Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 9 maja 2013 r. sygn. akt II SAB/Lu 143/13 po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. Z. na bezczynność [...] SA w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązał [...] Spółkę Akcyjną w L. do załatwienia wniosku W. Z. z dnia 19 września 2012 r. w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych sprawy po uprawomocnieniu się wyroku (pkt I) oraz stwierdził, że bezczynność [...] Spółki Akcyjnej w L. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II).
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w dniu 18 lutego 2013 r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarga W. Z. na bezczynność [...] S.A. w L. polegającą na nieudostępnieniu skarżącemu informacji publicznej żądanej we wniosku z dnia 19 września 2012 r.
Skarżący wskazał, że pismem z dnia 19 września 2012 r. wystąpił do [...] S.A. w L. (Oddział w R.) o udostępnienie, wszelkich, ewentualnych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy, urządzeń elektroenergetycznych stanowiących własność Spółki, posadowionych na nieruchomościach nr [...],[...] oraz [...]w W. (powiat k.). Pomimo prowadzonej ze Spółką korespondencji do dnia sporządzenia skargi skarżący nie otrzymał wnioskowanych przez niego dokumentów w żądanej formie ani rozstrzygnięcia o odmowie udostępnienia informacji publicznej czy też o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej.
Zdaniem skarżącego dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego obywateli, o jakim jest mowa w Konstytucji RP, są "zadaniami publicznymi" w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Z powyższego wynika, że [...] S.A. w L. miała obowiązek udzielenia skarżącemu żądanej przez niego informacji dotyczącej tej sprawy.
W oparciu o powyższe skarżący wniósł o zobowiązanie Spółki do udzielenia informacji zgodnie z jego wnioskiem.
W odpowiedzi na skargę [...] S.A. w L. wniosła o odrzucenie skargi. Spółka podkreśliła, że wskazany jako strona postępowania Oddział Spółki w R. nie posiada zdolności sądowej, co winno skutkować odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazany wyżej brak ma charakter nieusuwalny i nie podlega uzupełnieniu.
Postanowieniem z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II SAB/Rz 25/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie jako sądowi właściwemu.
W dniu 7 maja 2013 r. [...] S.A. w L. złożyła pismo procesowe, w którym wniosła o oddalenie skargi. Spółka zarzuciła, że żądane przez skarżącą informacje nie mają charakteru informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, zaś Spółka nie jest podmiotem, o jakim mowa w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, gdyż jej działalność nie obejmuje wykonywania administracji publicznej, lecz ma charakter cywilnoprawny, choć podlega znacznej reglamentacji ze strony Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki.
Niezależnie od powyższego, zdaniem Spółki, skarga jest przedwczesna, bo skarżący nie wyczerpał środków zaskarżenia w postaci wezwania do usunięcia naruszenia prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności podkreślił, iż wbrew stanowisku [...] S.A. w L., skarga była dopuszczalna. Niewątpliwie bowiem skarżący wnioskiem z dnia 19 września 2012 r. zwracał się do [...] S.A. z siedzibą w L. o udostępnienie informacji publicznej, składając jedynie ten wniosek na adres Oddziału tej Spółki w R.. Niezasadne jest więc stanowisko Spółki, że skarżący skierował swój wniosek do niewłaściwego podmiotu, co skutkować winno odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".
Ponadto Sąd przypomniał, że w orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, iż skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a.
Oceniając merytorycznie skargę Sąd uznał jej zasadność, podnosząc, że organ administracji pozostaje w bezczynności w szczególności w przypadku, gdy nie udzielił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej stosownie do przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy, pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.
