Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 357/14 w pkt 1. oddalił skargę P. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowa wydania zaświadczenia, a w pkt 2. orzekł o kosztach postępowania. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Prezydent m. st. Warszawy postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. nr [...] odmówił wydania zaświadczenia o rodzaju i wysokości udzielonej pomocy dla A. i O. B. w okresie od 1 stycznia 2012 r. do dnia wydania zaświadczenia. Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł P. B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśniono, że zgodnie z art. 217 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny. Zdaniem organu II instancji odmowa wydania zaświadczenia o wysokości udzielonej pomocy dla A. i O. B. była zasadna, bowiem P. B. nie wskazał przepisu prawa, który wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego, ani nie wykazał istnienia interesu prawnego w wydaniu zaświadczenia, o którym mowa we wniosku.
W skardze do sądu administracyjnego P. B. zarzucił naruszenie art. 175. art. 92 i 93 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (dalej k.r.o.). Pełnomocnik skarżącego w piśmie z 23 września 2013 r. zarzucił naruszenie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 92, 93 § 1, art. 95 § 1 k.r.o. oraz naruszenie art. 28 k.p.a. W uzasadnieniu tych zarzutów podał, że interes prawny skarżącego wynika z przepisów k.r.o. regulujących obowiązki osoby sprawującej władzę rodzicielską i pieczę nad majątkiem dzieci.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W uzasadnieniu wyjaśnił kryteria oraz zakres sądowej kontroli administracji publicznej i stwierdził, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa. Wydawanie zaświadczeń uregulowane jest w Dziale VII ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, w przepisach art. 217-220. Zgodnie z art. 217 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.
Natomiast w oparciu o art. 218 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.
Żądając wydania zaświadczenia o rodzaju i wysokości pomocy udzielonej dla małoletnich skarżący nie wskazał na przepis prawa, który wymagałby urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego, zatem przed merytorycznym załatwieniem żądania organy zobowiązane były ustalić, czy wnioskodawca posiada interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 §2 pkt 2 k.p.a.). Sąd stwierdził, że interes prawny jest kategorią normatywną, mającą swe źródło w przepisach regulujących sposób załatwienia sprawy i stanowiących podstawę prawną jej rozstrzygnięcia, zarazem ściśle związaną z przedmiotem prowadzonego postępowania. Określona osoba ma interes prawny, jeżeli istnieje przepis prawa materialnego (także cywilnego), który stwierdza, że określone uprawnienie danej osobie przysługuje, czyli jest przez prawo chronione. Dopiero w razie wykazania, że interes prawny istnieje, organ wydaje zaświadczenie opierając się na prowadzonej ewidencji, rejestrach bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.
W przeciwnym razie, bądź w razie stwierdzenia, że strona spełnia warunki z art. 217 k.p.a., ale nie jest możliwe wydanie zaświadczenia o żądanej przez stronę treści organ administracji winien wydać postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia (art. 219 k.p.a). Ponieważ skarżący w toku postępowania administracyjnego nie wykazał interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia na żądaną okoliczność, dlatego wydane przez organy administracyjne postanowienie odmowne jest zgodne z przepisami prawa.
W skardze kasacyjnej reprezentowany przez pełnomocnika P. B. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc alternatywnie o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA lub o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2012 r. oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] października 20102 r.
Sądowi I instancji zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), poprzez nieuwzględnienie skargi skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i jej oddalenie, mimo, że odmawiając wydania zaświadczenia z uwagi na rzekomy brak interesu prawnego po stronie skarżącego organ administracyjny naruszył art. 217 § 1 i art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 92, art. 95 § 1, art. 97 § 1 oraz art. 101 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego,
- - art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) poprzez błędne sporządzenie uzasadnienia wyroku polegające na nieprzedstawieniu w uzasadnieniu zarzutów podniesionych przez skarżącego w skardze, jak również nienależyte wyjaśnienie podstawy swego rozstrzygnięcia.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podkreślił, że ma interes prawny w sprawie. Przysługuje mu władza rodzicielska nad małoletnimi O. i A. B., zatem prawnych źródeł przysługujących mu uprawnień w stosunku do dzieci należy poszukiwać w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. Zgodnie z art. 92 k.r.o. dziecko pozostaje pod władzą rodzicielską aż do pełnoletniości. Przepis art. 95 § 1 k.r.o. określa prawa i obowiązki rodzica, władza rodzicielska obejmuje w szczególności obowiązek i prawo rodziców do sprawowania pieczy nad osobą i majątkiem dziecka. Zgodnie z art. 101 § 1 k.r.o. rodzice są obowiązani do sprawowania z należytą starannością zarządu majątkiem dziecka pozostającego pod ich władzą rodzicielską. Małoletni pozostający pod jego władzą rodzicielską otrzymują określone środki z pomocy społecznej. Środki te stanowią majątek małoletnich, zatem skarżący obowiązany jest do sprawowania nad nim pieczy.
