Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1940/17

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 49/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z.N. na bezczynność Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, (1) umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania do załatwienia wniosku Z.N. z dnia [...] kwietnia 2011 r. w części obejmującej ewidencyjne numery działek; (2) odrzucił skargę w odniesieniu do wniosku Z.N. z [...] kwietnia 2011 r. w zakresie w jakim udzielono informacji publicznej; (3) stwierdził, że Burmistrz Miasta [...] od dnia [...] września 2015 r. pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku z dnia [...] kwietnia 2011 r. w części obejmującej ewidencyjne numery działek, z tym, że bezczynność nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa; (4) zasądził od Burmistrza Miasta [...] na rzecz skarżącej Z.N. kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z [...] kwietnia 2011 r. skarżąca Z.N. wystąpiła z żądaniem udostępnienia informacji publicznej - kopii dokumentu urzędowego "Wykaz uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - rozstrzygnięcia Burmistrza Miasta [...]". Po wniesieniu skargi na bezczynność Burmistrza Miasta [...], dalej jako "Burmistrz", w załatwieniu przedmiotowej sprawy udostępnienia informacji publicznej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, dalej również jako "WSA", postanowieniem z 29 marca 2012 r., sygn. akt II SO/Kr 10/12 wymierzył organowi grzywnę w wysokości 5 000 złotych z tytułu nieprzekazania skargi.

W dniu 9 maja 2012 r. wyrokiem sygn. akt II SAB/Kr 36/12 WSA nakazał organowi załatwienie przedmiotowej sprawy, podkreślając, iż za kuriozalne należy uznać twierdzenia Burmistrza jakoby ów organ nie miał technicznej możliwości udostępnienia informacji publicznej zawartej w dokumencie urzędowym wytworzonym przez ten właśnie organ, z powodu rzekomej utraty posiadania tegoż dokumentu. Po uprawomocnieniu powyższego wyroku, w wyniku oddalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2571/12 skargi kasacyjnej, Burmistrz udostępnił skarżącej część żądanej informacji publicznej, decyzją [...] kwietnia 2013 r. odmówił jednakże udostępnienia żądanej informacji publicznej w części obejmującej oznaczenie ewidencyjne nieruchomości, dla których organ podjął określone rozstrzygnięcia odnośnie uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazując na konieczność ochrony prywatności osób będących właścicielami nieruchomości, których dotyczyły rozstrzygnięcia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], dalej jako "SKO" lub "Kolegium", decyzją z [...] lutego 2015 r., znak [...] uchyliło ww. decyzję i umorzyło postępowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji, podnosząc że taka treść decyzji organu odwoławczego oznacza, iż przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym Burmistrz nie będzie już mógł powielać swojego stanowiska i będzie zobowiązany do udostępnienia tej informacji wnioskodawcy. Burmistrz decyzją z [...] kwietnia 2015 r., znak [...] kolejny raz odmówił udostępnienia informacji, powołując się na potrzebę ochrony prywatności osób będących właścicielami nieruchomości, których dotyczą rozstrzygnięcia podjęte przez Burmistrza. Decyzją z [...] września 2015 r. znak [...] SKO uznało, że decyzja Burmistrza z [...] kwietnia 2015 r., znak [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej była od samego początku dotknięta wadą nieważności z uwagi na rażące naruszenie przepisu art. 153 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 1960 nr 30 poz. 168 ze zm.), dalej jako "k.p.a.". Burmistrz w dniu [...] września 2015 r. otrzymał powyższą decyzję SKO. W dniu [...] listopada 2015 r. skarżąca doręczyła organowi wezwanie do niezwłocznego załatwienia przedmiotowej sprawy.

