Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 13 lipca 2017 r., sygn. IV SA/Po 224/17, po rozpoznaniu skargi D. P. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki - uchylił zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] stycznia 2017 r., po rozpatrzeniu odwołania D. P. od decyzji P. I. N. B. dla M. P. z [...] kwietnia 2016 r. nakazującej D. P. rozbiórkę części altany znajdującej się na terenie [...] w P. (działka ogrodowa nr [...]) – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Z akt administracyjnych wynikało, że podczas oględzin dokonanych [...] marca 2008 r. stwierdzono, że na działce nr [...] na terenie [...] w P. znajduje się budynek parterowy o konstrukcji tradycyjnej murowanej z dachem dwuspadowym krytym papą. D. P. oświadczył, że posiada działkę od 2002 r., a w dacie zakupu, znajdowała się na niej altana murowana o powierzchni ok. 17 m2.
W latach 2002–2003 D. P. dokonał rozbudowa altany. Inwestor nie posiadał pozwolenia na wykonanie rozbudowy, ani nie dokonał zgłoszenia robót.
Przedmiotowy budynek posiada dwa pokoje mieszkalne, przedpokój, kuchnię, łazienkę. Wyposażony jest w instalację elektryczną i wodną. Ścieki odprowadzane są do zbiornika bezodpływowego znajdującego się na terenie działki.
Kolejną kontrolę organ nadzoru budowalnego przeprowadził [...] kwietnia 2009 r., podczas której sporządzono szkic, na którym oznaczono części pierwotnego budynku oraz części rozbudowane.
Postanowieniem z [...] maja 2010 r. organ I instancji wstrzymał prowadzenie robót budowlanych w zakresie rozbudowy altany oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia, w terminie trzech miesięcy od dnia doręczenia postanowienia, dokumentów umożliwiających legalizację obiektu.
W dniu [...] stycznia 2016 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził kolejną kontrolę i ustalił, że od czasu kontroli w 2009 r. wykonane zostały roboty wykończeniowe, w tym ocieplenie.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] kwietnia 2016 r., na podstawie art. 48 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290) – nakazał D. P. rozbiórkę części altany znajdującej się na terenie [...] w P. (działka ogrodowa nr [...]) stosownie do zakresu wynikającego z załącznika do decyzji.
Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymując w mocy decyzję organu I instancji wskazał, że skarżący w latach 2002–2003 rozbudował altanę działkową. Zgodnie z ówcześnie obowiązującym art. 28 ustawy Prawo budowlane roboty budowalne można było rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestor nie posiadał pozwolenia na budowę.
W dniu 28 czerwca 2015 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015r., poz. 443), jednak na mocy jej art. 6 ust. 1 zastosowanie w tej sprawie miały przepisy dotychczasowe.
Altana działkowa przed rozbudową miała powierzchnię zabudowy ok. 17 m2, a po jej wykonaniu 82,94 m2.
Analizując przepisy prawa budowlanego mające zastosowanie organ wskazał, że art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego (w dacie wszczęcia postępowania), nie wymagał pozwolenia na budowę na wykonanie altan o powierzchni zabudowy do 25 m2 w miastach i do 35 m2 poza granicami miast oraz wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich. Na wykonanie tego rodzaju obiektu nie było wymagane również dokonanie zgłoszenia (art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego).
Po zmianie przepisów, dokonanej na mocy ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014r., poz. 40; w skrócie "u.r.o.d.") nie było wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę altan i obiektów gospodarczych na działkach w rodzinnych ogrodach działkowych o powierzchni zabudowy do 35 m2 oraz wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich. Na wykonanie tego rodzaju obiektów nie było wymagane również dokonanie zgłoszenia (art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego).
Kolejne zmiany wprowadzono ustawą z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 528) – nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę na wykonanie altan działkowych i obiektów gospodarczych, o których mowa w ustawie o rodzinnych ogrodach działkowych, tj. wolno stojącego budynku rekreacyjno-wypoczynkowego lub innego obiektu budowlanego spełniającego taką funkcję, położonego na terenie działki w rodzinnym ogrodzie działkowym, o powierzchni zabudowy do 35 m2 oraz o wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich, przy czym do powierzchni zabudowy nie wlicza się tarasu, werandy lub ganku, o ile ich łączna powierzchnia nie przekracza 12 m2 (art. 2 pkt 9a u.r.o.d.), jak również nie jest wymagane dokonanie zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pr. bud.).
W kontekście tych przepisów przedmiotowa rozbudowa, w wyniku której powstała altana o powierzchni 82,94 m2, wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Natomiast bez pozwolenia na budowę możliwe było wybudowanie altany działkowej o powierzchni do 35 m2 oraz tarasu do 12 m2.
Organ powiatowy zastosował procedurę z art. 48 Prawa budowlanego i podjął próbę legalizacji altany. Inwestor nie przedłożył wymaganych dokumentów, dlatego nakazano rozbiórkę części altany.
