Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2059/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r., nr [...] Burmistrz Gminy W. ustanowił na rzecz Z. Ł. na 99 lat prawo użytkowania wieczystego gruntu o pow. [...] m² (w innych decyzjach wskazuje się także powierzchnię [...] m²), położonego przy ul. [...] w W., oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...], ustalając czynsz symboliczny w wysokości [...] zł, stanowiący 0,3% wartości gruntu ustalonej na kwotę [...] zł. Grunt ten był częścią nieruchomości objętej regulacją dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm., dalej powoływanego jako dekret warszawski). Własność nieruchomości na podstawie art. 1 dekretu warszawskiego przeszła na gminę m.st. Warszawy z dniem 21 listopada 1945 r., a w 1950 r., w związku z likwidacją gmin, na Skarb Państwa. Z dniem 27 maja 1990 r. nieruchomość ponownie stała się własnością gminną.
W dniu 20 kwietnia 1948 r. dotychczasowi właściciele nieruchomości, I. i M.G., złożyli wniosek o ustanowienie własności czasowej z czynszem symbolicznym, zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego. Wniosek ten Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie załatwiło odmownie, najpierw orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] grudnia 1955 r., następnie, po uchyleniu tego orzeczenia w toku postępowania odwoławczego, decyzją z dnia [...]marca 1968 r. Ta ostatnia decyzja została utrzymana w mocy decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] stycznia 1971 r.
Po rozpoznaniu wniosku M. G. o stwierdzenie nieważności ostatnio powołanych decyzji Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] sierpnia 1997 r. stwierdził, że decyzja z dnia [...] marca 1968 r., jak i utrzymująca ją w mocy decyzja z dnia [...] stycznia 1971 r., w częściach dotyczących sprzedanych w budynku przy ulicy [...] lokali mieszkalnych oraz przypadających właścicielom lokali udziałów we współwłasności w częściach budynku i jego urządzeń służących do wspólnego użytku, a także gruntu oddanego nabywcom lokali mieszkalnych użytkowanie wieczyste, wydane zostały z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził ich nieważność.
W uzasadnieniu tej decyzji organ zwrócił uwagę na zmiany ewidencyjne i własnościowe dotyczące nieruchomości, jakie nastąpiły po wpisaniu w dniu 16 stycznia 1971 r. prawa własności Skarbu Państwa w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości. I tak z jej części o powierzchni [...] m2 utworzono działkę ewidencyjną nr [...], na której znalazł się budynek mieszkalny i dla której utworzono księgę wieczystą nr [...]. Z kolei pozostała niezabudowana część nieruchomości, o powierzchni [...] m2 została włączona do większej działki o nr [...], położonej przy ulicy [...], dla której nie założono księgi wieczystej.
Ponadto we wspomnianym budynku sprzedano trzy lokale mieszkalne wraz ze związanymi z prawem odrębnej własności lokali udziałami we współwłasności budynku oraz udziałami w użytkowaniu wieczystym gruntu. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast uznał, że zdarzenia te wywołały nieodwracalny skutek prawny w rozumieniu art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 1980 r. Nr 9, poz. 26 ze zm., kolejne teksty jednolite zostały opublikowane w Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. oraz w Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej powoływanej jako K.p.a.) i dlatego w tym zakresie ograniczył się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Polegało ono na tym, że organy odmawiając przyznania własności czasowej uwzględniły okoliczności, które z punktu widzenia obowiązujących wówczas przepisów nie miały w rozpatrywanym zakresie znaczenia. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wyraził mianowicie pogląd, że podstawą wydania decyzji był jedynie art. 7 dekretu warszawskiego, który na organy nakładał obowiązek zbadania wyłącznie przeznaczenia gruntu w świetle miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Decyzja z dnia [...] sierpnia 1997 r., jak stwierdził Burmistrz Gminy W. w uzasadnieniu decyzji z dnia z dnia [...] sierpnia 2002 r., spowodowała, że koniecznym stało się rozpoznanie wniosku z dnia 28 kwietnia 1948 r., ponowionego w piśmie z dnia 13 lutego 1998 r. przez Z. Ł., spadkobiercę wnioskodawców, który wniósł o ustanowienie na jego rzecz użytkowania wieczystego gruntu.
