Uzasadnienie
Uzasadnienie:
Wyrokiem z 19 stycznia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 637/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie (dalej jako: PKP S.A.) na decyzję Ministra Rozwoju z 27 stycznia 2020 r., nr DO-II.7610.733.2019.PO, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyło PKP S.A., reprezentowane przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
- I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., w zw. z art. 79a § 1 k.p.a., w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 104 § 1 k.p.a., polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - w wyniku kontroli decyzji organów obu instancji - oddalając skargę zaaprobował ustalenie, że ziściła się przesłanka z art. 200 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1990) – dalej: "u.g.n.", tj. został złożony wniosek przedwojennych właścicieli o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu i do chwili obecnej nie rozpoznany - w sytuacji, kiedy nie zostało ustalone, czy taki wniosek będzie podlegał uwzględnieniu, z uwagi na trwające postępowanie administracyjne, co wskazuje, że ocena, że doszło do naruszenia praw osób trzecich, jest przedwczesna, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
- II. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 200 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1990) – dalej jako u.g.n., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy Sąd I instancji dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju z 27 stycznia 2020 r., nr DO-II.7610.733.2019.PO, o utrzymaniu w mocy decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z 9 maja 2019 r. nr DO.2.6610.942.2016.KC stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody Mazowieckiego z 19 listopada 1999 r., nr 362/99, o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Polskie Koleje Państwowe w Warszawie prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego o pow. 55,2868 ha położonego w W[...] przy ul. G., ozn. jako dz. nr 2[...] w obrębie 6[...], w części dotyczącej dz. nr 2[...] o pow. 0,6[...] ha, obejmującej dawną nieruchomość pod nazwą "Kolonia we wsi Wola Nr 7[...] Nr W[...]" - nie uwzględnił że w sprawie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne w związku z przekształceniem dokonanym mocą ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", gdzie przedsiębiorstwo państwowe PKP zostało przekształcone w spółkę akcyjną, w której Skarb Państwa jest jedynym akcjonariuszem, a PKP S.A. wstępuje we wszystkie stosunki prawne, których podmiotem było PKP, bez względu na charakter prawny tych stosunków, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej, co zostało zawarte w akcie notarialnym z 1 grudnia 2000 r., repertorium "A" Nr 7781/2000, wskazanym w Krajowym Rejestrze Sądowym PKP S.A.;
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.
Strona przeciwna nie złożyła odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.
W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy nierozpatrzony wniosek dekretowy stanowił negatywną przesłankę do uwłaszczenia przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe S.A. na podstawie art. 200 ust.1-4 u.g.n.
Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a.
Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania należy wskazać, że opiera się on na założeniu, że dopiero uwzględnienie wniosku przedwojennych właścicieli o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu sprawi, że ziści się przesłanka z art. 200 ust. 4 u.g.n. Założenie to nie jest zasadne. Przepis art. 200 ust. 4 u.g.n. stanowi, że nabycie własności oraz prawa użytkowania wieczystego, o którym mowa w ust. 1 i 2, nie może naruszać praw osób trzecich. W orzecznictwie przyjęto, że w sytuacji gdy dochodzi do kolizji interesów pomiędzy prawem byłego właściciela domagającego się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości niewykorzystanej na cel wywłaszczenia a prawem podmiotu do potwierdzenia uzyskania prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej przedmiot zwrotu, to nie ulega wątpliwości, że uprawnienie byłego właściciela ma pierwszeństwo przed wszystkimi innymi roszczeniami, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.
Tak więc rozstrzygnięcie w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu o nabycie prawa użytkowania wieczystego (wyrok NSA z 4 września 2014 r., I OSK 171/13). Oznacza to, że już sam fakt wszczęcia postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wywołuje skutek w postaci obowiązku zawieszenia postępowania uwłaszczeniowego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok NSA z 9 maja 2013 r., I OSK 2266/11). Niezawieszenie postępowania uwłaszczeniowego w takiej sytuacji skutkuje uznaniem, że decyzja o uwłaszczeniu wydana jest z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z 4 czerwca 2007 r., I OSK 1758/06).
Trafnie zatem Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organu, że ziściła się przesłanka z art. 200 ust. 4 u.g.n., co oznacza, że decyzja uwłaszczeniowa została wydana z naruszeniem art. 200 ust. 4 u.g.n. i naruszenie to stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Należy również zauważyć, że argumentacja kasatora dotycząca naruszenia art. 79a § 1 k.p.a. nie jest adekwatna do okoliczności rozpoznawanej sprawy.
Przepis ten ma następujące brzmienie: "W postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się."
Skoro postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte na wniosek M. R., to M. R. mógłby powoływać się na niezastosowanie art. 79a § 1 k.p.a., gdyby organ wydał decyzję niezgodną z jego żądaniem nie dopełniając uprzednio obowiązków wynikających z art. 79a § 1 k.p.a. Organ wydał jednak decyzję zgodną z żądaniem M. R., co czyni bezprzedmiotowym rozważania na temat naruszenia przez organ art. 79a § 1 k.p.a. Należy również zauważyć, że rozstrzygnięcie w sprawie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej nie stanowi zagadnienia wstępnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej – rozstrzygnięcie wniosku dekretowego pozostaje bez wpływu na ocenę legalności decyzji uwłaszczeniowej. Dopuszczalność wydania rozstrzygnięcia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej nie jest zatem uzależniona od wcześniejszego rozstrzygnięcia w sprawie wniosku przedwojennych właścicieli o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu.