Następnie Z.N. wniosła do WSA skargę na bezczynność Burmistrza, w przedmiocie załatwienia sprawy udostępnienia informacji publicznej żądanej we wniosku z [...] kwietnia 2011 r. - kopii dokumentu urzędowego obejmującego rozstrzygnięcia Burmistrza uwag wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skarżąca podniosła, że od momentu otrzymania decyzji organu wyższej instancji potwierdzającej nieważność odmowy udostępnienia informacji, tj. od [...] września 2015 r., Burmistrz pozostał w całkowitej bezczynności w rozpoznaniu przedmiotowej sprawy. Zdaniem skarżącej, Burmistrz w sposób uporczywy i rażący ignorował obowiązek załatwienia sprawy udostępnienia informacji publicznej, wprost negując jednoznaczną ocenę prawną wyrażoną w zapadłej wcześniej w tej sprawie decyzji organu odwoławczego z [...] lutego 2015 r. znak [...].

Wyrokiem z 15 stycznia 2016 r., sygn. akt II SAB/Kr 223/15 WSA uwzględnił skargę Z.N. na bezczynność Burmistrza w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej i zobowiązał go do załatwienia wniosku skarżącej z [...] kwietnia 2011 r. poprzez udostępnienie informacji dotyczących oznaczenia nieruchomości - w terminie 14 dni, nadto stwierdził iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i przyznał od Burmistrza na rzecz skarżącej Z.N. sumę pieniężną w wysokości 5000 zł oraz orzekł o kosztach postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 24 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1195/16 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez WSA.

W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał na treść art.153 p.p.s.a. i art. 190 p.p.s.a., podkreślając, że jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Przechodząc zaś do rozpoznawanej sprawy wskazał, że przesądzone zostało, iż informacja żądana przez skarżącą we wniosku z [...] kwietnia 2011 r. ma charakter informacji publicznej, co wynika z prawomocnego wyroku WSA w Krakowie z 9 maja 2012 r. sygn. akt II SAB/Kr 36/12. Publiczny charakter żądanej informacji wynika także z wyroku NSA z 24 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1195/16.

Sąd ten zauważył przy tym, że w żadnym z ww. wyroków nie została przesądzona kwestia dopuszczalności ograniczenia prawa do informacji i zakresu tego ograniczenia ze względu na informacje niejawne, inne ustawowo chronione tajemnice, tajemnice przedsiębiorcy i prywatność osoby fizycznej w odniesieniu do spornej kwestii udostępnienia informacji dotyczących ewidencyjnych numerów działek objętych dokumentem wskazanym we wniosku z [...] kwietnia 2011 r. WSA zaakcentował przy tym, że NSA w wyroku z 24 listopada 2016 r. przedstawił zróżnicowane w tej materii stanowisko i zanalizował wzajemne relacje zachodzące pomiędzy szeroko ujmowaną zasadą dostępu do informacji publicznej z ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.2015.2058 ze zm.), dalej jako "u.d.i.p." oraz przepisów ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U.2015.2135 ze zm.), dalej jako "u.o.d.o.".

Wskazał, że wzgląd na ochronę danych osobowych wymaga zawsze zindywidualizowania we wnikliwym uzasadnieniu rozstrzygnięcia i jeśli nie sięga odmowy udostępnienia wszelkich informacji publicznych to w praktyce oznacza ich udzielenie po usunięciu danych chronionych (anonimizacji.) NSA przywołał także wyrok NSA z 24 kwietnia 2014 r. I OSK 2499/13, w którym zwrócono uwagę na konieczność ustalenia w każdej indywidualnej sprawie, jakie dane związane z konkretnym podmiotem mieszczą się w zakresie pojęcia "prywatności" i wskazał, że w orzecznictwie podkreśla się, iż celem u.o.d.o. jest ochrona prywatności w rozumieniu art. 47 Konstytucji RP.

