Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 26 marca 2015 r., IV SA/Wr 785/14 oddalił skargę E. M. na decyzję Rektora Uniwersytetu Medycznego we Wrocławiu z [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty rocznej za studia. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że spór dotyczy prawidłowości decyzji w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty rocznej za studia w roku akademickim 2013/2014. Zgodnie z § 25 pkt 2 uchwały nr 1194 Senatu UM we Wrocławiu z 17 września 2012 r. w sprawie zasad pobierania opłat za usługi edukacyjne oraz trybu i warunków zwalniania w części z tych opłat studentów, cudzoziemców i doktorantów "studenci przyjęci na studia przed 1 października 2011 r. oraz w roku akademickim 2011/2012 wnoszący opłaty za kształcenie wnoszą opłaty na dotychczasowych zasadach do końca okresu studiów przewidzianego w programie i planie studiów".
Zdaniem skarżącej, wobec rozpoczęcia studiów w roku 2004/2005 i wznowienia studiów w roku akademickim 2013/2014, winna uiszczać opłaty za studia według zasad pobierania opłat za usługi edukacyjne obowiązujące przed 2011 r., tj. 20.000 zł. Istotne w sprawie jest jednak, że skarżąca decyzją Dziekana Wydziału Lekarsko-Stomatologicznego została skreślona z listy studentów z dniem [...] stycznia 2010 r. z powodu nieuiszczenia opłaty za IV rok studiów, semestr zimowy 2009/2010, w wysokości 10.000 zł, a następnie decyzją nr [...] z [...] lutego 2013 r. Dziekan tegoż Wydziału wyraził zgodę na wznowienie przez skarżącą studiów na kierunku lekarsko-dentystycznym, forma niestacjonarna, wpisując warunkowo na IV rok studiów od semestru zimowego 2013/2014.
Podstawą skreślenia skarżącej z listy studentów był art. 190 ust. 2 pkt 3 ustawy z 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 572), zgodnie z którym kierownik podstawowej jednostki organizacyjnej może skreślić studenta z listy studentów, w przypadku niewniesienia opłat związanych z odbywaniem studiów. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że skreślenie z listy studentów jest decyzją konstytutywną. Wywołuje skutek ex nunc, uchylając istniejący stosunek materialnoprawny (wyrok NSA z 24 lutego 2010 r. I OSK 1107/09). Skutkiem decyzji o skreśleniu skarżącej z listy studentów z dniem [...] stycznia 2010 r. było rozwiązanie stosunku materialnoprawnego pomiędzy nią i uczelnią. Skutku tego nie wyeliminowało późniejsze wznowienie studiów, powodujące ponowne nawiązanie stosunku materialnoprawnego pomiędzy skarżącą i uczelnią. Wznowienie studiów nie oznacza bowiem ich bezpośredniej kontynuacji, lecz rozpoczęcie nowego toku studiów z obowiązkiem uzupełnienia różnic programowych i uznaniem za zaliczone przedmiotów, które student zaliczył przed skreśleniem. Strona rozpoczęła studia ponownie w roku 2013 i dlatego zobowiązana jest ponosić opłaty za studia zgodne z aktualnie obowiązującymi regulacjami, tj. zgodnie z zarządzeniem nr 55/XV R/2012 Rektora Akademii Medycznej we Wrocławiu z 6 sierpnia 2012 r. w sprawie określenia i terminów wnoszenia opłat za świadczone usługi edukacyjne od roku akademickiego 2012/2013 (...). Ponadto, stosownie do § 25 pkt 2 uchwały Senatu opłaty na dotychczasowych zasadach wnoszą studenci przyjęci na studia przed 1 października 2011 r. do końca okresu studiów przewidzianego w programie i planie studiów. Jeżeli skarżąca została skreślona z dniem 25 stycznia 2010 r. z listy studentów, a następnie uzyskała zgodę na wznowienie studiów na IV roku od semestru zimowego 2013/2014, to nie można uznać, że jej tok studiów przebiega zgodnie z planem studiów na wybranym przez nią kierunku studiów. Zatem nieuzasadniony jest zarzut naruszenia § 25 uchwały Senatu przez niewłaściwą wykładnię, a w szczególności odmowę zastosowania tego przepisu do skarżącej.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego Sąd wskazał, że decyzja organów uczelni nie musi spełniać tak surowych kryteriów, jak decyzja organu administracji publicznej. Odpowiednie stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego ma zapewnić minimum procedury, niezbędnej do załatwienia spraw przy zachowaniu jednak proceduralnych (określonych w regulaminach wewnętrznych) uprawnień studenta, ale też z respektem dla zasad autonomii uczelni i jej praw wobec studentów jako użytkowników uczelni jako zakładu administracyjnego (por. wyrok TK z 8 listopada 2000 r., SK 19/99, OTK 1999, nr 7, poz. 161). Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji (...). Pismo Dziekana Wydziału z 13 maja 2014 r. zawiera wszystkie konstytutywne elementy decyzji administracyjnej, a mianowicie: oznaczenie organu, datę wydania, oznaczenie strony, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne oraz podpis osoby wydającej decyzję. Również podstawa prawna rozstrzygnięcia została wskazana w treści uzasadnienia tej decyzji. Wbrew zarzutom strony k.p.a. nie wymaga oznaczenia pisma jako "decyzji". Natomiast brak pouczenia o środku zaskarżenia nie wywołał dla strony żadnych negatywnych konsekwencji. Także doręczenie decyzji stronie, z pominięciem pełnomocnika, a więc z naruszeniem art. 40 § 2 k.p.a., nie wywołało dla strony negatywnych konsekwencji procesowych. Odwołanie wniesione przez pełnomocnika skarżącej uznano za wniesione skutecznie i zostało rozpatrzone przez organ odwoławczy.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła E. M., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 7 k.p.a. w zw. § 2 i § 49 Regulaminu Studiów Uniwersytetu Medycznego we Wrocławiu (załącznik do uchwały Senatu Uczelni z 24 kwietnia 2013 r. nr 1276) oraz § 25 Uchwały Senatu UM we Wrocławiu nr 1194 z 17 września 2012 r. w sprawie zasad pobierania opłat za usługi edukacyjne oraz trybu i warunków zwalniania w części z tych opłat studentów, cudzoziemców i doktorantów przez niewłaściwą wykładnię przedmiotowych przepisów, a w szczególności odmowę zastosowania w stosunku do skarżącej zasad dotyczących ustalania wysokości opłat obowiązujących w stosunku do osób przyjętych na studia przed dniem 1 października 2011 r.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, których naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj.:
- art. 151 p.p.s.a. mające wyraz w oddaleniu skargi, mimo iż w toku postępowania naruszone zostały: a) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. i art. 6 k.p.a. oraz § 50 Regulaminu Studiów UM we Wrocławiu, czego wyrazem było załatwienie sprawy przez organ I instancji w formie pisma, a nie decyzji administracyjnej; b) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. i art. 6 k.p.a. w postaci braku pouczenia strony o prawie i sposobie do wniesienia odwołania od wskazanej powyżej "decyzji" organu I instancji, c) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. i art. 6 k.p.a. polegające na tym, iż do dnia dzisiejszego pełnomocnikowi strony nie doręczono rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji;
- art. 133 § 1 p.p.s.a. polegające na przyjęciu, że skarżąca nie kontynuowała studiów zgodnie z planem, mimo iż w aktach sprawy brak jest dowodu na tą okoliczność.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z art. 4 ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym uczelnia jest autonomiczna we wszystkich obszarach swojego działania na zasadach określonych w ustawie. Jednocześnie art. 160 ust. 1 tej ustawy stanowi, iż organizację i tok studiów oraz związane z nimi prawa i obowiązki studenta określa regulamin studiów, zaś zgodnie z art. 161 ust.
- regulamin studiów uchwala senat uczelni. Postanowienia regulaminu są więc przepisami wiążącymi studenta oraz organ uczelni przy wydawaniu przez niego w indywidualnych sprawach decyzji administracyjnych i jako takie wymagają dokonywania wykładni na zasadach analogicznych jak przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Ponieważ w stanie faktycznym sprawy, wprowadzony z dniem 1 października 2014 r. art. 160a ww. ustawy nie może mieć zastosowania, rozstrzygnięcie w kwestii zasad, którymi należy się kierować przy ustalaniu wysokości opłat należnych za studia od skarżącej wymaga dokonania wykładni przepisów Regulaminu Studiów Uniwersytetu Medycznego we Wrocławiu pod kątem pojęć użytych w uchwale Senatu UM we Wrocławiu nr 1194 z 17 września 2012 r. w sprawie zasad pobierania opłat za usługi edukacyjne oraz trybu i warunków zwalniania w części z tych opłat studentów, cudzoziemców i doktorantów. Przy wykładni tej art. 7 k.p.a. nakłada na organ obowiązek uwzględnienia słusznego interesu strony. Zasadę tę w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stosowano nie tylko do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego, lecz także odnoszono do treści rozstrzygnięcia, tj. do stosowania norm prawa materialnego. W fundamentalnym dla tej kwestii wyroku NSA z 11 czerwca 1981 r., SA 820/81, Sąd ten stwierdził, że nawet w sprawach pozostawionych przez przepisy prawa materialnego uznaniu administracyjnemu, jeżeli nie stoi na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji w realizacji przyznanego potencjalnie uprawnienia, organ ten ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony (ONSA 1981, nr 1, poz. 57).