W oparciu o dokumenty dostępne na stronie internetowej Spółki, Sąd wskazał, że
Skarb Państwa jest akcjonariuszem posiadającym większość głosów na Walnym Zgromadzeniu [...] S.A. w W. (61,89% akcji spółki – s. 55 sprawozdania Zarządu z działalności grupy kapitałowej za okres zakończony 31 marca 2013 r. [...] S.A posiada 10,05 % akcji [...] S.A. w L., zaś 89,91% akcji jest w posiadaniu spółki [...] S.A., której większość akcji - 99,55% jest w posiadaniu [...] S.A. (s. 13 Skróconego śródrocznego skonsolidowanego sprawozdania finansowego za okres 3 miesięcy zakończony dnia 31 marca 2013 r.). Nie ulega zatem wątpliwości, że Skarb Państwa dysponuje pośrednio większością głosów na walnym zgromadzeniu [...] S.A. w L.. Do udostępniania informacji publicznej, w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane są zaś w szczególności osoby prawne, w których Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego posiadają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. nr 50, poz. 331 ze zm.), a także podmioty reprezentujące inne niż państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne. Zgodnie z art. 4 pkt 3 i 4 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów pozycję taką ma podmiot, który posiada kontrolę nad przedsiębiorcą, wyrażającą się m.in. w dysponowaniu bezpośrednio lub pośrednio większością głosów na walnym zgromadzeniu.
Zdaniem Sądu, nawet gdyby uznać, że [...] S.A. w L. jest podmiotem niezależnym od Skarbu Państwa, to Spółka ta, będąc przedsiębiorstwem energetycznym, stanowi przedsiębiorstwo użyteczności publicznej, wykonujące zadania publiczne, które jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Wbrew argumentacji Spółki, wymienione w art. 9 c ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r. poz. 1059) obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego oraz działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczą spraw publicznych w rozumieniu art. 4 ustawy. Zawsze więc, gdy przedsiębiorstwo energetyczne wypełnia zadania operatora systemu dystrybucyjnego, wymienione w art. 9 c ust. 3 ustawy Prawo energetyczne, realizuje ono zadania publiczne, a zatem informacje odnoszące się do tych zadań są informacjami publicznymi. Ponadto przedsiębiorstwo energetyczne ma obowiązek udzielenia informacji na temat sprawy nie mieszczącej się w katalogu wymienionym w art. 9c ust. 3 ustawy Prawo energetyczne, gdy dotyczy ona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W ocenie Sądu żądane przez skarżącą informacje mają charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący domaga się bowiem udostępnienia "treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć", o jakich mowa w powołanym przepisie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 1 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Skarżący we wniosku wskazał, iż domaga się wydania kserokopii decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na wskazanych działkach. Obowiązkiem Spółki było zatem udostępnienie informacji publicznej we wskazanym przez skarżącego zakresie, o ile podmiot ten był w posiadaniu żądanych dokumentów.
Sąd podniósł, że decyzje administracyjne, stanowiące podstawę do lokalizacji przez przedsiębiorstwo sieci energetycznej na nieruchomościach innych podmiotów ze swej istoty stanowią przedmiot informacji publicznej. W świetle bowiem utrwalonego orzecznictwa sądowego, dokumentacja związana z procesami inwestycyjnymi (w tym decyzje administracyjne, operaty szacunkowe i inne dokumenty) są dokumentami, do których dostęp gwarantuje ustawa, jeżeli znajdują się one w posiadaniu podmiotu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację. Przyjęcie, jak tego domaga się [...] S.A., że tego rodzaju dokumenty urzędowe będące w posiadaniu przedsiębiorstwa energetycznego "tracą" charakter informacji publicznej w przypadku, gdy ich udzielenia domaga się osoba fizyczna pozostająca w sporze cywilnoprawnym z tym przedsiębiorstwem, jest w ocenie Sądu nie tylko sprzeczne z duchem regulacji ustawowych i konstytucyjnych dotyczących dostępu do informacji publicznej, ale nadto byłoby nielogiczne. Ocena, czy określona informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy nie może być odmienna w zależności od tego, jaki wnioskodawca ubiegać się będzie o jej udostępnienie. Rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej właściwy podmiot nie jest zresztą upoważniony do badania interesu prawnego ani nawet faktycznego wnioskodawcy (art. 2 ust. 2 ustawy). Jeżeli konkretny dokument ma charakter informacji publicznej, to nie może być on tej cechy pozbawiony wówczas, gdy jego udostępnienie, zdaniem przedsiębiorstwa, mogłoby mieć negatywne konsekwencje dla tego podmiotu w ewentualnym przyszłym procesie cywilnym. Odmienna wykładnia powołanych przepisów naruszałaby istotę prawa podmiotowego do informacji publicznej, a także godziłaby w zasadę równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP).