Najpierw Prezydent W. decyzją z dnia [...] lipca 1998 r. ustanowił na rzecz Z. Ł. prawo użytkowania wieczystego w odniesieniu do tej części byłej nieruchomości położonej przy ulicy [...], która została oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...]; mianowicie do udziału wynoszącego 0,729 części gruntu o powierzchni [...]m2, pozostającego po ustanowieniu odrębnej własności lokali w budynku zlokalizowanym na tym gruncie. Na tej podstawie w dniu 11 marca 1999 r. zawarto umowę o oddanie tego gruntu w użytkowanie wieczyste.
W odniesieniu do pozostałej części nieruchomości Burmistrz Gminy W. wydał natomiast najpierw decyzję z dnia [...] stycznia 2001 r., nr [...], którą zatwierdził projekt podziału nieruchomości o powierzchni [...] m2, KW nr [...] na działkę nr [...] o powierzchni [...] m2 oraz działkę nr [...] o powierzchni [...] m,2 jednakże pod warunkiem ustanowienia służebności dojścia i dojazdu do ulicy [...] przy zbywaniu wydzielonych działek. W uzasadnieniu wskazał, że podział ten miał na celu wydzielenie dawnej nieruchomości hipotecznej nr [...] o powierzchni [...] m2, by mogła ona zostać zwrócona na rzecz dawnych właścicieli.
Organ dostrzegł, że w myśl art. 93 pkt 3 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej powoływanej jako u.g.n.) podział nieruchomości jest niedopuszczalny, jeżeli działki projektowane do wydzielenia nie mają dostępu do drogi publicznej, zaś projektowane działki nr [...] i [...] nie posiadają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, tj. do ulicy [...]. Właściciele budynku przy ulicy [...] nie wyrazili wszelako zgody na ustanowienie służebności dojścia i dojazdu przez przejście bramowe znajdujące się w tym budynku. Organ skonstatował zatem, że dostęp ten "możliwy jest poprzez ustanowienie służebności drogowej dojścia i dojazdu przy zbywaniu działek wydzielonych".
Decyzję z dnia [...] stycznia 2001 r. doręczono Z.Ł.
z pouczeniem o prawie do wniesienia odwołania, które, jak wynika z akt, nie zostało wniesione.
Wydzielona na podstawie tej decyzji działka nr [...] stała się przedmiotem przywołanej wyżej decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2002 r. przyznającej Z.Ł. prawo użytkowania wieczystego. Organ ten w uzasadnieniu decyzji uznał, że spełnia ona warunki określone w art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, ponieważ położona jest na terenie przeznaczonym pod funkcje mieszkaniowo-usługowe w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Rady Miasta Warszawy z dnia 28 września 1992 r. nr XXXV/199/92. Zastrzegł zarazem, że decyzją z dnia [...] lipca 1998 r. ustanowiono już na rzecz Z. Ł. prawo użytkowania wieczystego w odniesieniu do innej części nieruchomości położonej przy ulicy [...] oraz że decyzja z dnia [...] sierpnia 2002 r. dotyczy pozostałej części tej nieruchomości, stanowiącej podwórko.
Odpowiadając na pismo Kierownika Działu Nieruchomości Dekretowych m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2004 r. w sprawie zawarcia umowy użytkowania wieczystego w związku z decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r. Z. Ł. pismem z dnia 25 marca 2004 r. oświadczył, że zrzeka się tej nieruchomości. Stwierdził, że decyzja ta była spóźniona, gdyż nie nastąpiła jednocześnie ze zwrotem sprzedanej już przez niego kamienicy przylegającej do działki, której decyzja dotyczyła. Z działki tej nie można zatem korzystać, ponieważ nie ma do niej ani dojazdu, ani dojścia.
W konsekwencji Z. Ł. zwrócił się bądź o "rekompensatę pieniężną", bądź o przyznanie nieruchomości zamiennej.
Pismem z dnia 5 października 2005 r. Kierownik Działu Nieruchomości Dekretowych m.st. Warszawy stwierdził, że Z. Ł. może domagać się jedynie odszkodowania na drodze sądowej.
