nią nie są na tyle angażujące, aby nie mogła podjąć choćby częściowego zatrudnienia. Ograniczają się one bowiem jedynie do wspomagania jej matki w czynnościach życia codziennego: dowozu do lekarzy, robieniu zakupów, pomocy w czynnościach gospodarczych, sprzątaniu, wnoszeniu opału, pomocy w przygotowaniu posiłków, zatem czynności takie należą do czynności związanych z prawidłowym funkcjonowaniem rodziny i nie wymagają rezygnacji z zatrudnienia. Organ podniósł, że z okoliczności sprawy wynika, iż strona nie musi codziennie czy całodobowo wykonywać względem matki takich zabiegów opiekuńczych, które wymagałyby jej stałej obecności i nieustannego zaangażowania.
Mogą być one bowiem realizowane także w warunkach zatrudnienia i nie wymagają rezygnacji z podejmowania pracy zarobkowej. Podkreślił, że z treści wywiadu środowiskowego wynika ponadto, iż matka Skarżącej potrafi pewne czynności wykonywać samodzielnie, a także nie potrzebuje pomocy w jedzeniu, a jedynie wsparcia w czynnościach, które wykonuje wnioskodawczyni. Ponadto Kolegium zauważyło, że ustalony znaczny stopień niepełnosprawności matki Skarżącej istnieje od 17 kwietnia 2018 r. i również z tego względu trudno znaleźć uzasadnienie dla twierdzenia, że pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez stronę a opieką nad matką istnieje związek przyczynowo-skutkowy, o którym mowa w art. 17 u.ś.r.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (dalej: Sąd I instancji) wniosła Skarżąca.
Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 23 września 2022 r., sygn. akt II SA/GI 799/22 – Sąd I instancji orzekł jak na wstępie.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że orzeczenie zaliczające matkę Skarżącej do znacznego stopnia niepełnosprawności niewątpliwie jest dowodem urzędowym w rozumieniu art. 76 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."). Zgodnie jednak z treścią art. 76 § 3 k.p.a., przepisy § 1 i 2 nie wyłączają możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów wymienionych w tych przepisach. Przepis art. 76 § 3 k.p.a. dopuszcza zatem obalenie domniemania zgodności z prawdą dokumentu urzędowego w drodze przeprowadzenia dowodu przeciwko treści (osnowie) takiego dokumentu. Obalenie takiego domniemania wymaga również należytego uzasadnienia. Tymczasem, zdaniem Sądu I instancji, Kolegium zawarło w zaskarżonej decyzji ocenę sprowadzającą się do subiektywnego przekonania, że zakres opieki sprawowanej przez stronę oraz poszczególne czynności wykonywane przez nią, nie są na tyle angażujące, aby nie mogła podjąć choćby częściowego zatrudnienia.
Podniósł, że czynności te są związane z prawidłowym funkcjonowaniem rodziny i nie wymagają rezygnacji z zatrudnienia. Jednocześnie, zdaniem Sądu I instancji, organ niespójnie z tym wskazał, że czynności te dotyczą wspomagania matki strony w czynnościach życia codziennego, takich jak; dowóz do lekarzy, robienie zakupów, pomoc w czynnościach gospodarczych, sprzątanie, wnoszenie opału, pomoc w przygotowaniu posiłków. Organ stwierdził zatem, że matka Skarżącej nie jest w stanie funkcjonować bez pomocy i wsparcia drugiej osoby - jednocześnie podnosząc, że nie wymaga ona stałej codziennej opieki.
Ponadto Sąd I instancji podał, że nie można przyjąć, że taka wewnętrznie niespójna argumentacja może obalić domniemanie wynikające z ww. dokumentu urzędowego (orzeczenia lekarskiego), że matka Skarżącej wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Decyzja Kolegium w zasadzie podważa treść orzeczenia lekarskiego, bez przedstawienia istotnego przeciwdowodu, który mógłby ww. domniemanie obalić.
Ponadto przy wydaniu zaskarżonej decyzji, zdaniem Sądu I instancji, doszło do naruszenia art. 127 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a., tj. zasady dwuinstancyjności poprzez wydanie przez organ drugiej instancji decyzji opartej o całkowicie inne ustalenia niż decyzja Burmistrza, w której uzasadnieniu, jako jedyną przyczynę odmowy przyznania świadczenia wskazano wiek, w którym zaistniała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. W decyzji tej w ogóle nie podniesiono kwestii dotyczących zakresu opieki, jakiej wymaga matka Skarżącej. Odnosząc się do rozstrzygnięcia Burmistrza - Sąd I instancji wskazał że z dniem 23 października 2014 r. art. 17 ust. 1b u.ś.r., w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1443).