Sąd I instancji podkreślił, że prawomocnym wyrokiem z 9 maja 2012 r sygn. akt II SA/Kr 36/12, po rozpatrzeniu skargi na bezczynność Burmistrza w zakresie nieudzielonej informacji żądanej wnioskiem z [...] kwietnia 2011 r., organ został zobowiązany do jego załatwienia w terminie 1 miesiąca. Ponadto wskazał, że Burmistrz udzielił w części żądanej we wniosku z [...] kwietnia informacji publicznej. Udzielona informacja nie objęła danych z kolumny nr 3 dotyczących imion i nazwisk oraz adresów podmiotów zgłaszających uwagi, a także danych z kolumny nr 4 i 5, z których usunięto oznaczenia ewidencyjne nieruchomości, których dotyczyły uwagi. W tym samym dniu, decyzją z [...] kwietnia 2013 r., Burmistrz odmówił udzielenia informacji w części dotyczącej numerów działek wskazanych w dokumencie zawierającym rozstrzygnięcie Burmistrza uwag wniesionych do planu miejscowego.

Sąd I instancji zauważył - na co wskazał NSA w wyroku z 24 listopada 2016 r. - że Z.N. złożyła w dniu [...] grudnia 2015 r. skargę, w której zarzuca bezczynność Burmistrzowi, w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej żądanej wnioskiem z [...] kwietnia 2011 r., a zatem skarga na bezczynność obejmuje cały wniosek o udzielenie informacji publicznej mimo, iż organ w dniu [...] kwietnia 2013 r. częściowo udostępnił żądaną informację.

W tej sytuacji i przy uwzględnieniu wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku NSA z 24 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1195/16, WSA podniósł, iż zachodzi konieczność odrzucenia rozpatrywanej skargi na bezczynność organu w załatwieniu wniosku z [...] kwietnia 2011 r. w części w jakiej dotyczy ona informacji już udzielonej. Skarga w tym zakresie podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna z innych przyczyn, gdyż wnioskowana informacja dotycząca uwag do projektu planu miejscowego poza ewidencyjnymi numerami działek została udzielona skarżącej w dniu [...] kwietnia 2013 r., a więc przed złożeniem skargi. W konsekwencji WSA przyjął, że w odniesieniu do tej części skargi, dotyczącej już udzielonej informacji publicznej zachodziły podstawy do jej odrzucenia na podstawie przepisu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Przechodząc do rozpatrzenia zarzutu bezczynności w odniesieniu do części wniosku, w stosunku do której organ nie udzielił informacji do dnia wydania niniejszego wyroku WSA wskazał, że należy wziąć pod uwagę rozstrzygniecie zawarte we wskazanym już prawomocnym WSA z 9 maja 2012 r., a także przeanalizować aktywność organu w okresie po wydaniu przez SKO decyzji z [...] kwietnia 2013 r.

Sąd I instancji przypomniał, że jak wynika z akt administracyjnych sprawy, na skutek odwołania Z.N. od decyzji z [...] kwietnia 2013 r. - Kolegium decyzją z [...] lutego 2015 r. uchyliło decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie w zakresie odmowy, wskazując w uzasadnianiu, że w niezmienionym stanie prawnym i faktycznym Burmistrz będzie zobowiązany do udzielenia informacji w zakresie dotąd nieudzielonym. Rozpoznając ponownie sprawę Burmistrz decyzją z [...] kwietnia 2015 r. odmówił udzielenia informacji w zakresie numerów działek, a SKO po rozpoznaniu odwołania Z.N. decyzją z [...] września 2015 r. stwierdziło nieważność decyzji z [...] kwietnia 2015 r. Akta sprawy wraz z decyzją SKO z [...] kwietnia 2015 r. zostały przekazane organowi I instancji w dniu [...] września 2015 r.

Następnie doszedł do przekonania, że w tych okolicznościach zarzut bezczynności organu zasadny jest tylko od dnia [...] września 2015 r. oraz tylko w odniesieniu do tej części wniosku z [...] kwietnia 2011 r., która dotyczy numerów ewidencyjnych działek wymienionych w rozstrzygnięciu Burmistrza. W jego ocenie Burmistrz nie pozostawał w bezczynności w okresie poprzedzającym dzień [...] września 2015 r. gdyż jak wynikało z akt sprawy, po uprawomocnieniu się wyroku WSA z [...] maja 2012 r. (co nastąpiło dopiero w dniu [...] grudnia 2013 r.), w którym uznano jego bezczynność udzielił część informacji w dniu [...] kwietnia 2013 r. i kolejno wydał ww. decyzje (z [...] kwietnia 2013 r. oraz z [...] kwietnia 2015 r.), w których odmówił udzielenia informacji o ewidencyjnych numerach działek.

