Uzasadnienie
Postanowieniem z 25 kwietnia 2012 r., II SA/Go 213/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim odrzucił skargę Z. K. na pismo Dyrektora Okręgowej Komisji Egzaminacyjnej w [...] z [...] lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie udostępnienia do wglądu pracy egzaminu maturalnego.
W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że pismem z [...] lipca 2011 r. Dyrektor OKE w [...] odmówił K. W.-K. wglądu do arkusza egzaminacyjnego jej pełnoletniej córki Z. K., a swoje stanowisko oparł na przepisie § 107 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 30 kwietnia 2007 r. w sprawie warunków i sposobu oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów i słuchaczy oraz przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów w szkołach publicznych (Dz. U Nr 83, poz. 562 ze zm.). W opinii Sądu pismo z [...] lipca 2011 r. nie jest ani aktem, ani czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) – zwanej dalej p.p.s.a. W szczególności, bezspornym jest, że pismo to nie jest decyzją, ani postanowieniem (art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.), nie ma bowiem charakteru jednostronnego aktu normatywnego.
Nie jest to także akt administracyjny wydany w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym bądź zabezpieczającym, w indywidualnie oznaczonej sprawie administracyjnej, rozstrzygający tą sprawę co do istoty czy też kończący postępowanie w sprawie. Nie ma ono charakteru postanowienia podlegającego zaskarżeniu w drodze zażalenia.
Zgodnie z przepisem § 107 ww. rozporządzenia na wniosek zdającego sprawdzony i oceniony arkusz egzaminacyjny, w tym karta odpowiedzi, są udostępniane zdającemu do wglądu w miejscu i czasie wskazanym przez dyrektora komisji okręgowej.
Z § 52 ust. 1 tego rozporządzenia wynika, że egzamin maturalny jest formą komisyjnej oceny poziomu kształcenia ogólnego absolwentów szkół średnich z zakresu przedmiotów określonych regulaminem. Punktacja maturalna stanowi wyłącznie wynik sprawdzenia wiedzy egzaminowanej osoby poprzez ustalenie poprawności udzielonych odpowiedzi. Komisja egzaminacyjna ustalając wynik części pisemnej egzaminu potwierdza jedynie określony stan faktyczny, na który nie ma żadnego bezpośredniego wpływu i ustala liczbę prawidłowych odpowiedzi. Zatem, nie kreuje stosunku prawnego. W konsekwencji przyjąć należy, że otrzymane punkty z poszczególnych przedmiotów nie są wydawane w ramach postępowania administracyjnego i nie są decyzjami administracyjnymi. Również samo świadectwo maturalne nie stanowi decyzji administracyjnej, gdyż nie ma charakteru władczego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony.
Procedura ustalania i wydawania przez Dyrektora OKE świadectwa maturalnego nie ma cech postępowania administracyjnego, a rozstrzygnięcie w tej mierze nie następuje w drodze decyzji administracyjnej. Pogląd ten został zaakceptowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 7 października 2010 r., I OSK 1349/10). Przepisy rozporządzenia, jak i ustawy o systemie oświaty nie przewidują wydawania decyzji w sprawie umożliwienia wglądu do pracy egzaminu maturalnego. Ustawa z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) poza art. 9c ust. 6 nie stanowi, aby w innych sprawach niż wpis do ewidencji egzaminatorów, odmowa wpisu oraz skreślanie z ewidencji – okręgowe komisje egzaminacyjne wydawały decyzje administracyjne, czy też działały na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, i nie określa ich statusu jako organów administracji publicznej (por. wyrok NSA z 22 listopada 2006 r., I OSK 1126/06).
Skoro okręgowe komisje egzaminacyjne nie mają statusu organu administracji publicznej i w niniejszej sprawie ani ww. rozporządzenie, ani tym bardziej ustawa o systemie oświaty nie przewidują stosowania kodeksu postępowania administracyjnego, to skarga w przedmiotowej sprawie jest niedopuszczalna.
