Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 10 września 2014 r., II SA/Sz 96/14 oddalił skargę M. U. i L. U. na decyzję Wojewody Z. z [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie nieruchomości. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że zgodnie z art. 124 ust. 1a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm., dalej jako u.g.n.) "w przypadkach określonych w art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, o której mowa w ust.
1. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności." Z cytowanego przepisu wynika, że do zastosowania instytucji zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości., poza spełnieniem materialnoprawnych przesłanek niezbędne jest uprzednie wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Uzależnienie wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1a od uprzedniego wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości przez jej właściciela (lub użytkownika wieczystego) na podstawie art. 124 ust. 1 oznacza, że decyzja z art. 124 ust. 1a u.g.n. jest decyzją związaną z decyzją z art. 124 ust. 1 u.g.n. co jednak nie jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że obie te decyzje wydawane są na podstawie tych samych przesłanek materialnoprawnych i posiadają jeden wspólny przedmiot postępowania. Wojewoda Z. miał zatem rację wskazując na odrębność przedmiotową spraw administracyjnych rozstrzyganych na podstawie wskazanych wyżej przepisów, a w konsekwencji na brak podstaw prawnych do kontrolowania w postępowaniu dotyczącym sprawy z art. 124 ust. 1a u.g.n. kwestii należących do materii uregulowanej w art. 124 ust. 1 u.g.n. Z powyższych względów zarzuty skargi, które dotyczą przesłanek określonych w art. 124 ust. 1 u.g.n. są bezprzedmiotowe dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.
Z art. 124 ust. 1a u.g.n. wynika, że ustawodawca uzależnił wydanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości od łącznego spełnienia następujących przesłanek: złożenia wniosku przez podmiot realizujący cel publiczny, wydania decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości oraz wystąpienia uzasadnionego ważnego interesu gospodarczego lub jednego z przypadków o których mowa w art. 108 K.p.a., a mianowicie: konieczności ochrony zdrowia lub życia ludzkiego albo zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też innego interesu społecznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony. W zaskarżonej decyzji prawidłowo przyjęto i wykazano, że wszystkie te przesłanki wystąpiły łącznie w niniejszej sprawie, co czyni zarzuty naruszenia art. 6, 7 i 8 K.p.a. oraz wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego za chybione.
W szczególności w skardze nietrafnie zarzucono, że w zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono "z czego wynika uzasadnienie inwestycji dla interesu publicznego". Na s. 8 - 9 uzasadnienia zaskarżonej decyzji Wojewoda szczegółowo odniósł się do tożsamego zarzutu podniesionego w odwołaniu. Dodatkowo podkreślić należy, że skarżący byli stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną Wojewody Z. z [...] listopada 2013 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty S. z [...] września 2013 r. ograniczającą sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości, w której ostatecznie przesądzono, że sporna inwestycja jest inwestycją celu publicznego. Nie ma żadnej wątpliwości co do tego, że adresatem decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości jest E.-O. S.A. z siedzibą w G., na rzecz której wydana została również decyzja oparta o przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. Skoro wniosek w niniejszej sprawie złożyła ta sama Spółka to nie ma wątpliwości, że wniosek o zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości złożył podmiot realizujący inwestycję celu publicznego.
Organy obu instancji nie popełniły błędu przyjmując, że za wydaniem zaskarżonej decyzji przemawiają okoliczności wskazane w art. 124 ust. 1a u.g.n., a w szczególności ważny interes gospodarczy i ważny interes społeczny, jak to przyjął Wojewoda, wykazując spełnienie tych przesłanek okolicznościami wynikającymi z charakteru prowadzonej przez wnioskodawcę działalności gospodarczej obligującej ten podmiot na mocy przepisów Prawa energetycznego do zapewnienia niezawodności linii elektroenergetycznej oraz z potrzeby eliminacji niebezpieczeństwa przerw w dostawie energii elektrycznej.