Rozbiórka spowoduje, iż powierzchnia altany nie będzie przekraczać 35 m2, a powierzchnia tarasu nie przekroczy 12 m2. Zdaniem organu II instancji, organ powiatowy wskazał przesłanki, którymi kierował się przy określeniu części obiektu przeznaczonej do rozbiórki.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uzasadniając wyrok uchylający decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r., wskazał, że wykonane roboty stanowiły "rozbudowę" obiektu budowlanego – rozumianą jako jedną z postaci "budowy" z art. 3 pkt 6 ustawy z dnia ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W ich wyniku doszło do zwiększenia powierzchni zabudowy.
Rozbudowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę na ogólnych zasadach (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego). Nie miał w tym przypadku zastosowania wyjątek przewidziany w art. 29 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy.
W tej sprawie słusznie zastosowano procedurę z art. 48 Prawa budowlanego. Inwestor nie przedłożył jednak dokumentów, do których był zobligowany, tym samym nakazano rozbiórkę części altany.
Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę – ani zgłoszenia (art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego) – nie wymaga budowa m.in. altan działkowych, o których mowa w ustawie z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 40, z późn. zm.). Pod tym pojęciem rozumie się "wolno stojący budynek rekreacyjno-wypoczynkowy lub inny obiekt budowlany spełniający taką funkcję, położony na terenie działki w rodzinnym ogrodzie działkowym, o powierzchni zabudowy do 35 m2 oraz o wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich, przy czym do powierzchni zabudowy nie wlicza się tarasu, werandy lub ganku, o ile ich łączna powierzchnia nie przekracza 12 m2" (art. 2 pkt 9a u.r.o.d.).
Wobec powyższego nakazem rozbiórki należało objąć część altany o powierzchni przekraczającej 35 m2 i część tarasu o powierzchni przekraczającej 12 m2.
Organ określił zakres rozbiórki wskazując części altany i tarasu podlegające rozbiórce – oznaczone w załączniku nr 1 do decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Po wykonaniu nakazu rozbiórki powierzchnia altany miała wynosić 32,99 m2, a powierzchnia tarasu 12 m2.
Po rozbiórce altana miała składać się z jednego pokoju, łazienki i tarasu, co zdaniem organu zapewni zachowanie jej funkcjonalności.
Zdaniem Sądu I instancji, powyższe stwierdzenie budziło istotne wątpliwości, jako co najmniej przedwczesne, a na pewno niedostatecznie wyjaśnione.
Inwestor już w odwołaniu zarzucił, że dokonanie rozbiórki według szkicu załączonego do decyzji, spowoduje rozebranie pomieszczenia kotłowni, przez co obiekt pozbawiony zostanie wszystkich mediów, które są umieszczone w tym pomieszczeniu.
W ocenie Sądu, podniesienie w odwołaniu takiego zarzutu rodziło po stronie organu II instancji obowiązek ustosunkowania się do niego – czego organ nie uczynił.
Za ustosunkowanie się do zarzutu nie można było uznać ogólnikowego stwierdzenie, że "P. I. N. B. dla M. P. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał przesłanki, którymi kierował się przy określeniu części obiektu objętej nakazem rozbiórki." Brak było w decyzji organu odwoławczego odniesienia się do funkcjonalności pozostawionej części budynku.
Wobec braku stanowiska organu odwoławczego, Sąd wskazał że nie był władny zastąpić organu w podjęciu niezbędnych rozważań i dokonaniu wymaganej oceny.
Stanowiło to naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji.
Nie można bowiem wykluczyć, iż w okolicznościach sprawy możliwa była inna (tak samo lub mniej uciążliwa, a bardziej funkcjonalna) "konfiguracja" pomieszczeń altany odpowiednio przewidzianych oraz nieprzewidzianych do rozbiórki.
Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji zobowiązany został do odniesienia się do zarzutu odwołania o braku funkcjonalności pozostawionej (nieprzewidzianej do rozbiórki) części altany. W szczególności miał rozważyć, czy możliwe jest pozostawienie takiej części obiektu, która po rozbiórce byłaby bardziej funkcjonalna.
Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 lipca 2017 r.
Wyrokowi temu zarzucił: naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
- - art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez uznanie że organ dokonał niepełnej oceny materiału dowodowego, nie odniósł się do twierdzeń inwestora o braku funkcjonalności pozostawionej części altany. Przy czym skarżący kasacyjnie podnosił, że Sąd zarzucił organowi jedynie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., choć powinien był wskazać także stosowny przepis kodeksu postępowania administracyjnego.
Wskazując na powyższy zarzut, organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi D. P., zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa prawnego.
Uzasadniając zarzuty skargi kasacyjnej, Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nakaz rozbiórki może mieć różny zakres przedmiotowy. Może dotyczyć całości lub części obiektu budowlanego. Rozbiórka w części ma doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem.
W realiach sprawy, organ orzekł rozbiórkę części altany tak, aby osiągnąć wymiary zgodne z art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Po rozbiórce obiekt będzie miał powierzchnię 32,99 m2.