Okręgowa Komicja Egzaminacyjna nie ma bowiem podstawy, aby stosować przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym także w zakresie pełnomocnictwa. Tym samym, w ocenie Sądu, pismo Dyrektora Okręgowej Komisji Egzaminacyjnej w [...] z [...] lipca 2011 r. nie jest aktem (decyzją, postanowieniem) lub czynnością z art. 3 § 2 p.p.s.a.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że aby dany akt został uznany za decyzję administracyjną stwierdzić trzeba, iż uprawniony do jej wydania jest organ administracji publicznej, ale przede wszystkim prawo to musi wynikać z przepisów prawa materialnego, natomiast w niniejszej sprawie OKE nie ma takich uprawnień do wydawania decyzji we wskazanym przez skarżącą zakresie.
Przedmiotem zaskarżonego aktu, jest wyjaśnienie i poinformowanie skarżącej o treści § 107 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 30 kwietnia 2007 r. jak również o tym, że jedynie absolwent ma prawo wglądu do arkusza egzaminacyjnego i w tym zakresie nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto, skarżąca nie była pozbawiona możliwości osobistego wglądu do swojej pracy maturalnej.
Wobec tego, że w przedmiotowej sprawie Dyrektor Okręgowej Komisji Egzaminacyjnej w [...] nie działał jako organ administracji publicznej, nie mógł też wydać aktu czy wykonać czynności, która mogłaby być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego.
Skargą kasacyjną zaskarżono opisane wyżej postanowienie w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że wniesiona skarga jest niedopuszczalna z uwagi na to, że Dyrektor Okręgowej Komicji Egzaminacyjnej nie działał jako organ administracji publicznej, nie mógł też wydać aktu czy wykonać czynności, która mogłaby być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 2, art. 7 oraz art. 184 Konstytucji RP.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu, wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, okręgowe komisje egzaminacyjne mają status organu administracji publicznej. OKE i jej dyrektor umiejscowione zostały bowiem w systemie podmiotów administracji publicznej, które wykonują powierzone im ustawowo zadania z zakresu administracji publicznej polegające na przeprowadzaniu egzaminu maturalnego i ustalaniu jego wyników. Wyrazem imperium jest świadectwo maturalne, będące dokumentem urzędowym. Rolą OKE i jej dyrektora jest współudział w przeprowadzaniu egzaminów maturalnych.
Tym samym, skoro okręgowe komisje egzaminacyjne umiejscowione zostały w systemie organów właściwych do przeprowadzania egzaminu maturalnego, którego wynikiem jest świadectwo maturalne uprawniające do przyjęcia na studia, to uznać należy, że realizują one zadania polegające na wykonywaniu zwierzchniej władzy (imperium) przysługującej państwu, a więc posiadają cechę organów państwowych. Skutkiem tego jest m.in. kompetencja OKE w sprawach indywidualnych, przede wszystkim dotyczących uprawnienia do przyjęcia na studia, stosownie do wyników świadectwa maturalnego. Powyższe pozwala uznać, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, że działania przesądzające o wyniku świadectwa maturalnego podlegają kontroli sądowej. Kontrola sądowoadministracyjna wszystkich rozstrzygnięć władczych organów administracji publicznej stanowi zasadę konstytucyjną wyrażoną w art. 184 Konstytucji RP. Czynności OKE oraz jego dyrektora zmierzające do realizacji ustawowego obowiązku ustalenia wyniku egzaminu, a więc mające znamiona prawne działań z zakresu administracji publicznej, powinny być realizowane na podstawie obowiązujących przepisów prawa.