Następnie Z. Ł. zwrócił się do gminy m.st. Warszawy (pismo z dnia 17 stycznia 2007 r.) o ustanowienie służebności dojścia i dojazdu do działki nr [...]. Jego zdaniem obowiązek ten, zgodnie z decyzją z dnia [...] stycznia 2001 r., ciąży na tej gminie.
Pismem Zastępcy Dyrektora Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu m.st. Warszawy z dnia [...]grudnia 2008 r. poinformowano Z. Ł., że służebność dojścia i dojazdu przez bramę budynku przy ulicy [...] nie została dotąd ustanowiona, gdyż właściciele lokali znajdujących się w tym budynki nie wyrazili na to zgody. Organ nie ma więc możliwości "wyegzekwowania" ustanowienia służebności. Roszczenie takie mógłby skierować wobec właścicieli Z. Ł., gdyby zawarł umowę ustanawiającą użytkowanie wieczyste.
Niepowodzeniem skończyła się też próba ugodowa podjęta w tym zakresie (protokół rozprawy przed Sądem Rejonowym dla Warszawy Śródmieścia z dnia 11 lutego 2009 r., sygn. akt I Co 1949/08).
Pismem z dnia 16 maja 2010 r. Z. Ł. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2002 r. w zakresie, w jakim ustanowiła ona prawo użytkowania wieczystego na jego rzecz (pkt 1) i określiła czynsz symboliczny (pkt II). Wnioskodawca powołał się na art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 93 ust. 3 u.g.n. i podniósł, że "rzekomy dojazd nie spełnia wymogów par. 14 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie pkt 1 oraz art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy oraz uchwały Rady Miasta st. Warszawy z 8.11.2007 r. nr XVIII/579/2007 w zakresie pkt II".
Decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2002 r. w punkcie I i na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stwierdziło jej nieważność w punkcie II.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium przytoczyło najpierw treść art. 156 § 1 K.p.a., zaznaczając, że wyliczone w tym przepisie wady decyzji uzasadniające stwierdzenie jej nieważności mają charakter materialnoprawny, nie zaś proceduralny jak w przypadku wznowienia postępowania. Ocenie podlega więc nie postępowanie, lecz tylko wydana w jego wyniku decyzja i jej skutki prawne. Istotą postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności jest przy tym jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną ze wspomnianych wad wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. przywołało szereg tez z orzecznictwa odnoszących się do rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., i uznało, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2002 r. nie narusza prawa w ten sposób. Została ona bowiem wydana na podstawie art. 7 dekretu warszawskiego, zgodnie z którym wyłączną podstawą odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego jest to, by korzystanie z nieruchomości dało się pogodzić z jej przeznaczeniem w obowiązującym planie zabudowania. Tymczasem grunt położony przy ulicy ul. [...] znajdował się na terenie przeznaczonym pod funkcje mieszkaniowo-usługowe.
Dalej organ przywołał treść art. 93 ust. 3 u.g.n., regulującego kwestię podziału nieruchomości, i podkreślił, że przepis ten nie stanowił i nie mógł stanowić podstawy wydania zaskarżonej decyzji. W związku z tym zacytował fragmenty orzeczeń, w świetle których dekret warszawski nie przewidywał żadnych innych negatywnych przesłanek przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) poza posiadaniem gruntu w dacie złożenia wniosku w przepisanym prawem terminie i zgodnością sposobu korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem wynikającym z planu zabudowy (miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego).
W drugiej części uzasadnienia decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wyraziło pogląd, że organ wykonawczy gminy nie był uprawniony do dowolnego określenia wysokości symbolicznych opłat z tytułu użytkowania wieczystego, gdyż należało to do wyłącznej kompetencji rady gminy. Skoro zatem w dniu 28 sierpnia 2002 r. nie było uchwały rady gminy ustanawiającej zasady obowiązujące w rozpatrywanym zakresie, to decyzja objęta wnioskiem została w części wydana bez podstawy prawnej i dlatego należało stwierdzić jej nieważność w tej części.
Przywołaną wyżej decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., wskutek wniosku Z. Ł. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] maja 2011 r.