Sąd uznał ponadto, że niezasadne jest również wyrażone w piśmie skarżącej z dnia 7 maja 2013 r. stanowisko Spółki, iż żądane przez skarżącą informacje nie mogły zostać udostępnione, gdyż obejmują one informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa. Dla uznania określonej informacji za tajemnicę przedsiębiorcy, o jakiej mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, należy wykazać, że przedsiębiorca podjął niezbędne kroki mające na celu zachowanie jej w poufności. W ocenie Sądu Spółka nie wykazała w żaden sposób, by informacje, o których udostępnienie wystąpił skarżący, miały być poufne z uwagi na to, że przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania ich poufności. Nie ulega przy tym wątpliwości, że informacje te, z uwagi na swój charakter, nie podlegają ze swej istoty utajnieniu, albowiem co do zasady treść decyzji administracyjnych nie stanowi tego rodzaju informacji.
W ocenie Sądu treść wniosku skarżącego pozwala na jednoznaczne skonkretyzowanie zakresu jego żądania. Skarżący wskazał bowiem, że wnosi o udostępnienie, wszelkich, ewentualnych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy, urządzeń elektroenergetycznych stanowiących własność Spółki, posadowionych na nieruchomościach skarżącego. Spółka w swoim piśmie z dnia 22 października 2012 r. potwierdziła zresztą fakt istnienia należącej do niej infrastruktury energetycznej na wskazanych przez skarżącego działkach ewidencyjnych. Nie ulega przy tym wątpliwości, że w przypadku, gdyby Spółka nie dysponowała oryginałami lub odpisami decyzji administracyjnych stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych na działkach skarżącej, to nie spoczywałby na niej obowiązek udostępnienia kopii tychże decyzji. Podmiot publiczny musi jednak uwiarygodnić, że nie posiada żądanej informacji publicznej, aby nie pozostawać w stanie bezczynności w jej udostępnieniu. Powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanych informacji należy więc rozpatrywać w kontekście art. art. 8, 9 i 11 k.p.a., a zatem powiadomienie takie powinno zawierać informację dlaczego organ nie posiada żądanych informacji oraz inne dane, które mogą mieć wpływ na sytuację faktyczną i prawną wnioskodawcy. Sąd jest natomiast zobowiązany do oceny, czy prawdopodobne jest, że podmiot zobowiązany żądanej informacji nie posiada, a oceniając, czy podmiot ten powinien ją posiadać, winien między innymi ustalić, czy informacja ta jest związana z zakresem jego działania.
Ponadto, wbrew stanowisku Spółki na zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów postępowania cywilnego nie pozwala norma kolizyjna zawarta w art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którą przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.
Udostępnieniu żądanych przez skarżącego dokumentów nie może również, w ocenie Sądu, stać na przeszkodzie sam fakt, iż Spółka uznana została za przedsiębiorcę o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym na podstawie załącznika II pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 2010 r. w sprawie wykazu przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym (Dz. U. nr 198, poz. 1314 ze zm.). Z przepisów ustawy nie wynika, by tego rodzaju okoliczność stanowiła przesłankę wyłączającą udzielenie informacji publicznej.
Mając na względzie powyższe wywody, Sąd uznał, że wniosek skarżącego z dnia 19 września 2012 r. powinien być rozpoznany przez Spółkę w trybie określonym w art. 10, 17 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Żądane przez skarżącego informacje mają bowiem charakter informacji publicznej, a podmiot, do którego się zwrócił jest zobowiązany do udzielenia tej informacji. O ile Spółka jest w posiadaniu wskazanych przez skarżącego dokumentów, winna zakończyć wszczęte tym wnioskiem postępowanie w sposób przewidziany prawem, udzielając informacji publicznej albo wydając decyzję o jej odmowie, gdyby zaistniały przesłanki do wydania takiej decyzji.