Błędny jest pogląd Sądu pierwszej instancji, że OKE nie mają statusu organu administracji publicznej i w związku z tym ww. rozporządzenie, ani ustawa o systemie oświaty nie przewidują stosowania kodeksu postępowania administracyjnego. Sądy administracyjne dopuszczają natomiast skargi w sprawach związanych z unieważnieniem egzaminu maturalnego, co przeczy stanowisku, że ustawa o systemie oświaty przewiduje tylko w jednym miejscu stosowanie procedury administracyjnej (tj. w sprawach wpisu do ewidencji egzaminatorów, odmowy wpisu oraz skreślania z ewidencji, por. wyrok NSA z 16 marca 2012 r., I OSK 2452/11).
Działanie organu władzy publicznej mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania ich rozstrzygnięć. Zadaniem Sądu było dokonanie oceny postępowania organu przede wszystkim w bardziej ogólnym, ustawowym i konstytucyjnym, kontekście.
Sąd stwierdził, że skarżąca nie była pozbawiona możliwości osobistego wglądu do swojej pracy maturalnej. Okoliczność ta nie wynika jednak ze stanu faktycznego, ponieważ zaraz po maturze wyjechała za granicę a wróciła już po zakończeniu procedury rekrutacyjnej na studia, a do przyjęcia na wybrany kierunek studiów zabrakło jej 0,9 punktu. W opinii skarżącej, która zapoznała się z oficjalnym kluczem dotyczącym oceniania egzaminu z języka polskiego na poziomie rozszerzonym, wynik który uzyskała był zbyt niski. Udostępnienie do wglądu arkusza egzaminacyjnego pełnomocnikowi skarżącej miało na celu sprawdzenie prawidłowości podliczenia punktów, ponieważ każdy błąd na niekorzyść skarżącej mógł mieć istotny wpływ na jej przyjęcie na studia. Pełnomocnik podnosił, że gdyby nawet stanowisko Dyrektora OKE w kwestii niestosowania przepisów k.p.a. było słuszne, to należało umożliwić pełnomocnikowi wgląd do arkusza egzaminacyjnego na podstawie przepisów ogólnych wynikających z kodeksu cywilnego (art. 95 k.c. i następne).
Działania Dyrektora OKE, a za nim Sądu naruszyły w sposób ewidentny prawa i wolności skarżącej. Przyjmując tok rozumowania organu i Sądu należy przyjąć nieomylność okręgowej komisji egzaminacyjnej i jej dyrektora, co jednak kłóci się z wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego zasadą zaufania do państwa.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Dyrektor Okręgowej Komisji Egzaminacyjnej w [...] wniósł o oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że przedmiotem postępowania nie jest badanie zasadności dopuszczalności występowania w imieniu zdającego z wnioskiem o udostępnienie sprawdzonego i ocenionego arkusza egzaminacyjnego w oparciu o § 107 cyt. rozporządzenia z 30 kwietnia 2007 r. w sprawie warunków i sposobu oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów i słuchaczy oraz przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów w szkołach publicznych, ale charakter pisma z [...] lipca 2011 r., w którym Dyrektor Okręgowej Komisji Egzaminacyjnej w [...] podtrzymał stanowisko w kwestii braku możliwości ustanowienia pełnomocnika do dokonania wglądu do pracy egzaminacyjnej i dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej w tej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi poprzez jej zarzuty, z urzędu stwierdza jedynie nieważność, która w niniejszej sprawie nie miała miejsca.
W pierwszej kolejności, wnosząca skargę kasacyjną, zarzuciła naruszenie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wskazując, że Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że pismo z [...] lipca 2011 r. nie może zostać zaskarżone do sądu administracyjnego.
Przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. może znaleźć zastosowanie, gdy spełnione są następujące przesłanki: akt lub czynność mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, są podejmowane w sprawach indywidualnych, muszą mieć charakter publicznoprawny i dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, komentarz do art. 3, teza 16).
