Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 19 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1654/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku.
Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Pismem z dnia 19 listopada 2012 r. J. W. (dalej skarżący bądź wnioskodawca) wniósł do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej Prezes ZUS bądź organ) o przyznanie mu renty w drodze wyjątku z tytułu niezdolności do pracy.
Pismem z dnia 27 lutego 2013 r. Prezes ZUS poinformował wnioskodawcę, że w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja z dnia [...] września 2012 r. nr [...] o odmowie przyznania mu renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, jednocześnie wskazując, że brak jest podstaw do wznowienia postępowania zakończonego decyzją z [...] września 2012 r.
Skarżący pismem z dnia 8 maja 2013 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z dnia 22 lipca 2013 r. wniósł do WSA w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa ZUS polegającą na braku rozpatrzenia jego wniosku o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku.
WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 12 grudnia 2013 r., II SAB/Wa 426/13: 1. zobowiązał Prezesa ZUS do rozpoznania wniosku skarżącego z 19 listopada 2012 r. w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania;
- 2. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;
- 3. zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.
Prezes ZUS decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] kwietnia 2014 r.), na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1440 [ze zm.], dalej uerFUS), odmówił przyznania skarżącemu renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Organ wskazał, że warunki zawarte w art. 83 ust. 1 uerFUS muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie choćby jednego z nich wyklucza możliwość przyznania tego rodzaju świadczenia. Prezes ZUS wskazał, że pojęcie niezdolności do pracy zostało zdefiniowane w art. 12 uerFUS, zgodnie z którym niezdolna do pracy jest osoba, która całkowicie lub częściowo utraciła zdolność do pracy zarobkowej z powodu naruszenia sprawności organizmu i nie rokuje zdolności do pracy po przekwalifikowaniu, przy czym całkowicie niezdolna jest osoba, która utraciła zdolność do wykonywania jakiejkolwiek pracy.
Odnośnie wieku chodzi o taki przedział wiekowy, który statuuje osobę zainteresowaną w gronie osób pozostających poza aktywnością zawodową. W polskim systemie prawnym przyjęto, że okres aktywności zawodowej kończy się wraz z nabyciem uprawnień emerytalnych. Komisja Lekarska ZUS orzeczeniem z 9 stycznia 2013 r. ustaliła, że skarżący nie jest całkowicie niezdolny do pracy; nie stwierdzono pogorszenia stanu zdrowia po badaniu Komisji Lekarskiej ZUS w dniu 26 czerwca 2012 r., która orzekła o częściowej niezdolności do pracy. Obecnie zainteresowany ma ukończone 56 lat, więc nie osiągnął wieku emerytalnego. W przypadku wnioskodawcy przesłanka niemożności podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek nie zachodzi i jest to okoliczność, która eliminuje go z grona osób, którym może być przyznane świadczenie w drodze wyjątku.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący podniósł, że stan jego zdrowia uniemożliwia mu podjęcie pracy, co znajduje potwierdzenie w załączonym zaświadczeniu, wystawionym przez lekarza kardiologa z SPZPS Przychodni Kardiologicznej we Włocławku.
Prezes ZUS decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2014 r.), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej kpa), utrzymał w mocy decyzję z 2 kwietnia 2014 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy nie stwierdził istnienia przesłanek umożliwiających przyznanie wnioskowanego świadczenia. Z akt sprawy wynika, że z uwagi na wystąpienie szczególnych okoliczności w rozumieniu art. 83 ust. 1 uerFUS, skarżącemu przyznano rentę z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, wypłacaną do dnia 30 kwietnia 2012 r. Świadczenia wyjątkowe nie są przyznawane raz na całe życie, nie mają też charakteru roszczeniowego, a ich przyznanie zostało pozostawione uznaniu Prezesa ZUS. Obecnie okoliczności przyznania świadczenia uległy zmianie. Dokumentacja lekarska załączona do wniosku o rozpatrzenie sprawy została poddana analizie Komisji Lekarskiej ZUS, która orzeczeniem z 26 czerwca 2014 r. ustaliła, że skarżący nie jest całkowicie niezdolny do pracy i nie osiągnął wieku emerytalnego.