Uznając skargę za zasadną, Sąd stwierdził jednocześnie, że bezczynność Spółki w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę okoliczność Sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym fakt, iż zachowanie Spółki nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na nią z mocy ustawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] S.A. z/s w L., zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu:
- na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie kompetencji orzeczniczej, gdy brak jest po temu podstaw z uwagi na brak po stronie Spółki uprawnienia do podejmowania czynności z zakresu administracji publicznej, w ramach obowiązków wynikających z przepisów prawa;
- art. 25 § 1 i 3 w zw. z art. 32 i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez przypisanie jednostce organizacyjnej (oddziałowi osoby prawnej) przymiotu strony, co winno skutkować odrzuceniem skargi, także wobec jej zakresu i treści; oraz art. 58 § 1 pkt 1, 5 i 6 p.p.s.a., tj. wobec przedwczesności postępowania i braku skierowania żądania do Spółki;
- art. 106 § 3 i 4, art. 113 § 1 i 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia całości okoliczności faktycznych sprawy, także z pominięciem złożonego wniosku dowodowego i brakiem właściwej oceny zadań Spółki w kontekście kompetencji Prezesa URE, jak również pominięcie wykazania podstawy prawnej dla przyjęcia tezy o powierzeniu Spółce przez ustawodawcę realizacji zadań publicznych;
- na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie poprzez:
- przypisanie żądanym przez skarżących informacjom przymiotu informacji publicznej, co stanowi o błędnej wykładni oraz w konsekwencji niewłaściwym zastosowaniu art. 1 ust. 1 i 2, w związku z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji RP;
- przyjęcie, iż [...] S.A. jest obowiązana do udostępnienia informacji publicznej, co stanowi o błędnej wykładni normy art. 4 ust. 1 zdanie pierwsze oraz art. 4 ust. 1 pkt 5), w związku z art. 1 ust. 1 i § 3 ust. 2 u.d.i.p. - na skutek braku możliwości przypisania Spółce wykonywania zadań publicznych, a jedynie podejmowanie przez nią działań o takiej treści;
- niewłaściwe zastosowanie (poprzez pominięcie w przyjętej podstawie orzekania) norm ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1059) określających zakres pozytywnych obowiązków Spółki jako przedsiębiorstwa energetycznego, które zasadniczo sprowadzają się do zapewnienia dostępu do usługi dystrybucyjnej oraz utrzymywania zdolności urządzeń do realizacji wspomnianej usługi, tj. art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 8 ust. 1 i 2 oraz art. 9c ust. 3 ustawy Prawo energetyczne w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p.- które nie mieszczą się w pojęciu zakresu bądź zadań administracji publicznej oraz wobec kompetencji organu administracji - Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki (art. 21 ust. 1 i 23 ust. 1, 2 pkt 1 -22 ustawy Prawo energetyczne);
- niewłaściwe zastosowanie (poprzez pominięcie w przyjętej podstawie orzekania) normy art. 49 § 1 k.c. - w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. - wskazującego, w związku z wyżej powołanym zarzutem, zakres ewentualnej informacji, którą Spółka winna posiadać w dyspozycji (tj. informacje na temat wyłącznie urządzeń służących do transportu energii), z zastrzeżeniem ochrony tajemnic przedsiębiorstwa;
- a w konsekwencji naruszenie art. 149 § 1 zd. 1 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie mimo braku przesłanek do wydania w stanie niniejszej sprawy opartego na nim rozstrzygnięcia ewentualnie jej oddalenia (brak przesłanek do objęcia Spółki obowiązkami wynikającymi z ustawy u.d.i.p.).
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Jednocześnie Spółka podniosła, że podtrzymuje zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek o dopuszczenie dowodu i wezwanie Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki do złożenia dokumentu na okoliczność realizacji zadań publicznych jedynie przez Prezesa URE, nie zaś przez przedsiębiorstwo energetyczne.
