Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1948/11

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 21 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 190/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę M. Z. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] stycznia 2011 r. w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., Wojewoda Lubelski po rozpoznaniu odwołania M. Z. utrzymał w mocy decyzję Starosty B. z dnia [...] października 2010 r., orzekającą o przyznaniu mu odszkodowania w kwocie 3775 zł za przejętą pod drogę powiatową nieruchomość złożoną z działek położonych w obrębie Sławacinek Stary, gmina Biała Podlaska nr [...] /9, [...] /11, [...] /18, [...] /20 oraz za udział ½ we współwłasności nieruchomości złożonej z działek nr [...] /7 i [...] /16 – wraz z dodatkiem w wysokości 188,75 zł, stanowiącym 5% odszkodowania.

Decyzja o odszkodowaniu została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) oraz na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) w związku z ostateczną decyzją Starosty B. z dnia [...] września 2009 r. o zezwoleniu na realizację drogi powiatowej nr 1116L Sycyna – Sławacinek – Biała Podlaska.

Odszkodowanie zostało ustalone w oparciu o operat szacunkowy, który – w ocenie organów – został sporządzony prawidłowo.

M. Z. kwestionował natomiast wysokość ustalonego odszkodowania i wskazywał na wady operatu: zarzucał, że rzeczoznawczyni bezzasadnie analizą objęła wyłącznie działki położone na obszarze gminy, pomijając działki z osiedla leżącego już w granicach miasta Biała Podlaska, pomimo tego iż wyceniane działki skarżącego znajdują się w pobliżu tego osiedla i zaledwie 25 m od granicy administracyjnej miasta, natomiast działki objęte analizą są znacznie oddalone zarówno od centrum, jaki i od działek skarżącego – niektóre nawet o kilkanaście kilometrów. M. Z. domagał się również wypłaty dodatku w wysokości 10.000 zł, o którym mowa w art. 18 ust. 1f ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Organy nie uwzględniły tych zarzutów, gdyż uznały, że opinia i wyjaśnienia rzeczoznawczyni zawarte w piśmie dnia 10 sierpnia 2010 r. są logiczne i przekonywujące. Zatem operat szacunkowy jest prawidłowy, a więc może stanowić podstawę ustalenia odszkodowania.

Wojewoda odnosząc się natomiast do zarzutu nieprzyznania M. Z. przez organ I instancji dodatku w wysokości 10.000 zł, stwierdził, że dodatek taki może być przedmiotem odrębnego postępowania – i utrzymał decyzję tego organu w mocy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł M. Z., domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza obowiązujących przepisów.

Sąd wskazał, że materialnoprawną podstawą jej wydania był art. 12 ust. 4a. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), który stanowi, że decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4 (tj. nieruchomości objęte decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej) wydaje organ, który wydał tę decyzję, przy czym do ustalenia wysokości i wypłacenia tego odszkodowania, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami (...) (ust. 5).

Zgodnie z art. 150 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) wyceny nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi – wycena ta jest najistotniejszym dowodem w sprawie. Wprawdzie podlega ona ocenie przez organ prowadzący postępowanie (na zasadzie art. 107 § 3 k.p.a.), to jednak z uwagi na wiadomości specjalistyczne, jakie posiada rzeczoznawca, kontrola tej wyceny ogranicza się w zasadzie do zbadania jej poprawności logicznej, a także jasności i zupełności.

Sąd stwierdził, iż operat został sporządzony z uwzględnieniem szczegółowych zasad i trybu przewidzianych w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami oraz w przepisach wykonawczych dotyczących wyceny gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. W świetle § 37 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2002 r. Nr 230, poz.19[...]) – przy określaniu takich gruntów stosuje się podejście porównawcze, w którym uwzględnia się ceny transakcyjne nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, przy czym wybór metody wyceny należy do uznania biegłego (§ 5 cyt. rozporządzenia). O ile zatem przepisy te zobowiązywały rzeczoznawczynię w niniejszej sprawie do dokonania wyceny w oparciu o podejście porównawcze, o tyle pozostawiały jej swobodę co do wyboru metody oraz co do ustalenia nieruchomości podobnych do nieruchomości szacowanych, przejętych od skarżącego na realizację drogi powiatowej.

Sąd wskazał, że rzeczoznawczyni, działając w ramach przysługującego jej prawa, zastosowała metodę korygowania ceny średniej – przy tej metodzie do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (...) (§ 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.).

Jak wynika z operatu oraz pisemnych wyjaśnień rzeczoznawczyni (k. 33 akt admin.), jako kryterium pozwalające jej na ustalenie podobnego do nieruchomości wycenianych – charakteru nieruchomości, przyjęła ona – z jednej strony wiejskie położenie działek wycenianych (w granicach wsi, a nie miasta), a z drugiej – ich zagrodowo-mieszkaniowe przeznaczenie. Rzeczoznawczyni wyjaśniła, że analizą nie objęła transakcji dotyczących gruntów nabywanych pod drogi z uwagi na zbyt małą ilość takich transakcji w badanym obszarze i okresie, niemożliwe więc było ustalenie cen takich nieruchomości, dlatego biegła dokonywała wyceny w oparciu o § 36 ust. 2 pkt 1 cyt. rozporządzenia – przepis ten stanowi, że w takim przypadku wartość gruntów określa się w ten sposób, że wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu i ich powierzchni (...).