Sąd I instancji podniósł również, że w sytuacji gdy organ odwoławczy nie aprobuje poglądu o odmowie udzielenia informacji publicznej prawidłowe byłoby uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. Przy czym w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy jednak uznać, że rozstrzygnięcie o umorzeniu przedmiotowego postępowania wskazuje, iż organ odwoławczy nie dostrzega żadnych podstaw prawnych do odmowy udzielenia informacji publicznej dotyczącej numerów ewidencyjnych działek i tylko w tym zakresie umarza postępowanie, w pozostałym zakresie pozostawiając sprawę udzielenia informacji publicznej do załatwienia jako niezakończoną.

W konsekwencji według WSA należało przyjąć, że istniejąca w obiegu decyzja SKO z [...] lutego 2013 r. bynajmniej nie kończy postępowania w zakresie niedzielonej części informacji żądanej we wniosku z [...] kwietnia 2011 r.

Następnie WSA wskazał na treść art. 149 § 1 a w zw. z § 1 p.p.s.a. i zaznaczył, że mając na uwadze skomplikowany charakter rozpatrywanej sprawy, w tym możliwą niejednoznaczną interpretację decyzji SKO w [...] lutego 2013 r. należy uznać, że bezczynność Burmistrza w zakresie dotyczącym nieudzielonej informacji nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. WSA odstąpił też od przewidzianej przepisem art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwości wymierzenia grzywny, gdyż uznał, że bezczynność nie miała szczególnie nagannego charakteru, który uzasadniałby zastosowanie tego środka dyscyplinującego.

Sąd ten podkreślił, iż ponowne orzekanie w tym zakresie tj. przez zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z [...] kwietnia 2011 r. stanowiłoby orzekanie w sprawie już prawomocnie rozstrzygniętej. Wobec niezałatwienia całości przedmiotowego wniosku o udzielenie informacji publicznej a zarazem w uwzględnieniu wyroku z 9 maja 2012 r. uznał, że postępowanie w zakresie zobowiązania Burmistrza do załatwienia przedmiotowego wniosku w części dotychczas niezałatwionej jest bezprzedmiotowe i jako takie podlega umorzeniu.

Skargę kasacyjną wywiódł Burmistrz [...] zaskarżając wyrok w części, tj. w zakresie pkt III i IV i zarzucił naruszenie:

1. I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
2. a) art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organ pozostawał w bezczynności, gdy tymczasem organ nie pozostawał w bezczynności, bowiem istniejący w sprawie stan prawny nie zobowiązywał organu do dalszego działania, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a.;
3. b) art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, gdy tymczasem organ nie pozostawał w bezczynności, bowiem istniejący w sprawie stan prawny nie zobowiązywał organu do dalszego działania, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a.;
4. c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jako podstawy umorzenia postępowania (pkt I zaskarżonego wyroku) art. 161 pkt 2 p.p.s.a., gdy tymczasem nie istnieje tak podstawa prawna, co stwarza problem z jednoznacznym ustaleniem przyczyn umorzenia postępowania sądowego, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a.;
5. d) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, wobec okoliczności, iż organ nie pozostawał w bezczynności, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a.;
6. e) art. 190 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że NSA w wyroku z dnia 24 listopada 2016 r. sygn. akt: I OSK 1195/16 nie przesądził kwestii dopuszczalności ograniczenia prawa do informacji i zakresu tego ograniczenia ze względu na prywatność osób fizycznych w odniesieniu do kwestii udostępnienia informacji dotyczących ewidencyjnych numerów działek objętych dokumentem wskazanym we wniosku skarżącej z dnia [...] kwietnia 2011 r., gdy tymczasem NSA we wskazanym wyżej wyroku wprost wskazał, że numery działek ewidencyjnych "są to dane, które mogą pozwolić na ustalenie właścicieli nieruchomości, a więc stanowią informacje podlegające ochronie ze względu na prywatność osób fizycznych, czyli na gruncie przepisów ustawy 29 sierpnia 1997 r. o ochronnie danych osobowych (Dz. U. z 2016 r., poz, 922)." przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a.;
7. II. przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
8. a) art. 16 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przy zastosowaniu art, 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nieprawidłową kontrolę decyzji SKO z dnia [...] lutego 2015 r. znak: [...] i przyjęcie, że będący podstawą wydania decyzji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. zobowiązywał organ do ponownego rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji i udostępnienia informacji publicznej, przez co organ pozostawał w bezczynności, oraz że decyzja ta nie naruszała art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 2 ust. 2 pkt 1, art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 i ust. 2 przy zastosowaniu art. 7 pkt 2 u.o.d.o.;
9. b) art. 16 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. przy zastosowaniu art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nieprawidłową kontrolę decyzji SKO z dnia [...] września 2015 r. znak: [...] poprzez przyjęcie, że decyzja Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak: [...] dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, a to decyzją SKO z dnia [...] lutego 2015 r. znak: [...], że decyzja ta zobowiązywała Burmistrza do udostępnienia informacji o oznaczeniu nieruchomości, przez co organ pozostawał w bezczynności, oraz że decyzja Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak: [...] nie wskazywała nowych okoliczności faktycznych i prawnych uzasadniających jej wydanie zgodnie z pouczeniem zawartym w uzasadnieniu decyzji Kolegium z dnia [...] lutego 2015 r. znak: [...].

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: (1) uchylenie w części, tj. w pkt III i IV zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie; (2) zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych; (3) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie; (4) ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku przez WSA ze względu na oczywiście usprawiedliwione podstawy niniejszej skargi kasacyjnej i ponowne rozpoznanie sprawy.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przepisy u.d.i.p. nie odsyłają do odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a., lecz do ich stosowania wprost, co jasno wynika z ich treści. Stąd też nie ma jakichkolwiek podstaw do modyfikowania treści przepisów k.p.a. określonymi metodami wykładni.

Ponadto WSA błędnie uznał, że leżący u podstaw decyzji SKO z dnia [...] lutego 2015 r. art. 138 § 2 k.p.a. zobowiązywał Burmistrza [...] do udostępnienia Skarżącej informacji o oznaczeniu nieruchomości i że w związku z powyższym organ pozostawał w bezczynności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Podkreślenia wymaga, że skarżący kasacyjnie zaskarża wyrok Sądu I instancji w części, to jest w odniesieniu do punktów III i IV. W punkcie trzecim wyroku Sąd I instancji stwierdził, że Burmistrz Miasta [...] od dnia [...] września 2015 pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku w części obejmującej numery ewidencyjne działek, z tym że bezczynność nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa, natomiast w punkcie czwartym zasądzono na rzecz Z.N. kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 1a i 1b podnoszące naruszenie art. 149 § 1 p.p.s.a. i art. 149 § 1a p.p.s.a. Niewątpliwie bowiem organ pozostawał w bezczynności. Z akt administracyjnych wynika, że na skutek odwołania Z.N. od decyzji z [...] kwietnia 2013 r. – Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] lutego 2015 r. uchyliło decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie w zakresie odmowy, wskazując w uzasadnianiu, że w niezmienionym stanie prawnym i faktycznym Burmistrz Miasta [...] będzie zobowiązany do udzielenia informacji w zakresie dotąd nieudzielonym. Rozpoznając ponownie sprawę Burmistrz [...] decyzją z [...] kwietnia 2015 r. odmówił udzielenia informacji w zakresie numerów działek, a SKO w [...] po rozpoznaniu odwołania Z.N. decyzją z [...] września 2015 r. stwierdziło nieważność decyzji z [...] kwietnia 2015 r. Akta sprawy wraz z decyzją SKO z [...] kwietnia 2015 r. zostały przekazane organowi I instancji w dniu [...] września 2015 r. Z akt wynika, że decyzja Kolegium wydana w trybie nadzorczym jest w obrocie prawnym, nie została bowiem wzruszona w żadnych trybie administracyjnym, ani wskutek wydania orzeczenia przez sąd administracyjny.