Uzasadniając podniesione zarzuty, Spółka wskazała, że skierowanie żądania z dnia 19 września 2012 r. do Oddziału nie może być skuteczne z punktu widzenia dopuszczalności skargi na bezczynność. Oddział spółki akcyjnej nie posiada bowiem podmiotowości prawnej, a więc nie może być uznany za podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p.
Spółka podniosła ponadto, że obowiązek udostępnienia informacji (poza kwestiami podmiotowymi) dotyczy jedynie takich dokumentów, które mają charakter dokumentu publicznego oraz są możliwe do zindywidualizowania. Jako żądania złożonego na podstawie ustawy nie można więc uznać wniosku o udostępnienie kserokopii "wszelkich ewentualnych decyzji", bowiem już to sformułowanie daje odpowiedź przeczącą tezie, iż mamy w przedmiotowej sprawie do czynienia z kategorią informacji publicznej.
Zdaniem skarżącej kasacyjnie treść wniosku wskazuje też, że nie dotyczy on udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentów znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej (z taką nie mamy tu do czynienia), prowadzonej przez właściwy organ administracyjny lub choćby mieszczącej się w pojęciu zadania publicznego i tym samym - gdyby uznać, iż mamy do czynienia z informacja publiczną - co najwyżej, adresatem żądania nie jest [...] S.A. a właściwy organ (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Trudno także przypisać żądanym informacjom waloru informacji publicznej, gdy korespondencja z ich uzyskaniem wiąże się z już zapoczątkowanym postępowaniem dla dochodzenia od Spółki wynagrodzenia. Skarżący nie jest bowiem zainteresowany jakimkolwiek aspektem sfery publicznej, lecz de facto zmierza do uzyskania dowodu na zasadność lub bezzasadność jego roszczeń cywilnoprawnych (żądanie ustanowienia służebności przesyłu (art. 3051 i n. k.c), jak również żądanie zapłaty wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości (art. 225 k.c.) jest przedmiotem typowych stosunków cywilnych). Takie ustalenie bezsprzecznie wskazuje na indywidualny, prywatny interes skarżącego, nie ma przez to związku z definicją informacji publicznej powołaną w art. 1 u.d.i.p. Gdyby zaś nawet hipotetycznie przyjąć, że wniosek skarżącego dotyczy informacji publicznej, to przepisy k.p.c. w tym wypadku wyprzedzają przepisy ustawy - w rozumieniu normy kolizyjnej wskazanej w treści art. 1 ust. 2 ustawy. Niedopuszczalne jest natomiast stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wówczas, gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznych, osiągalne są w innym trybie lub też są w posiadaniu organu, który je wytworzył.
Ponadto w ocenie skarżącej kasacyjnie przedmiotowa sprawa nie nosi znamion sprawy z zakresu administracji publicznej. Działalność [...] S.A. opiera się bowiem na kategoriach stricte cywilistycznych (choć podlega przy tym znacznej reglamentacji ze strony Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki).
W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. Z. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Rozpoznając skargę kasacyjną w granicach określonych w art.183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. t.j. 2012, poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej, jako "p.p.s.a." i nie stwierdzając przy tym wystąpienia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że jest ona niezasadna.
Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach określonych w art.174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., a podniesione w niej zarzuty dotyczą zarówno naruszenia przepisów prawa materialnego, jak również naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania.
Wskazane w skardze kasacyjnej uchybienia natury procesowej dotyczą trzech kwestii.
Po pierwsze: strona skarżąca kasacyjnie prezentuje stanowisko, że sąd administracyjny był niewłaściwy do jej rozpoznania i powinien skargę odrzucić, gdyż oddział spółki akcyjnej nie ma osobowości prawnej, tym samym nie ma zdolności sądowej i przymiotu strony postępowania.
