Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 czerwca 2011 r., sygn. akt III SA/Gd 164/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Gdańsku z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie przekazania według właściwości wniosku o zwrot wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad pojazdem oraz o przyznanie wynagrodzenia za ten dozór.
W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż wnioskiem datowanym na dzień 18 października 2010 r. J. B., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...] zwrócił się do Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. o zwrot wydatków koniecznych związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór nad samochodami:
- – Fiat Croma nr rej. [...] za okres od dnia [...] grudnia 2009 r. do dnia [...] września 2010 r.;
- – Fiat Uno nr rej. [...] za okres od dnia [...] sierpnia 2009 r. do dnia [...] września 2010 r.;
- – Renault Traffic nr rej. [...] za okres od dnia [...] grudnia 2009 r. do dnia [...] września 2010 r.
Do wniosku dołączone zostały dyspozycje usunięcia pojazdów.
Postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w S., działając na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. w związku z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) oraz art. 11 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2010 r. Nr 152, poz. 1018) przekazał wniosek J. B. do organu właściwego, tj. Prezydentowi Miasta S. W uzasadnieniu wydanego postanowienia organ I instancji wskazał, że wobec nowej treści art. 130a ust. 10 ustawy – Prawo o ruchu drogowym nadanej postanowieniami ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. (wejście w życie 3 września 2010 r.) Naczelnik Urzędu Skarbowego nie posiada umocowania do rozpoznania żądania, o którym mowa w art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
W następstwie zażalenia J. B. na ww. postanowienie Dyrektor Izby Skarbowej w Gdańsku postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. uchylił zakwestionowane rozstrzygnięcie organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W uzasadnieniu wydanego postanowienia Dyrektor Izby Skarbowej wskazał, że 6-miesięczne terminy od dnia usunięcia pojazdów mieszczą się w okresie od dnia 11 czerwca 2009 r. do dnia 4 września 2010 r. wyznaczonym przez ustawodawcę w art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, za który koszty przechowywania pojazdów (które powstały po upływie terminu, o którym mowa w art. 130a ust. 10 ustawy – Prawo o ruchu drogowym w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy) ponosi Skarb Państwa.
W związku z tym, w ocenie Dyrektora Izby Skarbowej w Gdańsku organem właściwym do rozpoznania wniosku z dnia 18 października 2010 r. jest Naczelnik Urzędu Skarbowego w S. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w S., działając na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 11 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw ponownie orzekł o przekazaniu wniosku J. B. Prezydentowi Miasta S. W uzasadnieniu wydanego postanowienia organ I instancji wskazał, że w obecnym stanie prawnym realizacja wskazanych we wniosku żądań może nastąpić tylko w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, będącej następstwem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 czerwca 2008 r., który uznał, że organami właściwymi do orzekania o przepadku pojazdów są wyłącznie sądy powszechne.
W nowym stanie prawnym ciężar obowiązków związanych z inicjowaniem stosownego postępowania w tym przedmiocie i wykonania orzeczenia sądu przypisany został staroście.
Wykonanie orzeczenia sądu następuje z kolei w trybie i na zasadach określonych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z uwzględnieniem ustawy – Prawo o ruchu drogowym (art. 130a ust. 10f).
W sprawie orzekania o zwrocie koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór wyłączona jest zatem właściwość organów skarbowych. Nadto w sprawie nie ma możliwości zastosowania przepisów rozporządzenia z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 50, poz. 449).
Po rozpoznaniu zażalenia J. B. na powyższe postanowienie Dyrektor Izby Skarbowej w Gdańsku, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 i art. 144 i art. 65 § 1 k.p.a. oraz art. 17 § 1 i art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. W uzasadnieniu wydanego postanowienia organ II instancji wskazał, że w świetle art. 130a ust. 10 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 10 lit. j/ ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, obowiązującym od dnia 4 września 2010 r., starosta w stosunku do pojazdu usuniętego z drogi, w przypadkach określonych w ust. 1 lub 2, występuje do sądu z wnioskiem o orzeczenie jego przepadku na rzecz powiatu, jeżeli prawidłowo powiadomiony właściciel lub osoba uprawniona nie odebrała pojazdu w terminie 3 miesięcy od dnia jego usunięcia.