Zatem, kluczowa dla rozstrzygnięcia sprawy jest wykładnia § 25 wskazanej wyżej uchwały nr 1194, zgodnie z którym studenci przyjęci na studia przed 1 października 2011 r. oraz w roku akademickim 2011/2012 wnoszący opłaty za kształcenie, wnoszą je na dotychczasowych zasadach do końca okresu studiów przewidzianego w programie i planie studiów (por. § 25 pkt 2 w/w Uchwały). Według § 2 Przepisów Ogólnych Regulaminu Studiów przyjęcie w poczet studentów Uniwersytetu Medycznego we Wrocławiu i nabycie praw studenta następuje z chwilą immatrykulacji i złożenia ślubowania. Wykładnia językowa wskazuje zatem, iż przez przyjęcie na studia rozumieć należy akt immatrykulacji i złożenia ślubowania. Z kolei wznowienie studiów zostało uregulowane w Rozdziale XIX Regulaminu. W myśl § 49 przedmiotowego aktu student przyjęty na studia w drodze wznowienia studiów zobowiązany jest do uzupełnienia zaległości wynikających z różnic programowych w planach studiów i programach kształcenia, o ile różnice takie występują. Wykładnia językowa wskazuje zatem, iż przez wznowienie studiów należy rozumieć kontynuację studiów przy jednoczesnym obowiązku uzupełnienia różnic programowych, o ile takie występują.
E. M. została przyjęta na studia w roku akademickim 2004/2005. Trudno obronić stanowisko, iż po wznowieniu skarżąca nie kontynuowała studiów w drodze wznowienia, w rzeczywistości bowiem E. M. nie rozpoczęła studiów na nowo, lecz kontynuowała naukę, zgodnie z dotychczasowym planem studiów. Abstrahując od powyższego, należy konsekwentnie podkreślić, iż § 25 Uchwały Senatu UM we Wrocławiu nr 1194 nie zawiera żadnych wyjątków stanowiąc, iż studenci przyjęci na studia przed 1 października 2011 r. oraz w roku akademickim 2011/2012 wnoszący opłaty za kształcenie, wnoszą opłaty na dotychczasowych zasadach do końca okresu studiów przewidzianego w programie i planie studiów. W tym stanie rzeczy argumenty, iż skarżąca została skreślona z listy studentów, że jej tok studiów został przerwany oraz że skutku tego nie eliminuje późniejsze wznowienie studiów, są bezprzedmiotowe w zestawieniu z jasną treścią wskazanego wyżej przepisu, według którego fakt przyjęcia na studia przed dniem 1 października 2011 r. determinuje wysokość opłat "według zasad dotychczasowych". Tworzenie wyłomu od wskazanej reguły, w szczególności w stosunku do studentów kontynuujących naukę w drodze wznowienia toku studiów nie ma żadnego uzasadnienia. W sprawie nie ma żadnych przeszkód, aby wskazany § 25 pkt 2 uchwały mógł zostać zastosowany w stosunku do opłat naliczanych od skarżącej. Ponadto, w stanie prawnym sprawy nie ma żadnych podstaw, aby przedmiotową kwestię można było poddać pod rozstrzygnięcie wydane w oparciu o uznanie administracyjne, co też uczynił organ II instancji - argumentując o potrzebie dostosowania wysokości opłat do rzekomego wzrostu kosztów kształcenia studentów, a którą to argumentację sąd orzekający uznał za słuszną.
Odnosząc się do zarzutów natury procesowej, zakwestionowano stwierdzenie sądu I instancji, jakoby ich wystąpienie nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. zasadą jest, że organ administracji załatwia sprawę w drodze decyzji administracyjnej, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Wobec treści Rozdziału XX Regulaminu Studiów sprawa E. M. winna zostać załatwiona w formie decyzji administracyjnej. Tymczasem na wniosek skarżącej odpowiedziano jej w formie pisma z 13 maja 2014r., które nie zawierało żadnych cech formalnych, o których stanowi art. 107 § 1 k.p.a., w szczególności oznaczenia pisma jako "decyzji", powołania podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia oraz pouczenia strony o prawie i sposobie do złożenia odwołania. Wbrew art. 40 § 2 k.p.a. pismo to doręczono wyłącznie stronie, a nie jej pełnomocnikowi. Wskazane wyżej uchybienia niewątpliwie miały wpływ na treść rozstrzygnięcia. Pisma zawierającego stanowisko Dziekana Wydziału Lekarsko-Stomatologicznego Uniwersytetu Medycznego we Wrocławiu nie sposób bowiem uznać za decyzję administracyjną, której treść i kształt pozwala na prawidłowe obowiązywanie w obrocie prawnym.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz organu administracji kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że organ administracji podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu nie są trafne.
