Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 21 maja 2006 r., oddalił skargę Z. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...], w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi.
W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny sprawy.
Starosta W. decyzją z dnia [...], cofnął Z. P. uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi według kategorii,,B" wydanymi w dniu [...]. Podstawą do cofnięcia uprawnień było - jak wskazał organ - skierowanie Z. P. w dniu [...] przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w W., na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami mechanicznymi w związku z wielokrotnym naruszaniem przepisów i zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego. Decyzją z dnia [...] Z. P. skierowano na egzamin sprawdzający kwalifikacje w terminie do [...]. Decyzja ta nie została zaskarżona, na skutek czego stała się prawomocna. W związku z tym, Starosta W. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi i w konsekwencji uznał cofnięcie tych uprawnień za zasadne.
Od decyzji tej odwołanie złożył skarżący, w uzasadnieniu którego zarzucił organowi pierwszej instancji naruszenie art. 45 § 1 kodeksu wykroczeń poprzez nieuwzględnienie okoliczności upływu roku od ostatniego domniemanego wykroczenia. Wskazał ponadto, że postępowanie administracyjne o skierowaniu go na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji za wielokrotne naruszanie zasad bezpieczeństwa zostało decyzją z dnia [...] umorzone.
Na skutek przedmiotowego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy uznał, że dla rozstrzygnięcia sprawy nie miało znaczenia, iż postępowanie administracyjne w przedmiocie skierowania skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji zostało decyzją z dnia [...] umorzone. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że zarzut naruszenia art. 45 kodeksu wykroczeń jest także niezasadny, albowiem podstawą do wydania decyzji o cofnięciu uprawnień jest między innymi, tak jak w niniejszej sprawie, niepoddanie się przez kierowcę kontrolnemu sprawdzeniu jego kwalifikacji.
Następnie Z. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę, w uzasadnieniu której podniósł, że uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi kategorii,,B" zostały mu cofnięte, ponieważ nie stawił się na badania kontrolne. Skarżący podniósł, że stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego narusza zasadę dotyczącą niedziałania prawa wstecz na niekorzyść strony. Punkty karne, jak podniósł skarżący nie obowiązywały przed wprowadzeniem nowych przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym (vacatio legis i zaczęły obowiązywać od 30 czerwca 1997 r.). Stąd też nie dokonano w tym zakresie niezbędnej analizy, albowiem przedmiotowe wykroczenia wystąpiły w roku 1995.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 21 maja 2006 r. wskazał, że zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 lutego 1983 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 1992, Nr 11, poz. 41 ze zm.) sprawdzeniu kwalifikacji podlega kierujący pojazdami na podstawie decyzji kierownika rejonowego urzędu rządowej administracji ogólnej, na wniosek organu kontroli ruchu drogowego w przypadku wielokrotnego w ciągu roku naruszenia przepisów i zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego. Stosownie do § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 31 marca 1993 r. w sprawie wnioskowania o sprawdzenie kwalifikacji kierujących pojazdami, naruszających przepisy i zasady bezpieczeństwa ruchu drogowego (Dz. U. z 1993 r. Nr 38, poz. 169) kierujący pojazdami w przypadku naruszenia przepisów i zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego, określonych w załączniku nr 1 do rozporządzenia podlegają wpisowi do ewidencji, prowadzonej przez właściwego ze względu na miejsce ich zamieszkania, komendanta wojewódzkiego Policji.
Gdy suma punktów, zgodnie z § 3 ust. 3 rozporządzenia, licząc od dnia pierwszego naruszenia, wyniesie co najmniej 21, komendant wojewódzki Policji występuje z wnioskiem do kierownika rejonowego urzędu rządowej administracji ogólnej o sprawdzenie kwalifikacji kierującego. Decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta, na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji w razie niepoddania się sprawdzeniu kwalifikacji w trybie określonym w art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Zarzut skarżącego co do naruszenia zasady niedziałania prawa wstecz na niekorzyść strony polegający na nieuwzględnieniu faktu, że punkty karne nie obowiązywały przed wprowadzeniem przepisów powołanych w kwestionowanej decyzji, a wykroczenia nastąpiły w 1995 r., w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, okazał się niezasadny. Punkty karne i ich wysokość odpowiadają rodzajom naruszeń przepisów prawa drogowego przyjętych w obu regulacjach prawnych.
Sąd pierwszej instancji uznał, iż przesłanka niepoddania się sprawdzeniu kwalifikacji została w niniejszej sprawie bezwzględnie spełniona wobec faktu uprawomocnienia się decyzji z dnia [...] o skierowaniu skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Argument skarżącego, co do tego, że przedmiotowa decyzja została zaskarżona jest niezasadny, albowiem z pisma starosty z dnia 17 maja 2004 r. wynika wyraźnie, iż pismo skarżącego z dnia 30 kwietnia 2004 r. zakwalifikowano, zgodnie z jego treścią, jako skargę wnoszoną w trybie skarg i wniosków, a nie jako odwołanie.