W uzasadnieniu decyzji powtórzyło motywy zawarte w uzasadnieniu decyzji wcześniejszej, choć w nieco innym zakresie przytoczyło poglądy orzecznictwa. Podkreśliło zarazem, że dla rozstrzygnięcia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2002 r. bez znaczenia pozostają argumenty strony podnoszące "bezużyteczność inwestycyjną działki".
Z. Ł. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję z dnia [...] sierpnia 2011 r., zarzucając jej w szczególności naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego w związku z art. 93 ust. 3 u.g.n. oraz art. 7, art. 8, art. 9, art. 12 i art. 77 K.p.a.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku, którym oddalił skargę, stwierdził, że nie zasługuje ona na uwzględnienie oraz że podziela stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Następnie Sąd przypomniał, czego dotyczyła ta decyzja, po czym omówił reguły postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Zaznaczył, że ma ono charakter nadzwyczajny, stanowiąc wyjątek od określonej w art. 16 K.p.a. zasady trwałości decyzji, i ogranicza się do ustalenia, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi jest dotknięta którąś z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Organ orzeka zatem jedynie w tych granicach i nie jest władny rozstrzygnąć sprawy co do istoty, jak może to uczynić w postępowaniu odwoławczym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przedstawił spostrzeżenia odnoszące się do art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślił, że przewidziana w tym przepisie podstawa stwierdzenia nieważności zachodzi wówczas, gdy naruszenie prawa pozostaje w oczywistej sprzeczności jednoznaczną treścią przepisu, a nie wtedy, gdy wynika ono z błędnej wykładni tej treści, która, przy zastosowaniu reguł poprawnej interpretacji, może być rozumiana odmiennie. W postępowaniu nadzwyczajnym należy natomiast przestrzegać zasad ogólnych postępowania administracyjnego, wyrażonych m. in. w art. 7, art. 12, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.
Rozwijając ten wątek Sąd przytoczył treść art. 7 dekretu warszawskiego, będącego materialnoprawną podstawą decyzji, której nieważność stwierdzono, i zgodził się z poglądem organu, że w jej świetle przed wydaniem orzeczenia w sprawie z wniosku o przyznanie własności czasowej należało ustalić jedynie przeznaczenie nieruchomości według planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dacie wydania tego orzeczenia. Powołując orzecznictwo uznał, iż przeznaczenie gruntu położonego przy ulicy [...], wskazane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (funkcje mieszkaniowe i usługowe), zobowiązuje organ do uwzględnienia wniosku złożonego w trybie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego.
W konsekwencji Sąd przyznał również rację organowi w kwestii art. 93 ust. 3 u.g.n. Jego zdaniem przepis ten nie stanowił i nie mógł stanowić podstawy zaskarżonej decyzji, skoro podstawę tę stanowiły wyłącznie przepisy dekretu warszawskiego, które uregulowały przesłanki rozstrzygnięcia w sposób wyczerpujący, wykluczający potrzebę sięgnięcia do odrębnych przepisów dotyczących gospodarki nieruchomościami, w tym szczegółowych przepisów wykonawczych określających techniczne uwarunkowania podziału nieruchomości budynkowych. W jego ocenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. dwukrotnie rozpoznając sprawę nie naruszyło obowiązujących przepisów, w tym zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Przeprowadzone przez nie postępowanie Sąd określił jako wnikliwe, ocenę dowodów jako właściwą, a dokonaną wykładnię przepisów jako prawidłową. Według niego bez znaczenia w rozpatrywanym zakresie pozostają przy tym argumenty skargi podnoszące niemożliwość zagospodarowania działki objętej decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r., związaną przede wszystkim z odmową określenia warunków jej zabudowy decyzją Prezydenta W. o nr [...], wydaną w sprawie [...].
Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., obecnie Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej określanej jako P.p.s.a.), skargę oddalił.
Z. Ł., reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniósł skargę kasacyjną od wyroku z dnia 27 kwietnia 2012 r., zaskarżając go w całości.
Pełnomocnik najpierw sformułował zarzut materialnoprawny, odnosząc go do art. 93 ust. 3 u.g.n. w związku z art. 43 i art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm., dalej powoływanej jako K.c.). Jego zdaniem naruszenie tych przepisów polegało na ich pominięciu przy wydaniu decyzji uwzględniającej wniosek złożony w trybie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego.
Skarga kasacyjna zawiera także dwa zarzuty procesowe.