Jest to jednak niemożliwe bez informacji o wysokości otrzymywanych środków. Nadto jako rodzic skarżący nie ma możliwości, bez żądanych informacji, sprawdzić czy wypłacany im zasiłek jest w prawidłowej wysokości, nie może też nim prawidłowo gospodarować. W skardze kasacyjnej podkreślono, że powołane przepisy k.r.o. są źródłem interesu prawnego skarżącego w uzyskaniu żądanego zaświadczenia.
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a wskazano, że Sąd I instancji nie przedstawił treści zarzutów podniesionych w skardze, ograniczając się do stwierdzenia, że skarga została wniesiona. W konsekwencji Sąd I instancji nie odniósł się do tych zarzutów i nie wyjaśnił, dlaczego powołane przepisy k.r.o. nie są w sprawie źródłem interesu prawnego. Ogólnikowe uzasadnienie wyroku stanowi uchybienie, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, uniemożliwia bowiem polemikę ze stanowiskiem sądu.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną oparto na zarzutach naruszenia prawa procesowego, warunkiem skuteczności tego rodzaju zarzutów jest wykazanie ich wpływu na wynik sprawy. Należy zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie zawiera opisu stanowiska i argumentów przez stronę zgłoszonych w skardze. Jest to uchybienie art. 141 § 4 p.p.s.a., jednak w okolicznościach niniejszej sprawy nie wywarło ono istotnego wpływu na jej wynik, a stanowisko Sądu I instancji da się zrekonstruować i poddaje się weryfikacji. Sąd I instancji stwierdzając, że postanowienia nie naruszają prawa, w tym art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., a strona nie wykazała w sprawie interesu prawnego, zdyskwalifikował argumentację skargi i w istocie przyjął, że wskazywane przepisy k.r.o. nie mogą w sprawie stanowić źródła interesu prawnego. Stanowisko to jest prawidłowe, zatem wadliwość uzasadnienia wyroku Sądu I instancji nie uzasadnia jego uchylenia.
Skarżący domagał się zaświadczenia o świadczeniach udzielanych jego małoletnim dzieciom na podstawie ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm., dalej u.p.s.). Świadczenia z pomocy społecznej nie usuwają, ani nie zastępują świadczeń, do których względem dzieci zobowiązani są rodzice. Stanowią doraźną pomoc państwa w zaspokajaniu potrzeb osób i rodzin. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.s., pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mająca na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne możliwości i zasoby. Świadczenia te, o pomocowym charakterze, nie stanowią zatem "majątku" małoletnich, są przyznawane na określone cele i wyłączone jest swobodne "gospodarowanie" nimi. Definicja ustawowa dochodu dziecka z art. 6 pkt 2 u.p.s. nie obejmuje świadczeń z pomocy społecznej.
W zakresie prawidłowego wykorzystania udzielonej pomocy uprawnienia kontrolne służą organom i pracownikom pomocy społecznej. Także weryfikacja prawidłowości przyznania świadczeń odbywa się w trybach procesowych, w konkretnym postępowaniu administracyjnym dotyczącym świadczeń społecznych i prawo do niej służy stronom tego postępowania.
Interes prawny w zakresie świadczeń społecznych należy oceniać przez pryzmat przesłanek materialnoprawnych do ich przyznawania, na gruncie ustaw dotyczących tej pomocy, nie są tu wystarczające przepisy k.r.o. Ogólne przepisy k.r.o. regulują stosunki między rodzicami i dziećmi, ale nie w sferze administracyjnoprawnej, świadczenia z pomocy są przyznawane konkretnym osobom lub rodzinom, przy czym definicja rodziny z art. 6 pkt 14 obejmuje osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Na gruncie świadczeń z pomocy społecznej legitymowanie się władzą rodzicielską względem małoletnich może zatem uzasadniać interes prawny w uzyskiwaniu dla nich różnych form pomocy, pod warunkiem spełniania dodatkowych warunków, które w dacie ubiegania się o zaświadczenie nie były przez skarżącego spełnione. Przepisy prawa rodzinnego regulujące stosunki między rodzicami i dziećmi nie są źródłem interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia o pomocy państwa udzielonej innym osobom, nawet jeśli niektóre z tych osób pozostają pod władzą rodzicielską wnioskującego o zaświadczenie.
Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.