Oznacza to, że renta w drodze wyjątku z tytułu niezdolności do pracy nie może być przyznana, ponieważ zainteresowany nie spełnia określonego w art. 83 ust. 1 uerFUS warunku wieku uniemożliwiającego podjęcie zatrudnienia i nie jest uznany za całkowicie niezdolnego do pracy. W myśl art. 14 ust. 1 ww. ustawy, oceny niezdolności do pracy, jej stopnia oraz ustalenia daty powstania niezdolności do pracy dokonuje w formie orzeczenia lekarz orzecznik ZUS. Zgodnie z art. 14 ust. 3 ustawy, podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo uzależnione jest od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji, stanowi orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu albo co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej, a Prezes ZUS jest związany orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS lub komisji lekarskiej ZUS i przesłanka ta nie podlega uznaniu administracyjnemu.
Fundamentalną zasadą przyznawania świadczeń na podstawie art. 83 uerFUS jest całkowita niezdolność do pracy wnioskodawcy, orzeczona w trybie przewidzianym prawem przez lekarza orzecznika ZUS, a nie stwierdzona przez innego lekarza lub wynikająca z subiektywnego przekonania samego zainteresowanego. Organ stwierdził, że podnoszone przez stronę trudne warunki materialne nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania wnioskowanego świadczenia, gdyż nie jest świadczenie socjalne, przyznawane według potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione.
W skardze do WSA w Warszawie na decyzję Prezesa ZUS z [...] lipca 2014 r. skarżący wniósł o:
- 1) zmianę zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji przez przyznanie skarżącemu prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku;
- 2) zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych;
- 3) rozpoznanie sprawy również pod nieobecność skarżącego.
W uzasadnieniu skargi podniósł, że w niniejszej sprawie "zachodzi sprzeczność interesów między stronami", bowiem Prezes ZUS powołuje się na orzeczenie Komisji Lekarskiej ZUS z 26 czerwca 2014 r., a skarżący dołączył do akt sprawy orzeczenie Lekarza Medycyny Pracy o niedopuszczeniu skarżącego do pracy ze względu na stan zdrowia. Zdaniem skarżącego, organ nie respektuje stanowiska WSA w Warszawie wyrażonego w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z 12 grudnia 2011 r. II SA/Wa 2124/11 (dalej wyrok II SA/Wa 2124/11). Skarżący podkreślił, że ma 57 lat i nie ma prawa do pracy ani do renty. Nie może uzyskać prawa do emerytury. W związku z powyższym od ponad 4 lat jest pozbawiony środków do życia.
W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę wskazał, że sąd administracyjny mając uprawnienia wyłącznie kasacyjne, nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku stanowiącego przedmiot postępowania administracyjnego, a w szczególności nie przyznaje odpowiednich świadczeń, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Sąd przytaczając art. 83 ust. 1 uerFUS wskazał, że w świetle całej ustawy, określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna - pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie.
Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego. Są finansowane z budżetu państwa (art. 84 ustawy), a nie z FUS, a ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa ZUS. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." je w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w tym trybie. Pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji Prezesa ZUS nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę w tym względzie. Sąd wyjaśnił, że z treści tego przepisu wynikają cztery przesłanki, warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego: 1. przesłanka bycia ubezpieczonym lub pozostałym po ubezpieczonym członkiem jego rodziny;
- 2. niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami;
- 3. ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku;
- 4. osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich czterech wymienionych przesłanek, a brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie ww. przepis ustawy nie mógł być zastosowany, bowiem skarżący nie czynił zadość przesłance niemożności podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym, który to warunek omawiany przepis łączy z całkowitą niezdolnością do pracy bądź wiekiem. Oba elementy skarżącego nie dotyczą. Nie został bowiem - w oparciu o orzeczenie lekarza orzecznika ZUS - uznany za całkowicie niezdolnego do pracy. Pozostaje w wieku umożliwiającym zatrudnienie, jako że ma 56 lat (według stanu na datę wydania zaskarżonej decyzji). Niezdolność do pracy ustawa definiuje w art. 12 ust. 1 i 2 uerFUS stanowiąc, że niezdolną do pracy, w rozumieniu ustawy, jest osoba, która całkowicie lub częściowo utraciła zdolność do pracy zarobkowej z powodu naruszenia sprawności organizmu i nie rokuje odzyskania zdolności do pracy po przekwalifikowaniu, przy czym całkowicie niezdolną do pracy jest osoba, która utraciła zdolność do wykonywania jakiejkolwiek pracy. Całkowita niezdolność do pracy wnioskodawcy, orzeczona w trybie przewidzianym prawem przez lekarza orzecznika ZUS (komisję lekarską ZUS), a nie wynikająca z subiektywnego przekonania samego zainteresowanego, jest podstawowym warunkiem, który należy spełnić, by otrzymać świadczenie na podstawie art. 83 ust. 1 uerFUS. Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, że zasada nadrzędności orzeczeń lekarskich ZUS nie ma w niniejszej sprawie zastosowania. Sąd odnosząc się do złego stanu zdrowia uniemożliwiającego podjęcie skarżącemu zatrudnienia zwrócił uwagę, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się orzeczenie komisji lekarskiej ZUS z 26 czerwca 2014 r., które stwierdza, że skarżący nie jest całkowicie niezdolny do pracy. Orzeczenie to zostało wydane w oparciu o bezpośrednie badanie, a także po dokonaniu analizy przedstawionej dokumentacji medycznej (w tym dokumentacji załączonej przez skarżącego do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), w tym dokumentacji z przebiegu leczenia ambulatoryjnego i kart informacyjnych z leczenia szpitalnego w 2009 r. i 2011 r. Komisja lekarska, po przeprowadzeniu badania i analizie posiadanej dokumentacji podtrzymała orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z 21 maja 2014 r., że stwierdzone u skarżącego schorzenie i stopień zaawansowania nie upośledza sprawności ustroju w stopniu powodującym całkowitą niezdolność do pracy. Orzeczenie komisji lekarskiej ZUS z 26 czerwca 2014 r., jest wiążące dla Prezesa ZUS (art. 14 ust. 3 uerFUS). Sąd nie ma uprawnień do weryfikowania orzeczeń lekarzy orzeczników ZUS, czy komisji lekarskich ZUS pod względem merytorycznym, nie ma również możliwości kierowania ubezpieczonych na badania lekarskie. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do oceny legalności wydanych w sprawie decyzji administracyjnych i wyłącznie skarżący może w każdym czasie, w sytuacji pogarszającego się stanu zdrowia, wnosić do ZUS o ponowne przeprowadzenie badań w celu stwierdzenia całkowitej niezdolności do pracy. Za nieuzasadniony Sąd uznał zarzut skarżącego dotyczący dwu wykluczających się wzajemnie orzeczeń - komisji lekarskiej ZUS oraz "Lekarza Medycyny Pracy o niedopuszczeniu skarżącego do pracy ze względu na stan zdrowia". Orzeczenia lekarza medycyny pracy o niedopuszczeniu skarżącego do wykonywania określonych zajęć, nie można utożsamiać z orzeczeniem o niezdolności do wykonywania jakiejkolwiek pracy. W postępowaniu w przedmiocie przyznania świadczenia w drodze wyjątku, prowadzonego na podstawie art. 83 uerFUS, skutki prawne wywołuje jedynie ostateczne orzeczenie lekarza orzecznika ZUS lub komisji lekarskiej ZUS. Orzeczenia innego rodzaju komisji, zespołów czy zaświadczenia lekarzy bądź same wyniki badań nie są wiążące dla Prezesa ZUS. Zdaniem