Zarzut naruszenia przepisów postępowania wskazanych w punkcie I petitum skargi kasacyjnej należy zatem uznać za niezasadny.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 200 ust. 4 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że przepis ten w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanowił, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.
Należy odnotować, że przywołany w skardze kasacyjnej na poparcie tego zarzutu wyrok NSA z 13 stycznia 2016 r., I OSK 2074/14, dotyczy innego stanu faktycznego. W sprawie tej zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego na uwłaszczonej nieruchomości i prawo to było przedmiotem dalszego obrotu cywilnoprawnego. W rozpoznawanej sprawie zostało natomiast ustanowione prawo użytkowania wieczystego na rzecz PKP, zaś później PKP została skomercjalizowana.
Ponadto należy dostrzec, że jakkolwiek Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r., P 46/13, orzekł, że art. 156 § 2 k.p.a., w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, to jednak zakresowy charakter wyroku nie spowodował zmiany normatywnej tegoż przepisu, w szczególności nie oznaczał jego derogacji. W aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykluczono możliwość rekonstrukcji owej normy prawnej, pomimo wieloletniej bierności ustawodawcy. Podkreślono, że brakującej części normy art. 156 § 2 k.p.a. nie może zrekonstruować za ustawodawcę ani sąd, ani organ, gdyż mogłoby to prowadzić do zbyt dużej dowolności w stosowaniu prawa i zagrażać wartościom konstytucyjnym, takim jak np. zasadzie równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), czy sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) (vide: wyrok NSA z 18 maja 2020 r., I OSK 1587/19; wyrok NSA z 7 października 2020 r., II OSK 2082/18; wyrok NSA z 28 maja 2019 r., I OSK 1746/17; wyrok NSA z 20 lipca 2021 r., I OSK 4194/18).
Z nieodwracalnością skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. mamy do czynienia wówczas gdy organ administracji nie może ich we własnym zakresie cofnąć, nie ma bowiem podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w ramach którego mógłby wyeliminować z obrotu prawnego akt prawny będący wynikiem nieważnej decyzji. Oceniając ujemną przesłankę z art. 156 § 2 k.p.a. pamiętać należy, że chodzi o odwrócenie skutków prawnych wywołanych przez decyzję dotkniętą nieważnością w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności. Przy czym chodzi o takie skutki, których organ nie może znieść na drodze postępowania administracyjnego, tj. takiego do którego wszczęcia i prowadzenia jest powołany. Taką przeszkodą jest np. dokonanie czynności cywilnoprawnych, odnośnie których organ administracji nie może się wypowiadać, nie mówiąc już o tym aby mógł prowadzić jakiekolwiek postępowanie administracyjne w celu ich wyeliminowania z obrotu prawnego.
W niniejszej sprawie wbrew stanowisku kasacji powyższa sytuacja nie zaistniała. Błędnie skarżący kasacyjnie wywiódł, że nieodwracalność skutków wiązać należy z przekształceniem dokonanym mocą ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", gdzie przedsiębiorstwo państwowe PKP zostało przekształcone w spółkę akcyjną, w której Skarb Państwa jest jedynym akcjonariuszem.
Stwierdzić należy, że w wyniku przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego w jednoosobową spółkę Skarbu Państwa dochodzi jedynie do zmiany organizacyjno-prawnej, natomiast nowopowstały podmiot kontynuuje byt prawny przedsiębiorstwa państwowego w zakresie wszystkich praw i obowiązków. W myśl art. 1 ust. 1 ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji komercjalizacja, w rozumieniu ustawy, polega na przekształceniu przedsiębiorstwa państwowego w spółkę; jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej, spółka ta wstępuje we wszystkie stosunki prawne, których podmiotem było przedsiębiorstwo państwowe, bez względu na charakter prawny tych stosunków.
W związku z powyższym jednoosobowa spółka Skarbu Państwa powstająca w wyniku transformacji przedsiębiorstwa państwowego - jako państwowej osoby prawnej charakteryzuje się tym, że: (a) nie dochodzi tu do zawiązania spółki, lecz do przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego, (b) nie dochodzi do zmiany właściciela przedsiębiorstwa, nie pojawia się obok Skarbu Państwa inny podmiot, (c) nie dochodzi do wniesienia mienia jako aportu, lecz na mocy przepisu szczególnego majątek przedsiębiorstwa staje się majątkiem spółki, (d) państwowa osoba prawna zmienia swą formę pozostając państwową osobą prawną (por. uchwała SN z 19 maja 1992 r., III CZP 49/92, OSNCP 11/1992 poz. 200).
W świetle powyższych rozważań PKP S.A. nie można uznać za osobę prawną trzecią, w stosunku do której nie zachodziłaby możliwość odwrócenia bezpośredniego skutku prawnego wywołanego decyzją uwłaszczeniową (por. wyrok NSA z 23 listopada 2018 r., I OSK 2941/16). Zmiana nazwy podmiotu wskutek komercjalizacji czy też łączenia spółek nie powoduje powstania nowego podmiotu (por. uchwała SN z 19 maja 1992 r. III CZP 49/92, OSNC 1992/11/200). Pogląd ten jest nadal aktualny (zob. np. wyrok NSA z 24 marca 2017 r., I OSK 1501/15). W rozpoznawanej sprawie, jak trafnie przyjął Sąd I instancji, nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne (por. wyrok NSA z 24 marca 2017 r., I OSK 1501/15).
Z przedstawionych powyżej powodów, skoro zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.