I tak najpierw pełnomocnik zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. poprzez brak należytej kontroli zaskarżonej decyzji i bezkrytyczne powtórzenie argumentów zawartych w decyzjach poprzedzających zaskarżony wyrok. Drugi zarzut procesowy dotyczył art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i 5 K.p.a. oraz art. 7 i art. 77 K.p.a. W ocenie pełnomocnika Sąd pierwszej instancji wbrew tym przepisom nie odniósł się do argumentów strony skarżącej podnoszących niemożność korzystania z działki w jakikolwiek sposób m.in. ze względu na brak jej dostępu do drogi publicznej, co potwierdziła decyzja Prezydenta W. nr [...], którą odmówiono ustalenia warunków zabudowy tej działki.
W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor najpierw przedstawił stan faktyczny i prawny sprawy. W tym drugim zakresie stwierdził, że podstawową kwestią w tej sprawie jest to, czy tzw. zwroty nieruchomości warszawskich mogą odbywać się w oderwaniu od aktualnych przepisów, a także od zmian sytuacji prawnej i faktycznej, jakie dotknęły te nieruchomości w ciągu ostatnich sześćdziesięciu lat. Zwrócił zarazem uwagę na niejednolitość orzecznictwa odnoszącego się do tego problemu, której Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł. Przywołał tezę zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 731/10, w myśl której organ rozstrzygający w przedmiocie wniosku "dekretowego" musi rozważyć, czy stan prawny gruntu oraz znajdującego się na nim budynku pozwala na wydanie decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego oraz umożliwia jej wykonanie poprzez określenie warunków zawarcia umowy ustanawiającej to prawo.
Pełnomocnik podkreślił, że interpretacja "dekretu i nowych regulacji" nie może naruszać praw dawnych właścicieli, wobec czego należało również zastosować art. 93 ust. 3 u.g.n., wedle którego nieruchomością jest tylko działka mająca dostęp do drogi publicznej. Zaznaczył, iż prawo własności nie jest formułą abstrakcyjną, lecz obejmuje konkretne uprawnienia wskazane w art. 140 K.c., w tym prawo do korzystania z rzeczy i rozporządzania nią.
W kolejnej części uzasadnienia skargi kasacyjnej jego autor wytknął Sądowi pierwszej instancji, że nie uzasadnił swojego stanowiska i nie odniósł się do racji podniesionych w skardze. Krótko przeanalizował wywód zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w świetle przedstawionych przez siebie trzech "płaszczyzn", w których powinna przebiegać kontrola sądowoadministracyjna, i skonstatował, że nie powołuje on żadnej argumentacji. Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w szczególności, "czy istnieje związek pomiędzy brakiem możliwości korzystania z przedmiotowej nieruchomości a wykonaniem decyzji zwrotowej" oraz czy z nieruchomości tej można korzystać.
W związku z tym pełnomocnik przedstawił poglądy doktryny na temat trwałej niewykonalności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., opowiadając się za stanowiskiem wyrażonym w tej materii w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 1986 r., sygn. akt III SA 1146/85 (ONSA 1986, nr 1, poz. 12). Według niego niewykonalność taka zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść obowiązków i uprawnień zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w jej naturze. Pełnomocnik zarzucił Sądowi pierwszej instancji, że pominął tę kwestię, nie biorąc też pod uwagę decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy spornej działki.
W podsumowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor wyraził pogląd, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2002 r. formalnie zrealizowała dyspozycję art. 7 dekretu warszawskiego, lecz bez uwzględnienia "społeczno-gospodarczego elementu prawa własności". Skarżący otrzymał bowiem działkę, z której nie może korzystać. Zdaniem jego pełnomocnika "ta fikcja własności przypomina szereg innych abstrakcji, które na szczęście zginęły z minioną epoką".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony nią wyrok nie narusza prawa we wskazany w niej sposób.
Podkreślić zaś trzeba, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę jedynie w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zachodzą wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki do stwierdzenia nieważności postępowania sądowego, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. W konsekwencji kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest wyłącznie w takich ramach, które zakreślają podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. Sprawia to, że zarzuty skargi kasacyjnej wywierają doniosły wpływ na przebieg i wynik postępowania kasacyjnego, wyznaczając zakres kontroli instancyjnej.