Sądu, posiadane orzeczenia, zaświadczenia lekarskie, czy wyniki badań, w przypadku ich załączenia do dokumentacji przedstawianej lekarzowi orzecznikowi ZUS, mogą wpływać na treść wydawanego orzeczenia o stanie zdrowia. Sąd uznał, że w niniejszej sprawie uzasadnione jest stanowisko organu, że sytuacja zdrowotna skarżącego, odzwierciedlona w orzeczeniu z [...] czerwca 2014 r., a także brak wymaganego wieku emerytalnego, nie wyklucza możliwości podjęcia pracy przez skarżącego, co oznacza brak możliwości przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Skoro w sytuacji skarżącego przesłanka niemożności podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek nie zachodzi, to w myśl wcześniejszych wywodów w przedmiocie kumulatywnego charakteru przesłanek z art. 83 ust. 1 uerFUS, jest to okoliczność przesądzająca o niemożności uwzględnienia jego wniosku o rentę z tytułu niezdolności do pracy w trybie tego przepisu. Sąd nie dostrzegł przekroczenia przez organ granic uznania administracyjnego wskazując, że podjęte w sprawie decyzje należy uznać za prawidłowe, a zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione. Zdaniem Sądu, nieuzasadniony jest zarzut skargi dotyczący nierespektowania przez Prezesa ZUS wyroku II SA/Wa 2124/11. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził w sposób jednoznaczny, że "całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku i ma istnieć w chwili ubiegania się o to świadczenie (...)". Jak wynika z akt sprawy, całkowita niezdolność do pracy została orzeczona względem skarżącego w dniu 28 czerwca 2011 r. do dnia 30 kwietnia 2012 r. W następstwie wyroku II SA/Wa 2124/11, uchylającego decyzję Prezesa ZUS z 26 lipca 2011 r. i poprzedzającą ją decyzję z [...] maja 2011 r. o odmowie przyznania świadczenia w drodze wyjątku, decyzją z [...] marca 2012 r. Prezes ZUS przyznał skarżącemu rentę z tytułu całkowitej niezdolności do pracy w drodze wyjątku do dnia 30 kwietnia 2012 r. W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, zainicjowanej nowym wnioskiem skarżącego z 19 listopada 2012 r., powyższy warunek - orzeczenia wobec skarżącego całkowitej niezdolności do pracy - nie został spełniony. Brak spełnienia tej przesłanki stanowił przyczynę odmowy przyznania przez organ wnioskowanego świadczenia.
Skargę kasacyjną do wyroku II SA/Wa 1654/14 wywiódł J. W., reprezentowany przez radcę pr. S. W., zaskarżając ów wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 ppsa przez oddalenie skargi;
- 2. art. 7 kpa przez oddalenie skargi na decyzję, która została wydana przy nieuwzględnieniu stanu faktycznego, czym została naruszona zawarta w tym artykule zasada prawdy obiektywnej;
- 3. art. 8 kpa przez oddalenie skargi na decyzję, która podważa zaufanie obywateli do organów administracji publicznej;
- 4. art. 77 § 1 kpa przez niewyczerpujące rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego, co skutkowało nieprawidłowym ustaleniem podstawy faktycznej decyzji administracyjnej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację zawartą w powyższych zarzutach.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1, dalej uchwała I OPS 10/09).
W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.
Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i musi spełniać odpowiednie wymogi konstrukcyjne przewidziane w art. 176 ppsa w tym m.in. wymóg wyraźnego sformułowania zarzutów – przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, tak by można było określić granice rozpoznania sprawy. W niniejszej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej nie odpowiadają w pełni wymogom określonym w art. 176 ppsa.
Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 ppsa. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ppsa zawierają przeciwstawne normy wynikowe, i nie mogą pozostawać w związku. Skoro Sąd I instancji prawidłowo oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa, to nie mógł zastosować przeciwstawnej normy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. Brak jest podstaw do uznania za zasadny zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji przepisu art. 151 ppsa w zakresie sformułowanym w petitum skargi kasacyjnej. W orzecznictwie NSA podkreśla się, że art. 151 ppsa nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż jest to przepis ogólny (blankietowy) i ta jego właściwość sprawia, że na skarżącym, chcącym powołać się na zarzut naruszenia tej regulacji, nałożona została powinność powiązania go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił Sąd I instancji (wyrok NSA z: 13.1.2011 r., II GSK 1387/10, Lex 952799; 24.5.2012 r., II GSK 563/11, Lex 1219041;
- 12. 6.2014 r., I GSK 64/13, Lex 1517936), czego.