Z orzecznictwa sądowoadministracyjnego, dotyczącego przymusowej rozbiórki części obiektu budowlanego wynika, że nakaz rozbiórki części obiektu budowlanego orzeka się biorąc pod uwagę technologię konstrukcji obiektu, co w konsekwencji przełoży się na mniejszą dolegliwość w realizacji rozbiórki i na łatwiejsze dostosowanie obiektu powstałego po częściowej rozbiórce.
Przedmiotowa rozbiórka części obiektu w postaci pokoi oznaczonych numerami 2 i 6, kuchni oznaczonej nr 3, kotłowni oznaczonej nr 5 i części tarasu, musi skutkować zaburzeniem ciągłości i jednorodności mediów. Rozwiązanie tego problemu jest jednak obowiązkiem samowolnego inwestora.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna została oparta na podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj. na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przepisem takim miał być art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez bezzasadne uznanie przez Sąd I instancji, że organ dokonał niepełnej oceny materiału dowodowego, nie odniósł się do twierdzeń inwestora o braku funkcjonalności pozostawionej części altany i pozbawienie obiektu wszystkich mediów.
Zarzucane Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie nie miało miejsca.
Przypomnieć należy, że nakaz rozbiórki o którym mowa w art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, może mieć różny zakres przedmiotowy. Może dotyczyć całości lub części obiektu budowlanego. Rozbiórka w części ma doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem.
W okolicznościach niniejszej sprawy, organ orzekł rozbiórkę części altany tak, aby osiągnąć wymiary zgodne z art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Oznacza to, że możliwe było objęcie nakazem rozbiórki różnych części obiektu. Zatem w tym zakresie istniała pewna dowolność organu w kształtowaniu decyzją nakazującą rozbiórkę, stosunku prawnego.
Przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Przez "słuszny interes strony" należy rozumieć optymalne dla niej rozwiązanie prawne - spośród tych, które możliwe są do zastosowania w danej sytuacji faktycznej.
O tym, jakie rozstrzygnięcie jest korzystniejsze dla strony (w razie kilku potencjalnie możliwych), powinno decydować stanowisko strony, wynikające dostatecznie wyraźnie ze stanu faktycznego lub wprost wskazane w toku postępowania, nie zaś dowolna ocena organu.
Organ określił zakres rozbiórki wskazując w załączniku do decyzji części altany i tarasu podlegające rozbiórce. Po wykonaniu nakazu rozbiórki powierzchnia altany miała wynosić 32,99 m2, a powierzchnia tarasu 12 m2.
Uzasadniając rozstrzygnięcie, co do zakresu rozbiórki, organ I instancji wyjaśnił, że "optymalnym rozwiązaniem będzie pozostawienie pomieszczenia łazienki i częściowa rozbiórka tarasu z pozostawieniem jego części o długości 4,94 m przy zachowaniu jego dotychczasowej szerokości.
Po dokonaniu rozbiórki altana miała składać się z jednego pokoju, łazienki i tarasu, co zdaniem organu zapewni zachowanie jej funkcjonalności.
Tymczasem w odwołaniu inwestor podnosił, że dokonanie rozbiórki według szkicu załączonego do decyzji, spowoduje rozebranie pomieszczenia kotłowni, przez co obiekt pozbawiony zostanie wszystkich mediów, które są umieszczone w tym pomieszczeniu.
Wprawdzie inwestor nie sprecyzował bliżej zakresu rozbiórki, który w jego ocenie byłby najkorzystniejszy, tym niemniej wyraźnie wskazał na potrzebę zachowania pomieszczenia kotłowi, w której znajdują się media, co jego zdaniem zapewni funkcjonalność pozostałej po rozbiórce części.
Skoro organ dysponował pewną swobodą w kształtowaniu zakresu rozbiórki, to jej ostateczny kształt powinien uwzględnić słuszny interes inwestora. Natomiast ewentualne nieuwzględnienie stanowiska inwestora, co do zakresu rozbiórki musi wynikać z okoliczności sprawy i być należycie uzasadnione.
Słusznie zatem Sąd I instancji, wskazał że podniesienie w odwołaniu wskazanego zarzutu rodziło po stronie organu II instancji obowiązek ustosunkowania się do niego, czego organ nie uczynił.
Obowiązek odniesienia się do zarzutów podniesionych w odwołaniu stanowi jeden z istotnych elementów dwuinstancyjności postępowania.
W orzecznictwie podkreśla się, że istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy, a w szczególności ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podniesionych w środku odwoławczym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2017 r., II OSK 1266/15, CBOSA).
Brak ustosunkowania się do istotnych zarzutów odwołania, uzasadniał nie tylko uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zasad postępowania odwoławczego, ale też powodował, że iluzoryczne stały się gwarancje wynikające z zasady dwuinstancyjności.
Skoro organ II instancji nie odniósł się do istotnego zarzutu podnoszonego przez stronę, to naruszył prawo procesowe w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei musiało skutkować uchyleniem przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.