Ponadto przed przystąpieniem do rozważenia zarzutów kasacyjnej należy zwrócić uwagę na to, jakiego rodzaju akt administracyjny stanowił przedmiot skargi rozpoznanej zaskarżonym wyrokiem, gdyż okoliczność ta ma zasadnicze znaczenie dla wyniku sprawy, w istocie kształtując kryteria, jakie trzeba przyjąć podczas oceny tego, czy doszło do zarzucanego w skardze kasacyjnej naruszenia prawa. Ważne bowiem jest to, że była to decyzja wydana w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności innej decyzji, z dnia [...] sierpnia 2002 r., ustanawiającej skarżącemu prawo użytkowania wieczystego nieruchomości na podstawie art. 7 dekretu warszawskiego.
Sąd pierwszej instancji, co zauważył zresztą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie kontrolował tej ostatniej decyzji, lecz decyzje, które zostały podjęte w nadzwyczajnym, pozainstancyjnym trybie weryfikacji decyzji ostatecznej sprowadzającym się do ustalenia, czy decyzja dotknięta jest wadą uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. Sąd pierwszej instancji nie mógł więc odnieść się do decyzji z dnia [...] sierpnia 2002 r. niejako bezpośrednio, ponieważ uwzględniał ją tylko podczas badania decyzji zaskarżonej, czyli wyłącznie w kontekście przesłanek nieważności.
Zaznaczyć zatem wypada, że przesłanki te mają charakter kwalifikowany i ograniczają się jedynie do kardynalnych, poważnych naruszeń prawa (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2052/11, LEX nr 1358496). Prawidłowość ta jest szczególnie widoczna w przypadku przesłanki przywołanej we wniosku skarżącego z dnia 16 maja 2010 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2002 r., która w konsekwencji stała się przedmiotem rozważań tak Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., jak i Sądu pierwszej instancji.
Skarżący powołał się wszak na art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., stanowiącego, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Tego rodzaju naruszenie prawa występuje zaś tylko w przypadkach oczywistych, gdy rozstrzygnięcie pozostaje w ewidentnej sprzeczności z przepisem stanowiącym jego podstawę prawną, mającym nadto treść jednoznaczną, niewymagającą wykładni (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1683/11, LEX nr 1356965). Zarzut rażącego naruszenia prawa musi więc mieć podstawy niebudzące wątpliwości i jest nieuzasadniony we wszystkich tych sytuacjach, gdy zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1859/11, LEX nr 1358429).
Już dotychczasowe spostrzeżenia pozwalają podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, a wcześniej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., że decyzja z dnia [...] sierpnia 2002 r. nie narusza prawa w stopniu rażącym, uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. Stosownie do art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego gmina ma bowiem obowiązek uwzględnić wniosek dotychczasowego właściciela gruntu lub jego prawnego następcy o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego), jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (obecnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Jest poza sporem, że przesłanka ta została w niniejszej sprawie spełniona, ponieważ ustanowienie użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W. przy ulicy [...], oznaczonej jako działka nr [...], na rzecz skarżącego i wykonywanie przez niego tego prawa, niezależnie od zakresu, w jakim może on to faktycznie uczynić, daje się pogodzić z przeznaczeniem tego gruntu określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dniu 28 sierpnia 2002 r. Niepodobna przecież przyjąć, że korzystanie takie mogłoby pozostawać w sprzeczności z określoną w tym planie funkcją mieszkalno-usługową terenu. Okoliczność ta pozostaje zresztą poza sporem, ponieważ nie jest kwestionowana w skardze kasacyjnej.
Pełnomocnik skarżącego argumentuje natomiast, że organ wydający decyzję z dnia [...] sierpnia 2002 r. powinien wziąć pod uwagę także inne elementy stanu faktycznego i prawnego związanego z powyższą nieruchomością, utrzymując zarazem, iż zaniechanie tego obowiązku pociąga za sobą konieczność stwierdzenia nieważności tej decyzji. Pogląd ten jest na gruncie rozpatrywanej sprawy błędny.