Pozostałe trzy zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa procesowego zostały błędnie oparte na podstawie art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 kpa, ponieważ bezpośrednią podstawą sprawowania kontroli działalności administracyjnej przez Sąd Administracyjny stanowiły przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego względu art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 kpa nie mogły stanowić samodzielnej podstawy zarzutów sformułowanych w oparciu o art. 174 pkt 2 ppsa lecz jako normy dopełnienia winny być powiązane z normą odniesienia.
W świetle uchwały I OPS 10/09 należało uznać, że brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów kpa z naruszeniem stosowanych przez ten sąd przepisów ppsa nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów (wyrok NSA z 9.4.2010 r., II OSK 634/09, Lex 597738), co umożliwiło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczną kontrolę skargi kasacyjnej.
Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący zarzuca Prezesowi ZUS nierespektowanie oceny prawnej wyrażonej w wyroku WSA w Warszawie z 12 grudnia 2011 r., II SA/Wa 2124/11. Zarzut ten nie jest usprawiedliwiony.
Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia (art. 153 ppsa). Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (A. Kabat, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Komentarz, Wolters Kluwer 2013 r., s. 466-467, uw. 1-4; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 r., s. 396-397 uw. 1-2). Artykuł 153 ppsa ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Ocena prawna wyrażona w niezaskarżonym wyroku sądu I instancji, uchylającym zaskarżoną decyzję, wiąże nie tylko ten sąd oraz organ, lecz także NSA rozpoznający skargę kasacyjną od kolejnego wyroku wydanego w tej sprawie (odpowiednio – wyrok NSA z 2.4.2008 r., I OSK 886/07; wyrok NSA z 16.5.2007 r., I FSK 857/06, OSP 2008/11/119, akceptowane przez M. Jagielską, J. Jagielskiego, R. Stankiewicza, M. Grzywacza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2015 s. 624 nb 7).
Sąd I instancji trafnie zwrócił uwagę, że w następstwie wyroku II SA/Wa 2124/11, uchylającego decyzję Prezesa ZUS z [...] lipca 2011 r. i poprzedzającą ją decyzję z [...] maja 2011 r. o odmowie przyznania świadczenia w drodze wyjątku, ostateczną decyzją z [...] marca 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] marca 2012 r.) Prezes ZUS przyznał skarżącemu rentę z tytułu całkowitej niezdolności do pracy w drodze wyjątku do dnia 30 kwietnia 2012 r. Kontrola w oparciu o zarzut naruszenia art. 153 ppsa mogła dotyczyć wyłącznie decyzji, zapadłej w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 kpa), zakończonej decyzją z 27 marca 2012 r. Skarżący nie wniósł wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] marca 2012 r., co z chwilą, gdy decyzja z [...] marca 2012 r. stała się ostateczna, zakończyło postępowanie administracyjne, objęte dyspozycją art. 153 ppsa w zakresie związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku II SA/Wa 2124/11.
Natomiast niniejsza sprawa, kontrolowana wyrokiem II SA/Wa 1654/14, jest nową sprawą, zainicjowaną nowym wnioskiem skarżącego z 19 listopada 2012 r. i nie jest objęta oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w wyroku II SA/Wa 2124/11. Wobec powyższego stwierdzić należy, że zarzut ten jest niezasadny.
Nie są usprawiedliwione zarzuty dotyczące nieuwzględnienia stanu faktycznego i niewyczerpującego rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego przez Prezesa ZUS i zaakceptowanych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych – zwłaszcza co do stanu zdrowia skarżącego.