Skarżąca wskazała, że Okręgowa Komisja Egzaminacyjna wykonuje zadania z zakresu administracji publicznej przeprowadzając egzamin maturalny i ustalając jego wyniki. Skutkiem tego jest posiadanie przez organ kompetencji do działania w sprawach indywidualnych. Działania przesądzające o wyniku egzaminu maturalnego podlegają zatem kontroli sądowej. Uprawnienie, które związane jest z działaniem organu, dotyczy w opinii skarżącej, uprawnienia do przyjęcia na studia, stosownie do wyników świadectwa maturalnego.
W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że działanie w postaci ustalenia wyniku egzaminu maturalnego (przeprowadzenie egzaminu) i sam wynik, jako potwierdzające jedynie określony stan faktyczny, nie stanowią decyzji administracyjnej i władczego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony i nie podlegają kontroli sądu administracyjnego, co przede wszystkim wynika z treści art. 9c ust. 2a ustawy o systemie oświaty. Podobnie, akt unieważniający egzamin maturalny, skoro ocena w przedmiocie przerwania i unieważnienia egzaminu maturalnego wchodzi w skład wyniku egzaminu maturalnego (por. postanowienie NSA z 20 czerwca 2012 r., I OSK 803/12). Okręgowa komisja egzaminacyjna ustalając ocenę z egzaminu maturalnego nie rozstrzyga w sposób władczy o przyznaniu określonego prawa. Nie kreuje nowego stosunku prawnego, ale dokonuje sprawdzenia wiadomości i umiejętności.
Sam fakt posiadania świadectwa dojrzałości nie stanowi też o "prawie" przyjęcia na dowolne studia. Wyniki egzaminu maturalnego stanowią podstawę przyjęcia na studia pierwszego stopnia lub jednolite studia magisterskie. Senat uczelni ustala, jakie wyniki egzaminu maturalnego stanowią podstawę przyjęcia na studia (art. 169 ust. 3 Prawa o szkolnictwie wyższym), a dopiero Komisja rekrutacyjna podejmuje decyzję w sprawach przyjęcia na studia (art. 169 ust. 10 cyt. Prawa o szkolnictwie wyższym). Skoro więc wynik egzaminu maturalnego nie może być zaskarżony do sądu administracyjnego, bo nie dotyczy on uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, to tym bardziej nie można uznać, że akt dotyczący odmowy udostępnienia arkusza egzaminacyjnego bezpośrednio rodzi uprawnienie do przyjęcia na wybrane studia wyższe, a co za tym idzie ma większe znaczenie niż sam wynik egzaminu maturalnego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pismo z [...] lipca 2011 r. nie dotyczyło uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa. Skarżąca nie wykazała ścisłego i bezpośredniego związku między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa.
Brak możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na wynik egzaminu maturalnego przewidziany w ustawie o systemie oświaty przesądza o uznaniu, że Okręgowa Komisja Egzaminacyjna nie posiada kompetencji do rozstrzygania o prawach i obowiązkach wynikających z przepisów prawa wobec zdających egzamin maturalny. Odmiennego uregulowania nie można wyprowadzić z treści rozporządzenia z 30 kwietnia 2007 r., które samodzielnie reguluje zatem m.in. proces ustalania wyniku egzaminu maturalnego (por. § 98 ust. 4 i 5 cyt. rozporządzenia), czy sposób udostępnienia arkusza egzaminacyjnego (§ 107 tego rozporządzenia). Z tego względu, zarzuty naruszenia skargi kasacyjnej, w tym art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. a co za tym idzie nieuprawnione odrzucenie skargi przez Sąd pierwszej instancji, są niezasadne.
Brak stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (wobec braku takiego zobowiązania w przepisach prawa) nie oznacza zatem działania sprzecznego z prawem a więc i naruszającego Konstytucję. Art. 9c ust. 2a nie został zakwestionowany przez Trybunał Konstytucyjny, a sam fakt wyłączenia możliwości skorzystania z drogi sądowej nie musi automatycznie oznaczać sprzeczności z Konstytucją.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił jak w sentencji.