Otóż przede wszystkim podkreślić należy, że nie znajduje on potwierdzenia w treści art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, w którym mowa wyłącznie o jednej przesłance przyznania własności czasowej (użytkowania wieczystego), tj. o tym, by korzystanie z gruntu dało się pogodzić z jego przeznaczeniem wynikającym z planu zabudowania (planu zagospodarowania przestrzennego). Literalna wykładnia tego przepisu nie wskazuje innych kwestii, które powinny być w tej materii wzięte pod uwagę, co wyklucza przyjęcie, że został on naruszony, zwłaszcza w stopniu rażącym, z tego powodu, iż organ tych innych kwestii nie rozważył.
Co więcej, także Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w decyzji z dnia [...] sierpnia 1997 r., stwierdzającej w części nieważność decyzji odmawiających poprzednim właścicielom nieruchomości ustanowienia własności czasowej, wyraźnie zastrzegł, że podstawą decyzji wydanej w rozpatrywanym zakresie jest art. 7 dekretu warszawskiego, który nakłada na organ obowiązek zbadania wyłącznie przeznaczenia gruntu w świetle miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W niniejszej sprawie nietrafne są przy tym argumenty odwołujące się do orzecznictwa wskazującego, że podczas rozpoznawania wniosków, o których mowa w art. 7 dekretu warszawskiego, zachodzi potrzeba uwzględnienia zmian stanu prawnego i faktycznego nieruchomości objętych takimi wnioskami. Dokładna analiza uzasadnień tych orzeczeń, np. przywołanego przez pełnomocnika skarżącego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 731/10, dowodzi, że zostały one wydane w okolicznościach całkowicie odmiennych niż te, które zachodzą w rozpatrywanej sprawie. Chodziło mianowicie o sytuację, gdy objęta wnioskiem działka gruntu była zabudowana gmachem użyteczności publicznej o ogromnej bryle, znacznie wykraczającej w obrysie budynku poza granice działki. Taki stan rzeczy uniemożliwiał ustanowienie użytkowania wieczystego, gdyż stosownie do art. 235 K.c. musiałby oznaczać przeniesienie własności tego budynku na użytkownika wieczystego, a wcześniej dokonania odpowiedniego podziału nieruchomości, co napotykało na nieprzezwyciężalne przeszkody prawne.
W niniejszej sprawie tego rodzaju okoliczności nie wystąpiły. Działka, której dotyczyła decyzja z dnia [...] sierpnia 2002 r., jest bowiem po pierwsze niezabudowana, a po drugie, i najważniejsze, została wydzielona decyzją z dnia [...] stycznia 2001 r. zatwierdzającą projekt podziału sporządzony właśnie w tym celu, by na działce tej mogło być ustanowione użytkowanie wieczyste na rzecz skarżącego. Te fakty mają dla sprawy znaczenie zasadnicze.
Ostatnio powołana decyzja, która stała się ostateczna i zachowała swą moc obowiązującą, ponieważ skarżący nie kwestionował jej ani w drodze odwołania, ani za pomocą nadzwyczajnych środków zaskarżenia, wyodrębniła nieruchomość gruntową w stopniu umożliwiającym ustanowienie na niej praw rzeczowych, w tym użytkowania wieczystego. Wydając tę decyzję organ stosował przepisy regulujące kwestię podziału nieruchomości, w tym art. 93 ust. 3 u.g.n. wymieniony w podstawach skargi kasacyjnej. W konsekwencji – jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji – organ podejmujący decyzję z dnia [...] sierpnia 2002 r., a tym samym i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. orzekające w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji w ogóle tego przepisu nie stosowały i co za tym idzie nie mogły go naruszyć. Odnosi się to także do Sądu pierwszej instancji, który nie badał przecież zgodności z prawem decyzji z dnia [...] stycznia 2001 r. zatwierdzającej podział nieruchomości, pozostającej poza zakresem rozpoznawanej przez niego sprawy. Zarzut naruszenia art. 93 ust. 3 u.g.n. jest więc całkowicie chybiony.