Chybiony okazał się także zarzut błędnej kwalifikacji przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości skarżących jako działki rolnej. Odwoływanie się do będącego w toku postępowania w przedmiocie "przekwalifikowania" tej działki na budowlaną, nie mogło stanowić przeszkody do wydania zaskarżonej decyzji, gdyż organy miały obowiązek orzekania na podstawie stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania decyzji, a ten nie uległ zmianie.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiedli M. U. i L. U., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- I. art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.);
- II. art. 112 i art. 124 pkt 1-8 u.g.n. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej szczegółowo opisano dotychczasowy przebieg czynności w sprawie z powołaniem się na dokumenty potwierdzające podjęcie i tok tych czynności (s. 2 – 5 uzasadnienia) oraz podniesiono, że nie można się zgodzić ze stanowiskiem Sądu. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Jednocześnie zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z całą pewnością w przedmiotowym postępowaniu organy obu instancji nie podjęły wszelkich kroków zmierzających do dogłębnego wyjaśnienia istoty sprawy.
Dodatkowo na podstawie art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Prowadząc postępowanie organ obu instancji ewidentnie działały na szkodę skarżącego popełniając wiele uchybień.
Przede wszystkim, negocjacje przeprowadzono na gruncie prawa cywilnego, a nie na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wynika to wprost z protokołów z rokowań, z 8 lutego 2013 r., oraz z 17 czerwca 2013 r., a nadto z treści ostatecznego wezwania z 26 czerwca 2013 r. wystosowanego do skarżących. Wykorzystanie w postępowaniu administracyjnym dokumentów stworzonych dla celów postępowania na gruncie kodeksu cywilnego jest niedopuszczalne, albowiem strona skarżąca nie miała świadomości, iż postępowanie jest prowadzone na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wynika z tego, iż zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie, z naruszeniem przepisów u.g.n.
Ponadto organy obu instancji dokonały błędnych ustaleń w zakresie zakwalifikowania działki na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego jako działki rolnej. Aktualnie toczy się postępowanie w zakresie przekwalifikowana działki skarżących z gruntów rolnych na działkę na cele budowlane, przy czym nie jest to zdarzenie przyszłe gdyż postępowanie w tej sprawie trwa. Stosowny wniosek skarżący złożyli 25 lutego 2009 r. W przypadku przekwalifikowania nieruchomości na cele budowlane, powstanie linii wysokiego napięcia na przedmiotowej działce znacznie obniży wartości nieruchomości.
Kluczowym zagadnieniem jest pełnomocnictwo, na podstawie którego R. C. był umocowany do działania w imieniu E.-O. S.A. Zawiera ono istotne uchybienia, które nie dają podstawy do reprezentowania mocodawcy w postępowaniu administracyjnym. Analiza jego treści wskazuje, iż nie obejmuje ono umocowanie do prowadzenia negocjacji ze skarżącymi na gruncie ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Z treści pełnomocnictwa wynika, iż R. C. posiadał umocowanie tylko do zawierania umów dotyczących pozyskania tytułów prawnych do nieruchomości na wyłączny koszt spółki E. S.A. w ramach realizacji zadania inwestycyjnego: "Przebudowa linii napowietrznej 110 kV S. – S.", w trybie "pod klucz", na których to nieruchomościach są lub mają być posadowione urządzenia elektroenergetyczne, w szczególności do zawierania umów ustanawiających służebność przesyłu na rzecz E.-O. SA na wyłączny koszt spółki E. SA, jak też do występowania przed organami administracji rządowej, samorządowej, osobami fizycznymi, osobami prawnymi i jednostkami organizacyjnymi nie posiadającymi osobowości prawnej oraz przed urzędami instytucjami i sądami wszelkich instancji w sprawach związanych z powyższymi czynnościami, a także do podpisywania wszelkich pism, wniosków i umów i innych dokumentów, jakie w zakresie niniejszego pełnomocnictwa okażą się niezbędne".