Zarzut naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego jest bezzasadny. W przedstawionej przez siebie argumentacji skarżąca nie wzięła pod uwagę, że następstwem decyzji Dziekana Wydziału Lekarsko-Stomatologicznego, którą skreślono ją z listy studentów z dniem [...] stycznia 2010 r. z powodu nieuiszczenia opłaty za IV rok studiów, semestr zimowy 2009/2010, przestała ona z tym dniem być studentką niestacjonarnych studiów na kierunku lekarsko-dentystycznym w Akademii Medycznej we Wrocławiu na zasadach obowiązujących w roku akademickim 2004/2005. W wyniku decyzji nr [...] z [...] lutego 2013 r., którą Dziekan Wydziału Lekarsko-Stomatologicznego wyraził zgodę na wznowienie przez nią studiów na kierunku lekarsko-dentystycznym, forma niestacjonarna, stała się ona ponownie studentką Akademii Medycznej we Wrocławiu, ale już na innych, bo określonych powołaną wyżej decyzją nr [...] z [...] lutego 2013 r., zasadach i nowym planem studiów. Ten nowy plan studiów polega w szczególności na tym, że student przyjęty na studia w drodze wznowienia studiów ma zaliczone określone przedmioty, z których egzaminy zdał w okresie poprzednich studiów, a zobowiązany jest jedynie do uzupełnienia zaległości wynikających z różnic programowych w planach studiów i programach kształcenia, o ile różnice takie występują. Wynika z tego jednoznacznie, że stosunki administracyjnoprawne nawiązane przez skarżącą z Akademią Medyczną we Wrocławiu na podstawie decyzji o przyjęciu jej na studia w roku akademickim 2004/2005 i decyzji nr [...] z [...] lutego 2013 r. o wznowieniu studiów są dwoma różnymi stosunkami materialnoprawnymi. W konsekwencji uznać należało, że do studiów rozpoczętych w 2013 r. w wyniku tej drugiej decyzji mają zastosowanie opłaty za studia zgodne z aktualnie obowiązującymi regulacjami, tj. zgodnie z zarządzeniem nr 55/XV R/2012 Rektora Akademii Medycznej we Wrocławiu z 6 sierpnia 2012 r. w sprawie określenia i terminów wnoszenia opłat za świadczone usługi edukacyjne od roku akademickiego 2012/2013 (...).
Również zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania nie mają usprawiedliwionych podstaw.
Po pierwsze, niemalże od początku reaktywowania sądowej kontroli administracji w Polsce, Naczelny Sąd Administracyjny niezmiennie stoi na stanowisku, że w sprawach, które przepis nakazuje rozstrzygać w drodze decyzji (tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie) uznaje się za decyzje pisma nie spełniające w całości formy przewidzianej art. 107 k.p.a., ale zawierające przynajmniej: oznaczenie organu, który je wydał, wskazanie adresata, rozstrzygnięcie o istocie sprawy (chociażby dorozumiane) oraz podpis osoby reprezentującej organ administracyjny – por. wyrok NSA opubl. w OSPiKA z 1982 r., nr 9-10, poz. 169 z glosą J. Borkowskiego. Decyzja taka, choć wadliwa, zapewnia jednak stronie możliwość skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych, a zwłaszcza z prawa wniesienia odwołania i skargi do sądu administracyjnego. Trafnie więc uznał Sąd I instancji, że pismo Dziekana Wydziału z 13 maja 2014 r. zawiera wszystkie konstytutywne elementy decyzji administracyjnej, a mianowicie: oznaczenie organu, oznaczenie strony, rozstrzygnięcie oraz podpis osoby wydającej decyzję.
Po drugie, podstawą kasacyjną w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest jedynie takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro, zarówno brak pouczenia o środku zaskarżenia, jak i doręczenie decyzji stronie, z pominięciem pełnomocnika, a więc z naruszeniem art. 40 § 2 k.p.a., nie wywołało dla strony żadnych negatywnych konsekwencji, ponieważ odwołanie wniesione przez pełnomocnika skarżącej uznano za wniesione skutecznie i zostało ono rozpatrzone przez organ odwoławczy, to uznać należy, że powyższe uchybienia pozostają bez wpływu na wynik sprawy.
Po trzecie, zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. i art. 6 k.p.a. należy też uznać za chybiony. Skoro pełnomocnik skarżącej otrzymał decyzję od niej (dowodem na to jest wniesione przez niego odwołanie od tej decyzji), to późniejsze doręczanie mu tej decyzji przez organ jest zbyteczne.
Po czwarte wreszcie, akta niniejszej sprawy, a zwłaszcza decyzja nr [...] z [...] lutego 2013 r. o wznowieniu studiów, potwierdzają jednoznacznie, że skarżąca nie kontynuowała studiów zgodnie z planem określonym w decyzji o przyjęciu jej na studia w roku akademickim 2004/2005. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. również należało uznać za bezzasadny.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.