Rzeczoznawczyni stwierdziła, że skoro wyceniane nieruchomości położone są poza granicami miasta Biała Podlaska, są niezabudowane i mają charakter zagrodowo-mieszkaniowy, to należało uwzględnić w analizie transakcje dotyczące nieruchomości o takich samych cechach, tj. niezabudowanych, położonych w terenach zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej poza miastem, tym bardziej, że w badanym okresie na obszarze sąsiedniego osiedla (od ulicy Warszawskiej w kierunku rzeki Krzna) brak było transakcji, nie było więc możliwe ustalenie cen tych nieruchomości.

W ocenie Sądu z uwagi więc na to, że rzeczoznawczyni ustosunkowała się na piśmie do uwag skarżącego, a wyjaśnienia te są przekonywujące, nie można podzielić zarzutów skargi. Wprawdzie w wyjaśnieniach tych znalazło się również sformułowanie kwestionowane przez skarżącego, że rzeczoznawczyni pominęła w analizie nieruchomości położone na określonym osiedlu, argumentując to tym, że działki w tym terenie są działkami najdroższymi w mieście, a więc "nieporównywalne", ale z uwagi na to, że – jak wyjaśniła rzeczoznawczyni – nieruchomości w tym terenie są przeznaczone wyłącznie pod zabudowę mieszkaniową (a nie mieszkaniowo-zagrodową), nie można jej wyboru podważyć.

Sąd podkreślił, że rzeczoznawczyni przy wycenianiu działek skarżącego uwzględniła ich korzystną lokalizację, a także pełne uzbrojenie, co pozytywnie wpłynęło na ich ostateczną wartość.

A zatem, zdaniem Sądu organy miały podstawy do oparcia się na sporządzonym operacie, który nie został zakwestionowany w trybie przewidzianym w art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Odnosząc się natomiast do zarzutu nieprzyznania skarżącemu dodatku w wysokości 10.000 zł, o którym mowa w art. 18 ust. 1f ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, Sąd uznał go za nieuzasadniony – brak było bowiem do tego podstaw.

Przepis ten stanowi mianowicie, że w przypadku, gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczy nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym albo budynkiem, w którym został wyodrębniony lokal mieszkalny, wysokość odszkodowania (...), przysługującego dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zamieszkałemu w tym budynku albo lokalu, powiększa się o kwotę 10.000 zł w odniesieniu do tej nieruchomości. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że dotyczy on jedynie takich sytuacji, gdy ze względu na lokalizację inwestycji drogowej na działkach zabudowanych budynkiem mieszkalnym, zamieszkanym, powstaje konieczność opuszczenia tego budynku przez "dotychczasowych właścicieli" – dodatek w kwocie 10.000 zł ma charakter rekompensaty z tym związanej.

Sąd stwierdził, że w sprawie niniejszej sytuacja taka natomiast nie zachodzi, gdyż działki nr [...] /9, [...] /11, [...] /18 i [...] /20 oraz nr [...] /7 i [...] /16, objęte decyzją Starosty B. z dnia [...] września 2009 r. o zezwoleniu na realizację drogi powiatowej nr 1116L Sycyna – Sławacinek – Biała Podlaska, nie są zabudowane i skarżący nie musiał w związku z inwestycją przeprowadzać się w inne miejsce.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. Kozula.

Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie:

1. – art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom określonym w tym przepisie, polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego w skardze zarzutu nierozpatrzenia wniosku o powiększenie wartości odszkodowania o kwotę określoną w art. 18 ust. 1f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i nie wydania w tym zakresie merytorycznej decyzji, niewyjaśnienie normatywnej zasadności zaskarżonej decyzji administracyjnej, która mocą skarżonego wyroku została utrzymana w mocy, tym samym niewystarczające wyjaśnienie podstawy prawnej wyroku, uniemożliwiające weryfikację toku rozumowania Sądu, a w efekcie dokonanie instancyjnej kontroli prawidłowości zaskarżonego wyroku;
2. – art. 151 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie w związku z art. 1 §1 i 2 p.u.s.a. oraz 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 §1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. objawiające się oddaleniem skargi, niedostrzeżenie lub zaakceptowanie przez Sąd I instancji istotnego dla wyniku sprawy, naruszenia przez organy następujących przepisów prawa art. 7, 11, 12 § 1, 35, 104 § 2, 107 § 1 i § 3 oraz 138 § 2 k.p.a. poprzez niewydanie merytorycznej decyzji w przedmiocie powiększenia wartości odszkodowania oraz wydanie decyzji częściowej bez zaznaczenia tego faktu w treści decyzji oraz bez wskazania przyczyn takiego rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji;
3. – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że organy I i II instancji nie naruszyły zasad określonych w art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a. przyjmując, iż operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie przez rzeczoznawcę jest i może być podstawą do ustalenia odszkodowania za przejęte pod drogę grunty, pomimo że przyjęto w nim do analizy działki nieporównywalne z działkami wycenianymi a pominięto działki porównywalne, położone w granicach administracyjnych miasta Biała Podlaska.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że analiza art. 18 ust. 1f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie przesądza jednoznacznie, iż dotyczy on jedynie takich sytuacji, gdy ze względu na lokalizację inwestycji drogowej na działkach zabudowanych budynkiem mieszkalnym powstaje konieczność opuszczenia tego budynku przez dotychczasowych właścicieli Skarżący wskazuje, iż skutkiem przybliżenia trasy do budynku mieszkalnego jego działka, znacznie straciła na atrakcyjności. Wykładnia celowościowa tegoż przepisu prowadzi do wniosku, że skoro wypłata omawianej kwoty 10.000 zł wiąże się z poniesieniem dodatkowych kosztów związanych z przeprowadzką, to tym bardziej jest ona zasadna w przypadku znacznego obniżenia wartości nieruchomości na skutek realizacji inwestycji i konieczności wyłożenia kosztów na przystosowanie budynku i jego otoczenia do aktualnych warunków.