Z akt sprawy wynika, że po wpłynięciu wniosku z 19 listopada 2012 r., organ prawidłowo skierował sprawę do lekarza orzecznika ZUS w celu wydania aktualnego orzeczenia ustalającego stopień niezdolności do pracy wnioskodawcy, a następnie - na skutek wniesionego przez skarżącego sprzeciwu od orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia 21 maja 2014 r. - do komisji lekarskiej ZUS, która w orzeczeniu z dnia 26 czerwca 2014 r. orzekła, że wnioskodawca nie jest całkowicie niezdolny do pracy. Autor skargi kasacyjnej ani w petitum, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie stawia zarzutu naruszenia § 4 ust. 1-4, § 10 ust. 1 i 3, § 12 ust. 1 i 2 pkt 1, i 2, § 13 ust. 1 i 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 14 grudnia 2004 r. w sprawie orzekania o niezdolności do pracy (Dz. U. nr 273, poz. 2711, zm. z 2011 r. nr 286, poz. 1683), choć to w trybie tych przepisów lekarz orzecznik, komisja lekarska może uzupełniać dokumentację medyczną i zawodową dołączoną do wniosku, a Prezes ZUS, sprawujący nadzór za pośrednictwem Naczelnego Lekarza Zakładu a bezpośredni nadzór za pośrednictwem głównego lekarza orzecznika, może zalecić uzupełnienie dokumentacji lekarskiej lub zawodowej.
Sąd I instancji trafnie wskazał, że z orzeczenia z 26 czerwca 2014 r. wynika, że komisja lekarska ZUS wydała swe orzeczenie w oparciu o bezpośrednie badanie i na podstawie analizy przedstawionej dokumentacji medycznej (w tym dokumentacji załączonej przez skarżącego do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy; s. 3, 5, 8 uzasadnienia wyroku II SA/Wa 1654/74). Błędnie skarżący kasacyjnie przyjmuje, że zaświadczenie lekarza kardiologa – lekarza medycyny pracy o niedopuszczeniu skarżącego do określonych zajęć, wyklucza się z orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS z 26 czerwca 2014 r. Inny jest zakres przedmiotowy zaświadczenie lekarza medycyny pracy (znacznie węższy niż orzeczenia komisji ZUS). Inny jest też charakter skutków prawnych orzeczenia komisji lekarskiej ZUS – wolą ustawodawcy wyłącznie ostateczne orzeczenie lekarza orzecznika bądź orzeczenie komisji lekarskiej ZUS, stanowi dla organu rentowego podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, od których prawo jest uzależnione od stwierdzenia niezdolności do pracy... (verba legis – art. 14 ust. 3 uerFUS).
Informacja o specjalizacji lekarzy – członków komisji lekarskiej ZUS, nie wpływa na prawne skutki orzeczenia komisji lekarskiej ZUS. Takich skutków prawnych (art. 14 ust. 3 uerFUS) nie pociąga za sobą zaświadczenie lekarza medycyny pracy. Prezes ZUS nie miał podstaw do skorzystania z uprawnień z ust. 2d art. 14 uerFUS, skoro skarżący skorzystał ze sprzeciwu i orzekanie o zdolności skarżącego do pracy przeniósł do komisji lekarskiej ZUS (art. 14 ust. 2a i ust. 3 userFUS). Dążenie do zebrania materiału dowodowego Prezes ZUS zrealizował należycie a zarzut naruszenia art. 14 ust. 2d uerFUS jest nierelewantny.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej i ich uzasadnieniom, organ rozpatrzył wnikliwie cały zebrany w sprawie materiał dowodowy, uwzględniając zasadę prawdy obiektywnej i słuszny interes obywatela (art. 7 kpa), zasadę pogłębiania zaufania (art. 8 kpa), w sposób wyczerpujący zebrawszy i rozpatrzywszy materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa), a Sąd I instancji trafnie te działania organu i ich rezultat zaaprobował.