Ponadto jak podniósł Sąd, nie miało wpływu na ten fakt także umorzenie postępowania, co do wznowienia postępowania dotyczącego decyzji z dnia [...], która wobec braku skutecznego doręczenia nie wywołała skutków prawnych. Nie wnosi także nowych okoliczności wskazanie w skardze wcześniejszego uchylenie przez ten sam skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego decyzji, a następnie utrzymanie jej w mocy przez starostę. Uchylenie nastąpiło w wyniku uchybień formalnych, a nie merytorycznych a to oznacza, że w sprawie nie zostało zakończone postępowanie wznowione postanowieniem z dnia [...] dotyczącym skierowania strony na egzamin sprawdzający kwalifikacje. Przed zakończeniem tego postępowania organ pierwszej instancji nie mógł wydać decyzji o cofnięciu uprawnień w związku z niepodaniem się przez stronę kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. Podkreślić należy, że zgodnie z treścią § 4 rozporządzenia z dnia 31 marca 1993 r. w sprawie wnioskowania o sprawdzenie kwalifikacji kierujących pojazdami naruszających przepisy i zasady bezpieczeństwa ruchu drogowego (Dz. U. z 1993 r. Nr 38 poz. 169) brak byłoby podstaw do usunięcia punktów karnych z ewidencji w ówczesnych okolicznościach.
Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył skarżący, zarzucając w niej zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego, jak też procesowego.
Naruszenia prawa materialnego upatrywał w błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu art. 114 ust. 1 pkt 1b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym poprzez przyjęcie, że w rozpoznawanej sprawie zachodziła przesłanka do poddania skarżącego kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. Ponadto podniósł także zarzut naruszenia art. 140 ust. 1 pkt 4a ustawy poprzez przyjęcie, iż w rozpoznawanej sprawie, zachodzi przesłanka do cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym przejawiająca się w niewypełnieniu przez skarżącego polecenia poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji.
Naruszenia prawa procesowego upatrywał w naruszeniu art. 6 k.p.a. polegającego na oparciu podejmowanych przez organy czynności, nie na przepisach prawa obowiązującego tylko na przepisach, które dawno już przestały obowiązywać. Dodatkowo pełnomocnik skarżącego zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez podejmowanie działań w oderwaniu od obowiązującego prawa, przez co organy spowodowały istotne obniżenie zaufania skarżącego do organów Państwa.
W ocenie pełnomocnika skarżącego, Starosta W. nie posiadał możliwości nakazania skarżącemu poddania się sprawdzeniu kwalifikacji. Organ ten nie mógł decyzją z dnia [...] skierować skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, ponieważ przepis art. 114 ust. 1 lit b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym statuuje wyraźnie, że kontrolnemu sprowadzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienia do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji w przypadku wystąpienia przesłanki z art. 130 ust. 1 ustawy, czyli w razie przekroczenia 24 punktów karnych. Starosta W. wydał w dniu [...] decyzję na podstawie wyżej obowiązujących przepisów.
Natomiast wniosek został skierowany do starosty przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w 1996 r. na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie z nią sprawdzeniu kwalifikacji podlegają kierujący pojazdami na podstawie decyzji kierownika drogowego w przypadku wielokrotnego w ciągu roku naruszania przepisów i zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego. W tym okresie nie obowiązywały jeszcze przepisy o naliczeniu punktów karnych za naruszenie zasad ruchu drogowego.
W rozpoznawanej sprawie, jak podniósł pełnomocnik, faktycznie nigdy nie został wystosowany wniosek o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji skarżącego, z uwagi na przekroczenie przez niego dozwolonej liczby punktów karnych, co w konsekwencji nie powinno zaowocować wydaniem decyzji o skierowaniu go na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji i cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdem. Obecnie Prawo o ruchu drogowym zawiera, podobnie jak poprzednia ustawa, dwie odrębne podstawy dla poddania osób kierujących pojazdami mechanicznymi kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. Starosta W. wydał decyzję, w przedmiotowej sprawie, uznając wniosek z roku 1996 za złożony w trybie obecnie obowiązującej regulacji z art. 114 ust. 1 lit. b ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Niemniej jednak z takim działaniem, jak argumentował pełnomocnik skarżącego, nie można się zgodzić gdyż wówczas nie istniała odpowiednia regulacja pozwalająca na przeliczenie naruszeń skarżącego na punkty w sposób odpowiadający dzisiejszym przepisom.
Przepisy wykonawcze wydane na podstawie upoważnień zawartych w kodeksie drogowym z 1983 r. zachowywały swoją ważność do czasu wydania nowych przepisów wykonawczych pod warunkiem, że nie były sprzeczne z przepisami kodeksu drogowego z 1997 r. Niezależnie jednak od tego nie mogły one obowiązywać dłużej niż przez 18 miesięcy od dnia jego wejścia w życie.