Nadto, zgodnie z art. 130a ust. 10f ustawy – Prawo o ruchu drogowym starosta zobligowany jest wykonać orzeczenie sądu o przepadku pojazdu w trybie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W ww. ustawie z dnia 22 lipca 2010 r. zawarto nadto przepisy przejściowe obligujące starostę do dokonania określonych czynności. W niniejszej sprawie nie zostało wszczęte postępowanie kończące się decyzją deklaratoryjną o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa samochodów wskazanych we wniosku. Z dyspozycji usunięć ww. pojazdów wynika zaś, że 6-miesięczny termin od usunięcia samochodu upłynął odpowiednio w dniu [...] grudnia 2009 r., [...] sierpnia 2009 r. oraz [...] grudnia 2009 r. W związku z powyższym stanem faktycznym, oraz regulacją zawartą w art. 12 i 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, co do której brak jest jednoznacznej interpretacji, Dyrektor Izby Skarbowej w Gdańsku uznał, że właściwość organów skarbowych w kwestii orzekania w przedmiocie przyznania zwrotu koniecznych wydatków związanych z dozorem oraz wynagrodzenia za dozór pojazdu jest wyłączona.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższe postanowienie J. B. wniósł o uchylenie ww. postanowienia i przekazanie sprawy właściwemu organowi do ponownego rozpoznania.
Wydanemu postanowieniu skarżący zarzucił:
- – naruszenie art. 7, art. 8, art. 65 § 1, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 130a ust. 10 ustawy – Prawo o ruchu drogowym w brzmieniu przed 11 czerwca 2009 r. i na dzień 22 czerwca 2009 r. poprzez niesłuszne utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w S., pominięcie korzystnego dla skarżącego stanowiska zajętego przez organ w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2011 r.;
- – naruszenie art. 11, art. 12 ust. 1 i 2 i art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych ustaw poprzez ich błędną wykładnię, wyrażającą się w błędnym przyjęciu, iż orzekanie w przedmiocie zwrotu wydatków oraz wynagrodzenia za dozór nie należy do organów skarbowych, a w konsekwencji bezzasadne zastosowanie ww. przepisów w sytuacji, gdy bieg terminu określonego w art. 130a ust. 10 ustawy – Prawo o ruchu drogowym (w brzmieniu przed 11 czerwca 2009 r.) zakończył się w okresie od 11 czerwca 2009 r. do dnia 4 września 2010 r.;
- – naruszenie art. 65 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji bezzasadne przekazanie sprawy do innego organu;
- – naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 81 k.p.a. w zw. z art. 77 i art. 78 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem zaskarżonego postanowienia, które to uchybienie miało wpływ na jego treść.
W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że powoływanie się na brak jednoznacznej interpretacji przepisów jest kuriozalne, gdyż organ administracji publicznej musi znać prawo oraz potrafić je stosować. Co istotne, art. 12 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. odnosi się do postępowania w sprawie "przejęcia własności" pojazdu na rzecz Skarbu Państwa. Skarżący – co oczywiste – nie zainicjował zaś postępowanie w ww. przedmiocie. Z kolei żaden z przepisów od art. 10 do art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw nie przyznaje staroście kompetencji do decydowania o tym kto poniesie koszty dozoru. Skoro Skarb Państwa ma ponosić te koszty orzekać o tym powinny statio fisci Skarbu Państwa czyli Naczelnicy Urzędów Skarbowych.
Dyrektor Izby Skarbowej w Gdańsku w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasowe argumentację.
Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w sprawie niniejszej organ odwoławczy skoncentrował się w swych wywodach przede wszystkim na kwestii obecnej procedury przejścia własności pojazdu na rzecz powiatu oraz na tym, że obecnie starosta wydaje decyzję o zapłacie kosztów usuwania, przechowywania pojazdu, które ponosi jego właściciel. Z tych przede wszystkim względów uznał brak kompetencji organów skarbowych do rozpatrzenia wniosku skarżącego, podzielając stanowisko organu pierwszej instancji, że organem takim jest starosta. Organowi odwoławczemu umknęło jednak, że obowiązujące w dniu orzekania przez organ rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 46, poz. 237) stanowi w § 4 ust. 1 pkt 2, że przepisy działu II rozdziału 6 ustawy dotyczące organu egzekucyjnego stosuje się odpowiednio do starostów, ale tylko w zakresie przechowywania rzeczy znalezionych oraz likwidacji ruchomości, które zostały przejęte na rzecz powiatu na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym.
W sprawie niniejszej przedmiotowe pojazdy nie są ani rzeczami znalezionymi, ani też nie zostały przejęte na rzecz powiatu na podstawie przepisów ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie natomiast z § 4 ust. 1 pkt 3 przywołanego rozporządzenia przepisy działu II rozdziału 6 ustawy dotyczące organu egzekucyjnego stosuje się odpowiednio do naczelników urzędów skarbowych – w odniesieniu do przechowywania oraz likwidacji ruchomości innych niż określone w pkt 1 i 2. Wykonywanie dozoru nad pojazdem przez podmiot prowadzący parking polega m.in. na jego przechowywaniu (art. 102 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tekst jednolity: Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz.1954 ze zm.).
Ponadto Sąd pierwszej instancji wskazał, że wątpliwe jest, by przepis art. 130a ust.10h ustawy –Prawo o ruchu drogowym, mówiący o wydaniu przez starostę decyzji o poniesieniu przez właściciela pojazdu kosztów m.in. jego usuwania, przechowywania, przywoływany przez organ, mógł mieć zastosowanie wobec osoby będącej dozorcą takiego pojazdu, bowiem decyzja organu administracji nie może nakładać na właściciela pojazdu obowiązku poniesienia tych kosztów na rzecz innej osoby fizycznej lub prawnej (dozorcy rzeczy). Z uwagi na powyższe Sąd pierwszej instancji podzielił zarzut naruszenia art. 65 § 1 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przekazanie wniesionego przez skarżącego wniosku do innego organu.
Sąd ten nie podzielił natomiast zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 81 k.p.a. w zw. z art. 77 i art. 78 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem zaskarżonego postanowienia. Postępowanie znajdowało się bowiem dopiero na etapie wstępnym – ustalania właściwości organu i jako takie nie wymagało prowadzenia postępowania dowodowego. Nie mogło zatem dojść do naruszenia przez organy cytowanych wyżej przepisów k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Izby Skarbowej w Gdańsku zarzucając mu naruszenie:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a, art. 133 § 1 p.p.s.a w związku z art. 11 ust. 1 i 2, art. 12 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 130a ust. 10 ustawy – Prawo o ruchu drogowym poprzez dokonanie niewłaściwej oceny materiału dowodowego, nieodniesienie się do całego stanu faktycznego wynikającego ze sprawy, błędną ocenę prawną ustalonego przez organy stanu faktycznego, polegającego na przyjęciu, że organy podatkowe winny zastosować w sprawie § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, podczas gdy przepis § 4 ust. 1, pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów nie ma na obecnym etapie postępowania zastosowania w sprawie w związku z treścią § 3 pkt. 1 lit. a/ ww. rozporządzenia;
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a, art. 133 § 1 p.p.s.a w związku z art. 11 ust. 1 i 2, art. 12 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 130a ust. 10 ustawy – Prawo o ruchu drogowym poprzez ich niezastosowanie;
- 3. art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a., poprzez zaprezentowanie stanowiska organów podatkowych i zgromadzonego przez nie dowodów w sposób ograniczony; zawarcie w uzasadnieniu skarżonego wyroku błędnej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania.
Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd pierwszej instancji opierając się na § 4 ust 2 i 3 rozporządzenia w sprawie rozciągnięcia stosowania ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie uwzględnił treści § 3 tego rozporządzenia. Zarówno w art. 174 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jak i w § 3 pkt 1 lit. a/ rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. wydanego na jego podstawie mowa jest o ruchomościach, które stały się własnością Skarbu Państwa albo powiatu na podstawie prawomocnego orzeczenia przepadku przedmiotów wydanego w postępowaniu karnym, w postępowaniu w sprawach o przestępstwa skarbowe i wykroczenia skarbowe, w postępowaniu administracyjnym, w postępowaniu cywilnym oraz w postępowaniu w sprawach o wykroczenia.
W ocenie Dyrektora Izby Skarbowej w Gdańsku z treści § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie można, jak uczynił to Sąd – wywodzić kompetencji do działania dla naczelnika urzędu skarbowego w przypadkach nie objętych przedmiotowym zakresem tego rozporządzenia, który został określony w § 3 rozporządzenia. Z akt przedmiotowej sprawy nie wynika bowiem, by wydane zostało orzeczenie przepadku pojazdu samochodowego na rzecz Skarbu Państwa albo powiatu.
Zatem wskazane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie mają zastosowania na tym etapie postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zostało wszczęte postępowanie dotyczące przejęcia własności pojazdu na rzecz Skarbu Państwa, a sześciomiesięczny termin określony w art. 130a ust. 10 ustawy – Prawo o ruchu drogowym w poprzednim brzmieniu, upłynął przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 22 lipca 2010r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw. Zatem mając na uwadze przepisy art. 12 ust. 2 i mającego odpowiednie zastosowanie art. 11 ww. ustawy, stwierdzić należy, że przepadek pojazdu zostanie orzeczony na rzecz powiatu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 130a ust. 10h ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i cytowanej ustawy. Decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta. Przepis ten został dodany przez art. 1 pkt 10 lit. k/ ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 152, poz. 1018), zmieniającej z dniem 4 września 2010 r. ustawę – Prawo o ruchu drogowym. W tej ostatnio powoływanej ustawie zmieniającej zamieszczone zostały również regulacje międzyczasowe. Nowela ta w art. 13 rozstrzygnęła o kosztach przechowywania pojazdów, które powstały po upływie terminu, o którym mowa w art. 130a ust. 10 ustawy – Prawo o ruchu drogowym w brzmieniu dotychczasowym.
Podkreślić przy tym należy, że rozstrzygając o kosztach, ustawodawca wskazał ogólnie na Skarb Państwa, bez wskazania statio fisci. Jednocześnie jednak nie rozstrzygnięto w sposób odmienny, niż wskazany w znowelizowanym przepisie art. 130a ust. 10h ustawy – Prawo o ruchu drogowym, o organie orzekającym w tego rodzaju przypadkach. Zgodnie z tym przepisem decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta (zdanie drugie powyższego przepisu). Taki też pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w postanowieniach z dnia 17 lipca 2012 r., sygn. akt I OW 95/12, z dnia 13 lipca 2012 r., sygn. akt I OW 93/12, który to pogląd Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela.
Uwzględniając powyższą regulacje stwierdzić należy, że organem właściwym w rozpoznawanej sprawie jest Prezydent m. S. Wniosek o zwrot wydatków i wynagrodzenia za usunięcie z drogi pojazdu oraz za jego dozór został złożony w dniu 18 października 2010 r. Oznacza to, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte po nowelizacji art. 130a ustawy – Prawo o ruchu drogowym i dodaniu do niego ust. 10h w obowiązującym nadal brzmieniu. Ten zaś przepis wprost wskazuje starostę jako organ właściwy do załatwienia tego rodzaju wniosków.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.
Podstawą orzeczenia o kosztach był przepis art. 207 § 2 P.p.s.a.