Nie ulega wątpliwości, że zostały spełnione przesłanki wynikające z dyspozycji art. 14 ust. 3 uerFUS, zgodnie z którym podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo uzależnione jest od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji stanowi orzeczenie lekarza orzecznika ZUS, od którego nie wniesiono sprzeciwu, lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości albo orzeczenie komisji lekarskiej. Z powyższego przepisu wynika, że organ jest związany orzeczeniem lekarza orzecznika od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, jak również orzeczeniem komisji lekarskiej wydanym wskutek rozpoznania wniesionego sprzeciwu. W rozpoznawanej sprawie skarżący skorzystał z możliwości wniesienia sprzeciwu od wydanego przez lekarza orzecznika orzeczenia z 21 maja 2014 r., zgodnie z pouczeniem zawartym w tym orzeczeniu, zatem wydane dnia 26 czerwca 2014 r. orzeczenie komisji lekarskiej było dla organu wiążące (art. 83 ust. 1 uerFUS) i nie mogło podlegać ocenie zarówno przez ten organ, jak i Sąd I instancji.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Prezes ZUS prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe, które dostarczyło wystarczających informacji niezbędnych do stwierdzenia, że w rozpoznawanym przypadku nie zostały spełnione ustawowe przesłanki pozwalające na przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Prawidłowa jest też ocena wyprowadzona przez Prezesa ZUS na podstawie analizy zebranych dowodów. Organ administracyjny rozpatrujący niniejszą sprawę zastosował się do zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej, podejmując wszelkie niezbędne kroki zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, a następnie uzasadnił swe rozstrzygnięcie.
Materialnoprawną podstawę kontrolowanej decyzji stanowił art. 83 ust. 1 uerFUS. Z przepisu tego wynika, że ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Do przyznania świadczenia wszystkie przesłanki, o jakich mowa, winny być spełnione łącznie. Brak spełnienia chociażby jednego warunku uniemożliwia wydanie decyzji przyznającej świadczenie. Z art. 83 ust. 1 uerFUS wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego: 1. niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami;
- 2. ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku;
- 3. osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek.
W doktrynie i orzecznictwie trafnie wskazuje się, że wyłączona ma być możliwość podjęcia nie tylko pracy (w rozumieniu zatrudnienia), ale także innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym. Całkowita niezdolność do pracy, oznaczająca niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy w normalnych warunkach, musi być potwierdzona stosownym orzeczeniem (wyrok NSA z: 22.10.2010 r., I OSK 1207/10, Lex 744955; 19.11.2010 r., I OSK 1516/10, Lex 745058; 9.8.2001 r., II SA 646/01, Lex 121924; 14.11.2002 r., II SA 2243/02, Lex 142310; 12.5.2003 r., II SA 16/03, Lex 156910; wyrok WSA w Warszawie z 18.5.2005 r., II SA/Wa 1596/04, Lex 166693). W postępowaniu administracyjnym w sprawie przyznania świadczenia w drodze wyjątku wyłączona jest możliwość przeprowadzenia dowodu z opinii biegłych z zakresu medycyny (wyrok NSA z 27.10.2009 r., I OSK 536/09, Lex 571043, aprobowane przez M. Bartnickiego w: red. K. Antonów, Emerytury i renty z FUS. Emerytury pomostowe. Okresowe emerytury kapitałowe. Komentarz, Wolters Kluwer 2014, uw. 3.2 do art. 83).
Z akt sprawy wynika, że skarżący nie spełnia przesłanki braku możliwości podjęcia pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek. Skarżący legitymuje się orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS z 26 czerwca 2014 r. stwierdzającym, że skarżący nie jest całkowicie niezdolny do pracy (art. 14 ust. 3 uerFUS). W dacie orzekania skarżący (lat 56), nie osiągnął ustawowego wieku emerytalnego. Podnoszona przez skarżącego okoliczność braku możliwości podjęcia pracy z powodu złego stanu zdrowia, w świetle art. 83 ust. 1 uerFUS, nie może odnieść skutku. Przepis ten jako jedyne przyczyny braku możliwości podjęcia pracy zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym wskazuje całkowitą niezdolność do pracy lub wiek.
Zatem zasadą przyznawania świadczeń, na podstawie art. 83 ust. 1 uerFUS, jest całkowita niezdolność do pracy, orzeczona w trybie przewidzianym prawem przez lekarza orzecznika (in casu – komisję lekarską) ZUS, a nie stwierdzona przez innego lekarza lub wynikająca z subiektywnego przekonania samego zainteresowanego.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 ppsa oddalił skargę kasacyjną.