Wyodrębnienie rzeczy mogącej być przedmiotem użytkowania wieczystego i spełnienie przesłanki określonej w art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego pozwalało na ustanowienie tego prawa na rzecz skarżącego. Dalsza kwestią z tego punktu widzenia pozostawać musi sfera związana z wykonywaniem tego prawa, ograniczona z powodu pozbawienia nieruchomości dostępu do drogi publicznej. Brak takiego dostępu nie wyklucza przecież tego, by nieruchomość była przedmiotem użytkowania wieczystego, zwłaszcza jeżeli zważyć, że użytkownik wieczysty może domagać się ustanowienia służebności drogi koniecznej w trybie postępowania cywilnego. Brak zgody właściciela nieruchomości mającej być obciążoną służebnością nie uniemożliwia złożenia do sądu powszechnego wniosku w tym zakresie.
Trudno przyjąć, że zaskarżona decyzja pozostaje w sprzeczności z art. 45 K.c., w myśl którego rzeczami są tylko przedmioty materialne. Działka objęta decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r. – wskutek jej wydzielenia na podstawie decyzji z dnia [...] stycznia 2001 r. – została natomiast wyodrębniona w stopniu umożliwiającym uznanie jej za nieruchomość w rozumieniu art. 46 § 1 K.c., co oznacza, iż może ona być przedmiotem praw rzeczowych, w tym użytkowania wieczystego. Użytkowanie wieczyste stanowi inne prawo niż własność. W efekcie w rozpatrywanym stanie faktycznym nie ma żadnych podstaw do sięgnięcia do regulacji wskazanego w skardze kasacyjnej art. 140 K.c., normującego sposób korzystania z prawa własności. Odpowiednikiem tego przepisu w przypadku użytkowania wieczystego jest art. 233 K.c., który nie został objęty podstawami kasacyjnymi.
Dotychczasowe uwagi uzasadniają pogląd, że niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. W myśl tego przepisu organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Rozważono już, że brak dostępu nieruchomości do drogi publicznej nie wyklucza tego, by nieruchomość stanowiła przedmiot użytkowania wieczystego. Nie stoi on więc na przeszkodzie temu, by to użytkowanie wieczyste ustanowić w związku z decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r. Innymi słowy, argumenty pełnomocnika skarżącego zmierzają do wykazania niewykonalności nie tej decyzji, lecz użytkowania wieczystego, jakie może być ustanowione w jej wyniku. Ograniczenia w tym zakresie nie miałyby przy tym charakteru trwałego ze względu na możliwości uzyskania dostępu do drogi publicznej, m.in. poprzez ustanowienie służebności drogi koniecznej.
Odnotować jednocześnie wypada, że art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. został wskazany dopiero na etapie skargi kasacyjnej. Wniosek o stwierdzenie nieważności przywoływał wszak inną podstawę stwierdzenia nieważności, co ukierunkowało dalsze czynności w jego przedmiocie. W konsekwencji również ten przepis nie był stosowany przez Sąd pierwszej instancji.
Konkluzja, że nieuwzględnienie okoliczności odnoszących się do wykonywania przyszłego prawa użytkowania wieczystego nie uzasadniało stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2002 r., oznacza, że niezasadne są również te zarzuty procesowe, które podnosiły pominięcie tej kwestii tak podczas ustaleń faktycznych, jak i w rozważaniach Sądu pierwszej instancji. Nie doszło więc do naruszenia z tego powodu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 w związku 77 K.p.a. Tym samym nie można też twierdzić, że Sąd pierwszej instancji, wbrew treści art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., nie wykonał należytej kontroli zaskarżonej decyzji, aprobując wyrażone w niej stanowisko.
Sąd pierwszej instancji nie naruszył przy tym art. 141 § 4 P.p.s.a. przez to, że przywołał takie same argumenty jak organy, ponieważ są one przekonujące, w pełni dopasowane do stanu prawnego i faktycznego sprawy i wystarczające do jej rozstrzygnięcia. Ocena wykładni przeprowadzonej w zaskarżonej decyzji polega na jej weryfikacji, nie zaś na poszukiwaniu nowych racji, które mogłyby tę wykładnię wspierać. Zaznaczyć zarazem wypada, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 141 § 4 P.p.s.a., w szczególności podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Motywy, którymi kierował się Sąd pierwszej instancji, są wyartykułowane w sposób przejrzysty, umożliwiający poznanie jego stanowiska i poddanie go kontroli instancyjnej.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a, skargę kasacyjną oddalił.