Z powyższego wynika, iż w tym pełnomocnictwie, brak jest umocowania ze strony E.-O. S.A. do prowadzenia w jego imieniu negocjacji na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie obejmuje ono umocowania do występowania w postępowaniu administracyjnym w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Pełnomocnictwo upoważnia wyłącznie w zakresie zawierania umów oraz pozyskiwania tytułów prawnych do nieruchomości. Powyższe braki skutkują nieważnością postępowania i koniecznością powtórzenia czynności wykonanych w sprawie. Przyjęta przez Sąd wykładnia w ocenie skarżących jest niedopuszczalna jako wykładnia rozszerzająca.
Ponadto organy nie wykazały, z czego wynika uzasadnienie inwestycji dla interesu publicznego. Firma E. S.A., która de facto wystąpiła z wnioskiem w niniejszym postępowaniu, jest firmą prywatną, która działa z chęci zysku i całą pewnością nie jest podmiotem użyteczności publicznej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że uczestnik postępowania podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności podkreślono, że zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej nie odnoszą się do zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
- 1. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.
- 2. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie tylko formalnie odpowiada tym wymaganiom, co pozwala ostatecznie przyjąć, że występujące w niej wady nie dyskwalifikują jej jednak w stopniu uzasadniającym jej odrzucenie.
- 3. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych należy podkreślić, że z przepisu tego wynika, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sam fakt rozpoznania przedmiotowej sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie świadczy więc o tym, że nie doszło do naruszenia przedmiotowego przepisu. Określona przez ustawę kontrola została przez ten Sąd w stosunku do zaskarżonej decyzji zrealizowana. Polegała ona na wyjaśnieniu problemu zgodności tej czynności z prawem, a zatem na zbadaniu kwestii jej legalności (art. 1 § 2). Zwieńczeniem zrealizowanego aktu wymiaru sprawiedliwości było wydanie zaskarżonego wyroku. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd I instancji nie dokonał kontroli działalności organów administracji publicznej oraz że badanie to przeprowadził w innym aspekcie niż zgodność z przepisami, które miały w sprawie zastosowanie. Niezależnie od tego zauważyć należy, że art. 1 § 1 i § 2 powołanej ustawy ustrojowej wyznacza jedynie ramy kontroli sądowej. Nie określa natomiast reguł postępowania sądowoadministracyjnego, albowiem te zawarte są w ustawie p.p.s.a.
- 4. Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ autor skargi kasacyjnej nigdzie nie napisał, na czym miałoby polegać uchybienie temu przepisowi przez Sąd I instancji. Tym samym, nie został on sprecyzowany w stopniu umożliwiającym ustalenie granic skargi kasacyjnej, co jest niezbędne ze względu na wymaganie określone w art. 183 § 1 zd. 1 p.p.s.a., któremu ma czynić zadość kontrola dokonywana przez Naczelny Sąd Administracyjny.
- 5. Odnośnie zarzutów naruszenia art. 112 i art. 124 punkt 1-8 u.g.n. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie stwierdzić należy, że są one bezzasadne, ponieważ nie dotyczą one domniemanych uchybień, jakie miały miejsce w postępowaniu w sprawie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, lecz decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Wynika to faktu, że cały wywód zawarty w rozpoznawanej skardze na s. 5 (od słów: "Z zaprezentowanym stanowiskiem nie sposób się zgodzić) – 7 został skopiowany ze skargi kasacyjnej z 18 sierpnia 2014 r. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 26 czerwca 2014 r., II SA/Sz 1458/13, którym oddalono skargę M. U. i L. U. na decyzję Wojewody Z. z [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.
- 6. Źle postawione zarzuty skargi kasacyjnej uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu związanemu granicami skargi kasacyjnej kontrolę legalności zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w odniesieniu do większości postawionych zarzutów. Mając na uwadze podniesione wyżej względy orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.
- 7. Sąd oddalił wniosek o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, ponieważ art. 204 p.p.s.a. nie przewiduje możliwości zasądzenia tych kosztów na rzecz uczestnika postępowania w rozumieniu art. 33 p.p.s.a.