W związku z powyższym, jako że decyzja starosty nakazująca poddanie się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji wydana była wadliwie nie rodziła ona, zdaniem pełnomocnika skarżącego, obowiązku udania się na ich sprawdzenie. Konsekwencja w postaci cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi powstała na skutek od początku wadliwego działania organów administracji publicznej. Pełnomocnik skarżącego podniósł dodatkowo, iż ocena tego rodzaju pozwala uznać, że organ pierwszej instancji naruszył zasadę działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa, albowiem dokonał swoim działaniem zupełnie dowolnej kompilacji dwóch odrębnych regulacji prawnych, czym zadziałał na niekorzyść skarżącego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz., 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjęty został pogląd, że podstawą skargi kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. jest naruszenie przez Sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego. Nie mogą natomiast stanowić podstawy skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania przez organy administracji publicznej prowadzące postępowanie administracyjne w sprawie.
Podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania dotyczy naruszenia przepisów art. 6 k.p.a. i 8 k.p.a., to jest przepisów stosowanych przez organa administracji w postępowaniu administracyjnym toczącym się przed tymi organami.
Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów tych nie stosował, nie mógł zatem dopuścić się ich naruszenia. Przepisami procesowym stosowanymi w postępowaniu przed sądem administracyjnym są natomiast przepisy ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jednak skarga kasacyjna nie wskazuje, który z przepisów tej ustawy miałby zostać naruszony i jaki mogło to mieć wpływ na wynik sprawy. Tym samym zarzut skargi kasacyjnej oparty na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. uznać należy za nieuzasadniony.
Co do zarzutu naruszenia prawa materialnego, to może ono polegać na błędnej wykładni, co oznacza niewłaściwe odczytanie przez Sąd treści przepisu lub niewłaściwym zastosowaniu, to jest dokonaniu wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Wobec tego obie wskazane wcześniej podstawy nie mogą zachodzić równocześnie, bowiem albo przepis niewłaściwie zinterpretowano, albo niewłaściwie zastosowano.
Rozpoznawana skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego w postaci art. 114 ust. 1 pkt 1b i art. 140 ust. 1 pkt 4a ustawy - Prawo o ruchu drogowym przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.
Artykuł 140 ust. 1 pkt 4a ustawy - Prawo o ruchu drogowym z 20 czerwca 1997 r. stanowi, że decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie niepoddania się sprawdzeniu kwalifikacji w trybie określonym w art. 114 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy.
Wydanie tej decyzji zależy zatem od spełnienia którejś z przesłanek wskazanych w art. 140 ustawy - Prawo o ruchu rogowym, a w tym konkretnym przypadku od niepoddania się badaniu, na które skarżący został skierowany w trybie określonym w art. 114 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy.
Brzmienie przepisu art. 140 ust. 1 ustawy (decyzję wydaje starosta...), świadczy o tym, że w przypadku wystąpienia jednej ze wskazanych w tym przepisie przesłanek, organ administracji ma obowiązek wydania określonej decyzji. Jednak podstawą jej wydania nie jest art. 114 ustawy - Prawo o ruchu rogowym, ale art. 140 ww. ustawy.
Dlatego też trudno zgodzić się z zarzutem, że wyrok Sądu pierwszej instancji narusza prawo materialne w postaci art. 140 ust. 1 pkt 4a ww. ustawy. Decyzje organów administracji są bowiem zgodne z powołaną wyżej normą prawną. Skarżący nie poddał się sprawdzeniu kwalifikacji, na które został skierowany decyzją z dnia [...]. Wystąpiła zatem przesłanka o której mowa w art. 140 ust. 1 pkt 4a ustawy i ten właśnie przepis wskazany jest jako podstawa prawna decyzji. Organ miał obowiązek wydania decyzji o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdem silnikowym i obowiązek ten wykonał. W tym więc zakresie zarzut naruszenia prawa materialnego uznać należy za niezasadny.
Co do zarzutu naruszenia art. 114 ust. 1 pkt 1b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym to stwierdzić należy, że określony w tym uregulowaniu tryb poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji kończy się decyzją administracyjną, od której służy prawo złożenia odwołania, a w konsekwencji prawo złożenia skargi do sądu administracyjnego od decyzji organu odwoławczego.
W tym trybie wydana została decyzja z [...] o skierowaniu Z. P. na sprawdzenie kwalifikacji i art. 114 ust. 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym został wskazany jako podstawa prawna tej właśnie decyzji.
Decyzja nie została zaskarżona i jako decyzja ostateczna funkcjonuje w obrocie prawnym. Jednak nie ta decyzja była przedmiotem postępowania zarówno przed organem administracji i wojewódzkim sądem administracyjnym w sprawie, której dotyczy skarga kasacyjna. Należy w tej sytuacji stwierdzić, że zarówno organa administracji jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mogły naruszyć art. 114 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, bowiem skierowanie skarżącego na sprawdzenie kwalifikacji w oparciu o ten przepis nie było w niniejszej sprawie przedmiotem postępowania. Natomiast, dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje wskazana wyżej decyzja z dnia [...], dopóty znajduje uzasadnienie wydanie decyzji w oparciu o przepis art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy - Prawo o ruchu drogowym.
Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną uznając, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.
O kosztach orzeczono w oparciu o § 19 pkt. 1 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).