Oparcie decyzji o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na przesłance wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, stanowiło zatem istotne naruszenie prawa materialnego.
Mając na uwadze powyższe - Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. oraz art. 127 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. i wymienione naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto przy wydaniu decyzji organu I instancji doszło do opisanego wyżej naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bowiem dotyczyło podstawy prawnej rozstrzygnięcia wniosku Skarżącej inicjującego postępowanie administracyjne.
Wobec tego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: "p.p.s.a") w związku z art. 135 p.p.s.a. - Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza.
Sąd I instancji końcowo wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni wskazania dotyczące wykładni wymienionego wyżej przepisu prawa materialnego oraz przeprowadzi analizę okoliczności faktycznych we wskazanym wyżej zakresie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Kolegium, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie:
- 1. prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a to art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., poprzez uznanie, że strona spełnia kryteria przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opisane tym przepisem, tj. istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy brakiem zatrudnienia, a koniecznością opieki nad matką, w sytuacji gdy z materiału dowodowego taki związek nie wynika, a charakter podejmowanych czynności przez stronę przemawia za przyjęciem, iż stanowią one typowe czynności dnia codziennego, wykonywane niezależnie od choroby matki, a jednocześnie orzeczenie lekarskie o stopniu niepełnosprawności nie może stanowić dowodu mającego wagę przesądzającą w sposób automatyczny o przyznaniu wnioskowanego świadczenia;
- 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 8 k.p.a., art. 76 § 3 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji organów obu instancji, w sytuacji gdy postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w sposób kompleksowy, nie wykazano istotnego wpływu naruszeń na wynik sprawy, a jednocześnie materiał dowodowy wskazuje, że ustalenia organu nie były jedynie subiektywnym przekonaniem organu, lecz miały oparcie w chociażby wywiadach środowiskowych i oświadczeniach strony, a przy tym pominięcie, że charakter orzeczenia lekarskiego, nie przesądza automatycznie o istnieniu związku przyczynowo-skutkowego;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a., art. 127 § 1 k.p.a. i art. 139 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organów obu instancji na skutek błędnego uznania, że orzeczenie organu odwoławczego w oparciu o inne ustalenia niż organu pierwszej instancji, stanowi o naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania, w sytuacji gdy zasada dwuinstancyjności postępowania statuuje obowiązek ponownego i pełnego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy, który nie jest związany ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ pierwszej instancji i ma prawo do innej oraz pełniejszej oceny zebranych dowodów niż dokonana przez organ pierwszej instancji.
Wobec powyższego Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Nadto, wniosło o zasądzenie kosztów postępowania oraz zrzekło się przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie podać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ Skarżące kasacyjnie Kolegium zrzekło się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.
Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Przechodząc do oceny zarzutów kasacyjnych wypada stwierdzić, iż przedmiotowe skargi kasacyjne oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W takiej sytuacji zasadą winno być rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, jednak z uwagi na to, iż zasadniczym problemem w sprawie pozostaje kwestia istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy brakiem zatrudnienia a koniecznością opieki nad matką.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Zauważyć należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Należy wskazać, że zasadniczą przesłanką świadczenia pielęgnacyjnego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z niekwestionowanych okoliczności niniejszej sprawy wynika, iż matka Skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wskazującym na konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Jednocześnie z ustaleń wywiadu wynika, że Skarżąca "zapewnia pomoc niepełnosprawnej matce", która z nią nie mieszka.
W takiej sytuacji trafnie wskazuje autor skargi kasacyjnej, iż istotą kontrowersji w badanej sprawie pozostaje to, czy zachodzi związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez Skarżącą a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Odnosząc się do powyższej kontrowersji wypada zauważyć, iż zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. rezygnacja z zatrudnienia musi pozostawać w bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Zatem nie każda rezygnacja z zatrudnienia stanowi podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a tylko taka, która jest podyktowana opieką. Związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły.
Jednocześnie opieka ta musi stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej – powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania. W treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. ustawodawca nie zawęził charakteru sprawowanej opieki, w szczególności nie wskazał aby opieka ta musiała być opieką stałą, wykonywaną bez przerwy, przez 24 godziny na dobę. Nie wskazał nawet na obowiązek zamieszkiwania opiekuna ze swoim podopiecznym. Przyjmuje się zatem, że cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego wskazują na konieczność sprawowania opieki ustawicznej nad osobą niepełnosprawną. Powinna ona być sprawowana codziennie, a opiekun winien pozostawać do dyspozycji podopiecznego, udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość niesienia pomocy (zob. P. Rączka (red.), Świadczenia rodzinne. Komentarz, WKP 2021, uwagi do art. 17 oraz przywołane tam orzecznictwo sądów administracyjnych).