Po drugie: w ocenie skarżącej Spółki Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił okoliczności faktycznych sprawy, dokonał niewłaściwej oceny zadań spółki w kontekście kompetencji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki i nie wykazał podstawy prawnej przyjęcia tezy o powierzeniu Spółce przez ustawodawcę realizacji zadań publicznych.
Po trzecie: rozpoznanie skargi na bezczynność (art.3 §2 pkt 8 p.p.s.a.) w sytuacji, gdy skarżącej Spółce nie można przypisać przymiotu jednostki, o której mowa w art.4 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Odnosząc się w kolejności do podniesionych zarzutów zauważyć należy, że stanowisko skarżącego kasacyjnie organu o niedopuszczalności orzekania w niniejszej sprawie przez sąd administracyjny opiera się na twierdzeniu, że oddział spółki nie ma zdolności sądowej. Na tej podstawie skarżąca Spółka podniosła zarzut naruszenia art.25 §1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art.32 i art.134 §1 p.p.s.a.
Zgodnie z art.25 §1 p.p.s.a.: " Osoba fizyczna i osoba prawna ma zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona (zdolność sądowa)". Natomiast §3 wskazanego przepisu stanowi, że: " Zdolność sądową mają także inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa". Z kolei z treści art.32 p.p.s.a. wynika, że w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi." Według autora skargi kasacyjnej skarżąca nie spełnia wymogów wskazanych przepisów, gdyż żaden przepis kodeksu spółek handlowych nie przyznaje osobowości prawnej oddziałowi spółki, który nie posiada podmiotowości prawnej. W tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny prezentuje jednolity pogląd, nie negując rzecz oczywista, uregulowań zawartych w kodeksie spółek handlowych, że w sprawach o udostępnienie informacji publicznej należy brać pod uwagę szczególne unormowania zawarte w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Taką szczególną regulację stanowi art. 4 ust.1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do tego przepisu obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Jednostką organizacyjną, w rozumieniu tego przepisu, jest każda jednostka wykonująca zadania publiczne, nawet gdy stanowi oddział spółki, powołany w celu świadczenia usług na określonym terenie (por. wyroki NSA z dnia 15 października 2013 r., sygn. I OSK 830/13, z dnia 2 października 2013 r., sygn. I OSK 102/13, z dnia 18 października 2013 r., sygn. I OSK 1754/13, publ.www.nsa.gov.pl). W konsekwencji w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że oddział spółki akcyjnej, a nawet jej organ jest podmiotem wyposażonym w zdolność sądową w sprawach z zakresu informacji publicznej. Może być traktowany jako organ w rozumieniu art.32 p.p.s.a., a zatem w znaczeniu funkcjonalnym, wynikającym z charakteru wykonywanych zadań należących do zakresu zadań publicznych. Uzasadnia to przyznanie mu przymiotu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Zatem za niezasadne należało uznać żądanie uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi z uwagi na brak po stronie oddziału spółki osobowości prawnej oraz zdolności sądowej, jak również wobec niewezwania jej przez skarżącą, przed wniesieniem skargi, do usunięcia naruszenia prawa. Zauważyć także należy, że podmiotem, któremu w skardze zarzucono bezczynność była spółka [...] S.A. w L., a nie jej Oddział. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej odrzucenie skargi z powodu niewyczerpania trybu odwoławczego również nie mogło nastąpić, bowiem w sprawach z zakresu bezczynności postępowania w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a.). Brak jest również innych środków zaskarżenia, które strona miałaby w takim przypadku wyczerpać. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (art. 37 § 1) nie mają zastosowania w sprawach dostępu do informacji publicznej, poza wąskim zakresem decyzji odmownej i umarzającej postępowanie.