Zatem zarzut bezczynności organu jest zasadny od dnia [...] września 2015 r., w odniesieniu do tej części wniosku z [...] kwietnia 2011 r., która dotyczy numerów ewidencyjnych działek wymienionych w rozstrzygnięciu Burmistrza [...] w sprawie rozpatrzenia uwag wniesionych do wyłożonego projektu planu miejscowego Miasta i Gminy [...]. Zasadność skargi na bezczynność organu w takim zakresie jak został wskazany, wynika z całości przebiegu postępowania w sprawie, w którym organy obu instancji podejmowały ww. czynności i wydały akty prawne. Burmistrz nie pozostawał w bezczynności w okresie poprzedzającym dzień [...] września 2015 r. gdyż jak wynika z analizy akt sprawy, po uprawomocnieniu się wyroku WSA z 9 maja 2012 r. (co nastąpiło dopiero w dniu [...] grudnia 2013 r.), w którym uznano jego bezczynność udzielił pewnych informacji w dniu [...] kwietnia 2013 r. i kolejno wydał ww. decyzje (z [...] kwietnia 2013 r. oraz z [...] kwietnia 2015 r.), w których odmówił udzielenia informacji o ewidencyjnych numerach działek.

Natomiast w sytuacji, która nastąpiła po stwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza z [...] kwietnia 2015 r. i zwrocie akt sprawy przez SKO Burmistrzowi w dniu [...] września 2015 r., jak trafnie zauważa Sąd I instancji, należało stwierdzić jego bezczynność, ponieważ w obrocie prawnym pozostaje decyzja SKO w [...] z [...] lutego 2015 r., w której zobowiązano Burmistrza [...] do rozpoznania wniosku w zakresie w jakim informacja nie została udzielona, umarzając postępowania przed organem I instancji. Powyższe rozstrzygniecie ma zasadnicze znaczenie dla uznania, że organ pozostaje w bezczynności od [...] września 2015 r., ponieważ od tego dnia do dnia wyrokowania nie podejmował żadnej aktywności w sprawie. Na kluczowy charakter decyzji z SKO z [...] lutego 2015 r. wskazał też NSA w uzasadnieniu wyroku z 25 listopada 2016 r. argumentując, że uznanie bezczynności w omawianym wyżej zakresie tj. od dnia [...] września 2015 r. "nadaje się do obrony jedynie przy założeniu niezakończenia sprawy przez umorzenie postępowania" oraz, że " w sprawie celowe jest ustalenie przesłanek umorzenia postępowania i rozważenia czy nie zakończono tym samym postępowania.

Trafnie wskazuje Sąd I instancji, że z rozstrzygnięcia Kolegium zawartego w decyzji z [...] lutego 2015 r. nie wynika, że prowadzi ono do zakończenia sprawy jako bezprzedmiotowej, gdyż jej przedmiot istnieje i nie została ona zakończona. Przeciwnie, umorzenie postępowania w sprawie odmowy udzielenia informacji publicznej po uprzednim uchyleniu decyzji odmownej wydanej przez organ I instancji oznacza, że z dniem doręczenia Burmistrzowi decyzji Kolegium, organ I instancji powinien rozpatrzyć wniosek o udzielenie informacji publicznej w części, w której dotyczyła odmowy, przy czym – przy zachowaniu identycznych okoliczności prawnych i faktycznych – nie może już odmówić wnioskodawcy udzielenia informacji, powołując się na taką samą podstawę prawną jak w uchylonej decyzji. Jak wskazał Sąd I instancji umorzenie postępowania w sprawie odmowy udzielenia informacji publicznej wiąże się z sytuacją, gdy organ nie dostrzega przesłanek prawnych przemawiających za nieudzieleniem informacji publicznej dotyczącej udostępnienia wnioskowanej ewidencyjnych numerów działek.