Sprawowanie opieki, w powyższym rozumieniu tegoż pojęcia, nie musi oznaczać, że podopieczny nie może podejmować aktywności adekwatnych dla swego stanu zdrowia, w szczególności, że nie może mieć "czasu dla siebie". Podejmowanie takich aktywności nie podważa sprawowanej opieki, która winna być odpowiednią do charakteru istniejącej niepełnosprawności, potwierdzonej w orzeczeniu o niepełnosprawności. Z orzeczenia tego wynika bowiem charakter i zakres stwierdzonej niepełnosprawności i orzeczeniem tym pozostają związane organy orzekające o świadczeniu pielęgnacyjnym. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki), rozróżnione i zdefiniowane zostały w art. 3 i art. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021, poz. 573 ze zm.)., dalej jako "u.r.z.s.". Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym, a o tym jak należy rozumieć orzeczenie o stopniu niepełnosprawności rozstrzyga brzmienie przepisów ww. ustawy (zob. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. I OPS 2/22, źródło CBOSA).
Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.r.z.s. do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Skutki naruszenia sprawności organizmu osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności oznaczają całkowitą zależność osoby od otoczenia. Zakres sprawowanej opieki nad taką osobą oznacza pielęgnację dotyczącą higieny osobistej i karmienia lub w wykonywaniu czynności samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz ułatwiania kontaktów ze środowiskiem (§ 29 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. z 2021, poz. 857).
Należy podkreślić, iż matka Skarżącej ma padaczkę pourazową oraz leczy się onkologicznie. Jest po operacji nowotworu piersi. Ma zatem ograniczenia w samodzielnej egzystencji. To zaś oznacza, że jej córka sprawując nad nią opiekę codziennie, w sposób ustawiczny, w zakresie adekwatnym do stopnia stwierdzonej u matki niepełnosprawności oraz pozostając przy tym nieprzerwanie w dyspozycji niepełnosprawnej matki, znajduje się w sytuacji, która uniemożliwia podjęcie pracy zarobkowej. Nietrafny jest zatem wniosek o braku ścisłego związku między niepodejmowaniem zatrudnienia przez Skarżącej a sprawowaną opieką nad niepełnosprawną matką.
Należy przy tym podkreślić, że organ pomocowy nie ma prawa ustalać przyczyn braku zatrudnienia osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne. Organ jest natomiast zobowiązany do ustalenia, czy osoba taka jest zdolna do pracy i czy wyłączną przyczyną rezygnacji z zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki (por. P. Rączka (red.), Świadczenia rodzinne. Komentarz, WKP 2021, uwagi do art. 17).
W okolicznościach badanej sprawy związek ten niewątpliwie zachodzi, bowiem niepodejmowanie przez Skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej podyktowane jest koniecznością sprawowania opieki nad matką. Z okoliczności sprawy wynika, iż Skarżąca wykonuje opiekę nad matką codziennie i regularnie, zaś wymiar sprawowanej opieki jest adekwatny do potrzeb osoby niepełnosprawnej, a czynności opiekuńcze odbywają się z różnych porach, w ciągu całego dnia. Opieka ta sprawowana jest także w święta i dni wolne od pracy. Nadto, nawet jeśli Skarżąca nie wykonuje bezpośrednio czynności opiekuńczych w określonym czasie, bowiem nie wymaga tego stan jej matki, to w tym czasie pozostaje w dyspozycji niepełnosprawnej matki. Z okoliczności sprawy wynika także, że potrzeby matki Skarżącej są regularnie zaspokajane. Skarżąca, co wynika z informacji zawartych w wywiadzie środowiskowym, pomaga niepełnosprawnej w codziennych czynnościach, szczególnie gospodarczych.
Dowozi niepełnosprawną do lekarzy. Również wykonuje obowiązki domowe, takie jak: przygotowanie posiłków, sprzątanie, przygotowanie opału oraz robienie zakupów. Bezspornym jest, iż Skarżąca wykonuje czynności opiekuńcze związane z potrzebami mamy, która z uwagi na stan zdrowia potrzebuje pomocy drugiej osoby. Sprawuje zatem opiekę codziennie, w sposób regularny i adekwatny do potrzeb osoby niepełnosprawnej i w takim rozmiarze, że nie może podjąć zatrudnienia. Ponadto z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy nie wynika aby ktoś inny poza Skarżącą potrzeby te zaspokajał.