Odnośnie do zarzutu naruszenia art.106 §3 i §4, art.113§1 i art.133§1 w zw. z art.141 §4 p.p.s.a. zauważyć trzeba, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzutów tych właściwie nie rozwinięto. Naczelny Sąd Administracyjny może się jedynie domyślać, że zarzut ten pozostaje w związku ze zgłoszonym w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnioskiem o zobowiązanie Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki do złożenia dokumentu zawierającego ustosunkowanie się do okoliczności realizacji zadań publicznych jedynie przez organy powołane w treści norm PE, nie zaś przez przedsiębiorstwo energetyczne. Odnosząc to do wynikającej z art.106 §1 i §3 p.p.s.a. możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego zauważyć trzeba, że dopuszczenie przez Sąd uzupełniającego dowodu z dokumentów na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. może nastąpić jedynie wyjątkowo, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniósł się do tej kwestii i przeprowadził ocenę charakteru zadań wykonywanych przez przedsiębiorstwo energetyczne. Nie doszło zatem do naruszenia art.106 §3 i §4 p.p.s.a.
Nietrafny jest również zarzut naruszenia art.113§1 p.p.s.a., który stanowi, że przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Według zaś art. 133 § 1 Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Nie można zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że Sąd nie orzekał na podstawie akt sprawy, ani też że zamknął rozprawę mimo treści art.113§1 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada też wszystkim wymogom określonym w art.141 §4 p.p.s.a., co również ten zarzut czyni niezasadnym.
Zarzut naruszenia art.3 §2 pkt 8 p.p.s.a. pozostaje w związku z przyjęciem przez Sąd, że skarżąca Spółka jest jednostką, o której mowa w art.4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Naruszenie tego przepisu polega, według autora skargi kasacyjnej, na rozpoznaniu kompetencji orzeczniczej, gdy brak jest ku temu podstaw z uwagi na brak po stronie Spółki uprawnienia do podejmowania czynności z zakresu administracji publicznej, w ramach obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zatem zarzut ten pozostaje w związku z zarzutem naruszenia prawa materialnego art.4 ust.1 zd.1 i art. 4 ust.1 pkt 5 w związku z art. 1 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Należy zatem przypomnieć, że zgodnie z art.4 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej: " 1. Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów." Zgodnie z art.4 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. Nr 50, poz. 331 ze zm.) pozycję dominującą ma podmiot dysponujący bezpośrednio lub pośrednio większością głosów na zgromadzeniu wspólników albo na walnym zgromadzeniu. Jak trafnie wywiódł Sąd pierwszej instancji Skarb Państwa dysponuje pośrednio większością głosów na walnym zgromadzeniu [...] SA w L.. Zauważyć także należy, iż skarżąca Spółka, będąc przedsiębiorstwem energetycznym jest również przedsiębiorstwem użyteczności publicznej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. akt P 324/05, publ. OTK-A 2006/7/87). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, że termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadania władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności ustawowego przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Przedsiębiorstwa energetyczne w związku z powierzeniem im zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa energetycznego kraju są przedsiębiorstwami użyteczności publicznej i wykonują zadania publiczne w rozumieniu art. 4 powołanej ustawy. Sąd I instancji dokonał zatem trafnej wykładni i właściwie zastosował przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Interpretując zawarte w tym przepisie pojęcie podmiotu realizującego zadania publiczne uznał, że do tak rozumianych zadań publicznych należą zadania postawione przed przedsiębiorstwami energetycznymi w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r. poz. 1059). Nie tylko obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienione w art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego, ale także dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwa energetyczne. Nie ma zatem znaczenia, że skarżąca kasacyjnie zajmuje się wyłącznie dystrybucją energii elektrycznej, skoro czynność ta także wpisuje się w sferę czynności mających zapewnić bezpieczeństwo energetyczne kraju (w tym jego obywatelom) i to niezależnie od tego, czy działania skarżącej kasacyjnie spółki mogą być w tym zakresie regulowane przez inny uprawniony do tego podmiot (w tym przypadku np. Prezesa URE).
O wykonywaniu, bądź braku wykonywania przez skarżącą kasacyjnie zadań publicznych nie może również świadczyć okoliczność, iż nie znalazła się ona w katalogu podmiotów do których zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz.235). Zawarty w art. 2 tego aktu katalog nie obejmuje bowiem wszystkich podmiotów wykonujących zadania publiczne, a jedynie te, które – zdaniem ustawodawcy – wykonując zadania publiczne powinny zostać zinformatyzowane.