W ocenie skarżącego przyjmując, iż operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie przez rzeczoznawcę jest i może być podstawą do ustalenia odszkodowania za przejęte pod drogę grunty, pomimo że przyjęto w nim do analizy działki nieporównywalne z działkami wycenianymi a pominięto działki porównywalne, położone w granicach administracyjnych miasta Biała Podlaska, naruszono przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlegała oddaleniu.

Całkowicie niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 141 § 4 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przede wszystkim przepis ten stanowi zasadę ustrojową dotyczącą właściwości rzeczowej sądów administracyjnych. Sąd mógłby naruszyć ten przepis gdyby nie dokonał kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem zgodności z prawem. Oczywistym jest, że taka kontrola została dokonana, a fakt iż skarżący się z nią się nie zgadza, nie oznacza, że Sąd I instancji naruszył swoją właściwość. Powiązanie tej normy z przepisem postępowania określającym elementy uzasadnienia wyroku, nie może odnieść zamierzonego skutku, bowiem motywy rozstrzygnięcia zawierają wszystkie te elementy.

Natomiast należy zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, iż Sąd I instancji wypowiedział się negatywnie odnośnie braku podstaw do zastosowania w rozpoznawanej sprawie art. 18 ust. 1f ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w sytuacji gdy kwestie tej nie rozpatrzyły merytorycznie organy wydające decyzje w niniejszej sprawie, a organ odwoławczy przyjął, że kwestia ta wymaga wydania odrębnej decyzji. Niezależnie więc od tego czy zaprezentowane przez Sąd I instancji stanowisko było prawidłowe, nie był on władny tego zagadnienia rozstrzygać.

W związku z tym organy rozpoznając wniosek skarżącego w kwestii zastosowania powyższego przepisu art. 18 ust. 1f, nie będą związane przedstawioną przez Sąd I instancji oceną możliwości jego zastosowania. Jednakże to uchybienie Sądu nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż samo orzeczenie odpowiada prawu. Nie jest bowiem zasadny kolejny zarzut skargi kasacyjnej. Bezsporne jest, iż Starosta Bielski nie rozstrzygał wnioskowanego przez skarżącego żądania. Wojewoda Lubelski stwierdził, że kwestionowana decyzja jest decyzją częściową i Starosta winien będzie wydać decyzję rozstrzygającą żądania skarżącego. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej wskazać należy, iż skarżący też musiał uznać, że decyzja z dnia [...] października 2010 r. jest decyzją częściową. W przeciwnym razie wystąpiłby w trybie art. 111 § 1 k.p.a. z żądaniem jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do zarzutu kwestionującego stanowisko Sądu I instancji co do prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego, stwierdzić należy, że również ten zarzut jest chybiony. Zasadnie bowiem Sąd I instancji uznał, że organy właściwie przeprowadziły postępowanie dowodowe, a operat szacunkowy mógł stanowić podstawę określenia wartości gruntu zajętego pod drogi. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że organy wyjaśniły wszystkie okoliczności sprawy, a rzeczoznawca odniósł się do uwag skarżącego co do metody oraz wyboru nieruchomości podobnych. Skarga kasacyjna zarzucając wady operatu szacunkowego nie powołuje żadnych przepisów dotyczących określania wartości nieruchomości, które zdaniem skarżącego zostały naruszone przy sporządzaniu jej wyceny. Ponieważ stosownie do art. 183 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozpoznając skargę kasacyjną Sąd związany jest jej granicami, to niepowołanie stosowanych przepisów uniemożliwia odniesienie się do przedstawionych twierdzeń co do wadliwości operatu.

Samo bowiem przekonanie skarżącego o tych wadach nie oznacza naruszenia powołanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących postępowanie dowodowe, w sytuacji gdy organ szczegółowo wyjaśnił okoliczności sprawy i ustosunkował się do sporządzonego operatu szacunkowego, także w kontekście podniesionych przez skarżącego zarzutów.

Reasumując, stwierdzić należy, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a wyrok Sądu I instancji pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.