Wobec powyższego należy stwierdzić, że zaskarżony wyrok nie narusza powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego.
Wobec zebranego materiału dowodowego, za nie zasadny należało uznać zarzut oparty na podstawie kasacyjnej, określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 8 k.p.a., art. 76 § 3 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji organów obu instancji, w sytuacji gdy postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w sposób kompleksowy, nie wykazano istotnego wpływu naruszeń na wynik sprawy, a jednocześnie materiał dowodowy wskazuje, że ustalenia organu nie były jedynie subiektywnym przekonaniem organu, lecz miały oparcie w chociażby wywiadach środowiskowych i oświadczeniach strony, a przy tym pominięcie, że charakter orzeczenia lekarskiego, nie przesądza automatycznie o istnieniu związku przyczynowo-skutkowego.
Należy wskazać, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, że naruszenie art. 135 p.p.s.a. nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, ponieważ wspomniany przepis stanowi uprawnienie dla wojewódzkiego sądu administracyjnego do orzekania w granicach danej sprawy, a nie dla wnoszącego skargę na ściśle określony akt lub czynność organu administracji publicznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2022 r., sygn. akt III OSK 5636/21; z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1199/12; z dnia 11 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1979/13, z dnia 17 maja 2018 r., sygn. akt I FSK 205/18, źródło CBOSA). Przepis art. 135 p.p.s.a. stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Norma z art. 135 p.p.s.a. wyznacza jedynie zakres kompetencji orzeczniczych sądu, uzależniając uruchomienie przewidzianych przez ustawę środków od "niezbędności" końcowego załatwienia sprawy, której dotyczy skarga. Ustalenie, że poza zaskarżonym aktem konieczne jest jeszcze wzruszenie (zweryfikowanie) innych aktów organu administracji, powoduje po stronie sądu obowiązek zastosowania tego przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 50/10, źródło CBOSA). W sytuacji, gdy sąd nie korzysta z przepisu art. 135 p.p.s.a., to znaczy nie uchyla lub nie stwierdza nieważności decyzji organu pierwszej instancji lub innego rozstrzygnięcia wydanego w granicach sprawy, w sentencji wyroku nie zamieszcza się rozstrzygnięcia w tym zakresie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt I OZ 677/12, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 1984/21, źródło CBOSA).
Wojewódzki Sąd Administracyjny słusznie uznał, że Kolegium ustaliło wadliwie stan faktyczny sprawy w zakresie przyczyn powstrzymywania się Skarżącej w podjęciu pracy. Ponadto powyższy zarzut jest w istocie ściśle powiązany z zarzutem naruszenia prawa materialnego a jego konstrukcja wskazuje bowiem, że zarzucane Sądowi wadliwe stwierdzenie naruszeń w zakresie przepisów postępowania przed organami administracji jest następstwem uznania przeprowadzonej przez organy wykładni stosowanych przepisów prawa materialnego za niewłaściwą. Natomiast do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego odniesiono się już powyżej.
Również za nie zasadny należało uznać zarzut art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a., art. 127 § 1 k.p.a. i art. 139 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organów obu instancji na skutek błędnego uznania, że orzeczenie organu odwoławczego w oparciu o inne ustalenia niż organu pierwszej instancji, stanowi o naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania, w sytuacji gdy zasada dwuinstancyjności postępowania statuuje obowiązek ponownego i pełnego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy, który nie jest związany ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ pierwszej instancji i ma prawo do innej oraz pełniejszej oceny zebranych dowodów niż dokonana przez organ pierwszej instancji.
Istota zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 k.p.a., polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy administracji sprawy tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym. Zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga więc nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez dwa właściwe w sprawie organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3780/19, źródło CBOSA.
W orzecznictwie podkreśla się, że istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy, a w szczególności ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podniesionych w środku odwoławczym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1266/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2542/17, źródło CBOSA).
Sąd I instancji zasadnie wskazał, że wydanie przez organ drugiej instancji decyzji zostało oparte o całkowicie inne ustalenia niż decyzja organu I instancji, w której uzasadnieniu, jako jedyną przyczynę odmowy przyznania świadczenia wskazano wiek, w którym zaistniała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. W decyzji organu I instancji w ogóle nie podniesiono kwestii dotyczących zakresu opieki, jakiej wymaga matka Skarżącej.
Stwierdzić zatem należy, że zaskarżony wyrok nie narusza przepisów obowiązującego prawa, a skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.