Wspomniana okoliczność nie mogła również zostać wywiedziona z faktu, iż [...] S.A. nie została ujęta w wykazie jednostek, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p. prowadzących Biuletyn Informacji Publicznej. Obowiązek stworzenia przez ministra właściwego do spraw informatyzacji strony głównej Biuletynu Informacji Publicznej zawierającej wykaz podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2 ww. aktu nie jest równoznaczny z przyznaniem mu kompetencji ustalania, kto za taki podmiot powinien zostać uznany.
Nietrafnie zatem zarzucono naruszenie przepisów prawa energetycznego – art. 4 ust.1 i 2, art.8 ust.1 i 2 oraz art. 9 c ust.3 w zw. z art.1 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej
Nie można również uznać za zasadne zarzutów naruszenia prawa materialnego: art. 1 ust.1 i 2, art. 6 ust.1 pkt 4 a tiret 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sprowadzają się one do zakwestionowania przez stronę skarżącą kasacyjnie stanowiska Sądu pierwszej instancji co do przyjęcia, że żądane od Spółki informacje mają przymiot informacji publicznej.
Ustawodawca w art.1 i art.6 ustawy o dostępie do informacji publicznej określił pojęcie informacji publicznej. O ile art.1 ustawy w sposób ogólnikowy określa to pojecie, o tyle w art. 6 zamieszczono przykładowe wyliczenie jaka informacja ma przymiot informacji publicznej. Wyliczenie to nie stanowi katalogu zamkniętego. Dla potrzeb rozstrzygnięcia zarzutu naruszenia wskazanych przepisów należy zwrócić uwagę na treść art.6 ust.1 pkt 4a tiret 1. Przepis ten wymienia, jako informację publiczną podlegającą udostępnieniu – informację o danych publicznych, w tym "treść i postać dokumentów urzędowych", w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć". Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował wskazany przepis do stanu faktycznego, który zaistniał w rozpoznawanej sprawie. Skarżący W. Z. we wniosku skierowanym do [...] S.A. w L. zwrócił się o udostępnienie wszelkich, ewentualnych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy urządzeń elektroenergetycznych stanowiących własność Spółki a posadowionych na działkach wymienionych we wniosku. Żądanie skarżącego wypełnia dyspozycję art.6 ust.1 pkt 4 a tiret 1 ustawy o informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono argument o braku obowiązku Spółki do udzielenia informacji z powodu prywatnego charakteru pytań. W tej kwestii należy zwrócić uwagę, że udostępnieniu podlega informacja o sprawach publicznych, co wynika z art.1 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zatem podmiot wymieniony w art.4 ust.1 pkt 5 wskazanej ustawy ma obowiązek udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art.1 ust.1, zaś uszczegółowienie określenia informacji publicznej zawiera art.6 ustawy, w którym jak wyżej stwierdzono wymienił ustawodawca akty administracyjne i inne rozstrzygnięcia.
Prawidłowo także ocenił Sąd Wojewódzki zarzut skargi dotyczący braku możliwości udostępnienia żądanych informacji, gdyż są to informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa. Słusznie Sąd pierwszej instancji wywiódł, że Spółka nie wykazała, aby informacje, o których udostępnienie wystąpił skarżący miały być poufne. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 149 §1 zd.1 p.p.s.a. wobec uzasadnionego przyjęcia przez Sąd Wojewódzki, że skarżąca Spółka jest podmiotem, o którym mowa w art.4 ust.1 pkt 5 ustawy o informacji publicznej a wniosek dotyczył udzielenia informacji publicznej, to wniosek ten powinien być rozpatrzony zgodnie z regulacjami wskazanej ustawy przez jej udostępnienie lub odmowę udostępnienia (w formie decyzji) albo umorzenie postępowania. Skoro Spółka nie uczyniła zadość tym wymogom, to Sąd pierwszej instancji trafnie zastosował art.149 §1 zd.1 p.p.s.a.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.