Powyższe wiąże się ze specyfiką postępowania w sprawach o udzielenie informacji publicznej, w których kodeksowe przepisy postępowania administracyjnego znajdują ograniczone zastosowanie. Z decyzji SKO z [...] lutego 2013 r. jednoznacznie wynika, iż organ ten nie dostrzega, aby udzielenie informacji w zakresie numerów działek wskazanych z rozstrzygnięciu Burmistrza dotyczącym uwag wniesionych do miejscowego planu żądanych we wniosku z [...] kwietnia 2011 r. było niezgodne z obowiązującym prawem i w związku z tym zakłada, że umorzenie postępowania daje gwarancję, iż organ dysponujący informacją informacji tej udzieli.

Za nieuzasadniony należało uznać także zarzut naruszenia art. 190 p.p.s.a. Wbrew argumentacji strony skarżącej kasacyjnie Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądził w wyroku z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1195/16 kwestii dopuszczalności ograniczenia prawa do informacji i zakresu tego ograniczenia ze względu na prywatność osób fizycznych. Odnosząc się do tej kwestii NSA wskazał: "Tymczasem w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji wyraził odmienny pogląd, do czego miał prawo, jednakowoż go nie umotywował, stąd w tym zakresie wyrok ten uchyla się spod kontroli instancyjnej, co czyni zarzut skargi kasacyjnej usprawiedliwionym. Oczywiście trzeba dodać, że ochrona danych osobowych nie sięga tu odmowy udostępnienia wszelkich informacji, a tylko tych chronionych, co w praktyce oznacza udzielenie po usunięciu danych chronionych, czyli tzw. anonimizacji"

Chybiony okazał się także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie, aby było ono syntezą stanowiska sądu. Przepis ten określa więc elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku i ma charakter formalny. Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, a w razie kontroli instancyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., II FSK 1301/10).

Naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. następuje zatem wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia. Innymi słowy o jego naruszeniu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie spełnia określonych w nim warunków.

Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji jest spójne, logiczne i zawarte są w nim wszystkie elementy przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut skargi kasacyjnej podnosi naruszenie tego przepisu w kontekście powołania art. 161 pkt 2 p.p.s.a., to jest wskazania jednostki redakcyjnej p.p.s.a., która nie istnieje. Niewątpliwie rację ma strona skarżąca kasacyjnie, że w p.p.s.a. nie ma jednostki redakcyjnej oznaczonej jako "art. 161 pkt 2 p.p.s.a.", jednakże jak wynika z uzasadnienia wyroku powołana jednostka redakcyjna stanowiła podstawę rozstrzygnięcia Sądu I instancji w zakresie punktu pierwszego sentencji wyroku, który nie został zaskarżony skargą kasacyjną. Ponadto z uzasadnienia wyroku wynika, że jest to oczywista omyłka, bowiem we wcześniejszym passusie uzasadnienia wyroku Sąd ten powołuje się na "art. 161 pkt 3 p.p.s.a." mając zapewne na myśli art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Nietrafne są zarzuty naruszenia prawa materialnego, t.j. art. 16 ust. 2 u.d.i.p. w powiązaniu z przepisami k.p.a. i p.p.s.a., podnoszące nieprawidłową kontrolę decyzji SKO. Strona skarżąca kasacyjnie zdaje się nie zauważać, że przedmiotem skargi do sądu administracyjnego nie była decyzja SKO lecz bezczynność Burmistrza Miasta [...]. Dodać też należy, że Sąd I instancji na stronie 23 uzasadnienia wyroku wypowiedział się w kwestii zastosowania art. 138 k.p.a. przez organ odwoławczy, gdy nie aprobuje on poglądu organu I instancji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Według Sądu I instancji w takiej sytuacji należałoby zastosować paragraf 2 art. 138 k.p.a. Uwagi Sądu I instancji w tej mierze poczynione zostały obiter dicta, gdyż przedmiotem oceny prawnej była bezczynność Burmistrza [...] a nie decyzja SKO, która to decyzja jest w obrocie prawnym.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.