Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 marca 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 2160/15, po rozpoznaniu skargi M. K. - H., stwierdził nieważność postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2015 r. nr [...] oraz postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
M. K. - H. zwrócił się w dniu 21 lipca 2015 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z wnioskiem o udostępnienie mu wglądu do akt sprawy sygn. [...], wskazując, że jest właścicielem budynku przy ul. [...], częściowo posadowionego na nieruchomości nr hip. [...] przy ul. [...].
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. nr [...] odmówiło umożliwienia przeglądania akt sprawy o sygn. [...].
W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że wnioskodawca nie wykazał, że w postępowaniu przysługuje mu status strony postępowania. Jak wynika z pisma Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 12 czerwca 2012 r. w skład dawnej nieruchomości będącej przedmiotem postępowania wchodzą obecne działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...]. Wnioskodawca nie posiada tytułu prawnego do żadnej z tych nieruchomości. Mapy załączone do ww. pisma wskazują, że działka przy ul. [...] nie wchodzi w skład dawnej nieruchomości o nr hip. [...]. W konsekwencji wnioskodawca nie posiada interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu.
Postanowieniem z [...] października 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpoznaniu wniosku M. K. - H. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy postanowienie z dnia [...] września 2015 r.
W uzasadnieniu postanowienia organ przytoczył treść art. 28 k.p.a. i stwierdził, że przepis ten nie jest samodzielną podstawą do wydania odrębnego rozstrzygnięcia co do tego czy wnioskodawca jest, czy nie jest stroną postępowania. Na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego brak jest podstawy prawnej do wydania w procesowej formie rozstrzygnięcia w przedmiocie dopuszczenia osoby fizycznej do udziału w postępowaniu. W postępowaniu dekretowym stronami postępowania są osoby wskazane w art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy a także podmioty, którym przysługuje tytuł prawny do spornego gruntu.
Organ podkreślił, że wnioskodawca nie jest spadkobiercą dawnego właściciela nieruchomości hip. nr [...], jak również nie posiada tytułu prawnego do żadnej z wymienionych działek. Roszczenie o ustanowienie prawa do części działki nr [...] nie stanowi o interesie prawnym legitymującym do działania w sprawie [...].
W skardze na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie M. K.-H. wskazał, że jego roszczenie dekretowe obejmuje część działek nr [...] z obrębu [...]. Natomiast postępowanie w sprawie sygn. akt [...] dotyczy dawnej nieruchomości dekretowej hip. nr [...], która obecnie wchodzi w skład działek nr [...] z obrębu [...].
Wobec tego, w ocenie skarżącego, ma on interes prawny w tym, aby prawidłowo został zdefiniowany przedmiot orzeczenia administracyjnego Prezydenta m. st. Warszawy z 27 lutego 1950 r. [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdzając nieważność postanowienia I i II instancji wskazał, że skarżącemu nie przysługuje interes prawny do bycia stroną tego postępowania, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wobec tego nie przysługuje mu prawo wglądu do akt sprawy dotyczącej nieruchomości, co do której skarżącemu nie przysługuje żaden tytuł prawny gdyż z art. 73 § 1 k.p.a. uprawnienie takie przysługuje tylko stronie.
Sąd wskazał, że prawo bycia stroną wskazanego we wniosku postępowania nie wynika dla skarżącego z tego, że jest właścicielem budynku położonego przy ul. [...] na dawnej nieruchomości hip. nr [...], która obecnie stanowi część działki ewid. nr [...], część działki ewid. nr [...] oraz część działki ewid. nr [...] z obrębu [...] i, który według jego twierdzeń, częściowo jest zabudowany na nieruchomości przy ul. [...]. Nie wynika z tego by przysługiwał mu tytuł prawny do nieruchomości przy ul. [...]. To, że skarżącemu przysługują roszczenia dekretowe do nieruchomości, która obejmuje część działek obecnie oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] z obrębu [...] oraz, że postępowanie w sprawie sygn. [...] dotyczy dawnej nieruchomości dekretowej, która obecnie także wchodzi w skład działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...] nie oznacza, że roszczenia te przysługują mu do całej powierzchni działek nr [...], ale tylko w granicach dawnej nieruchomości hip. nr [...].
Zdaniem Sądu prawidłowo zatem organ uznał, że M. K. - H. nie jest stroną postępowania sygn. akt [...]. Fakt, że w przeszłości udostępniono mu akta tej sprawy do wglądu i wydano kserokopię żądanego dokumentu nie kreuje po jego stronie legitymacji do bycia stroną tym bardziej, że tamta czynność organu nie poddana była kontroli sądowoadministracyjnej.
Pomimo prawidłowej oceny organu, że skarżący nie ma praw strony Sąd stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] września 2015 r. Organ wydał bowiem postanowienie na podstawie art. 74 § 2 k.p.a., a z brzmienia tego przepisu wynika, że jest on adresowany wyłącznie do strony postępowania. W ocenie Sądu w sytuacji gdy o wgląd w akta sprawy występuje osoba, która nie jest stroną brak jest podstaw prawnych do wydania postanowienia o odmowie. W takiej sytuacji organ tylko informuje wnioskodawcę pismem o przyczynach odmowy, a więc w formie pozaprocesowej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. K.- H., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów o postępowaniu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego skarżący kasacyjnie wskazał na naruszenie:
- 1) art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przez niezastosowanie tego przepisu, tj. nieuznanie go za przepis prawa materialnego stanowiący źródło interesu prawnego spadkobiercy właścicieli nieruchomości dekretowej w postępowaniu reprywatyzacyjnym dotyczącym sąsiedniej nieruchomości dekretowej w sytuacji gdy postępowania dekretowe dotyczące obu sąsiadujących nieruchomości hipotecznych toczą się, a granice pomiędzy tymi nieruchomościami są przedmiotem sporu, gdyż dawne naturalne granice zostały zatarte;
- 2) art. 231 § 1 k.c. przez niezastosowanie tego przepisu, tj. nieuznanie go za przepis prawa materialnego stanowiący źródło interesu prawnego właściciela budynku w postępowaniu dotyczącym ustalenia stanu prawnego gruntu, na którym budynek jest częściowo posadowiony;
- 3) art. 28 k.p.a. przez nietrafnie zawężającą wykładnię tego przepisu, tj. uznanie, że skutki prawne rozstrzygnięcia w postępowaniu nadzorczym dotyczącym legalności decyzji odmawiającej ustanowienia prawa do gruntu w trybie przepisów dekretu o gruntach warszawskich, mogą dotyczyć interesu prawnego lub obowiązku jedynie tych osób, które posiadają tytuł prawny lub roszczenie reprywatyzacyjne do przedmiotowego gruntu.
W zakresie naruszenia prawa procesowego wskazał na naruszenie:
- 4) art. 15 k.p.a. przez błędne wykluczenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny możliwości kontroli instancyjnej w sprawach dotyczących odmowy przyznania statusu strony postępowania administracyjnego osobie żądającej przyznania tego statusu;
- 5) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędne zastosowanie tego przepisu, tj. uznanie, że zaskarżone postanowienie Kolegium zostało wydane bez podstawy prawnej w sytuacji gdy podstawa prawna istniała i została poprawnie wskazana przez Kolegium;
- 6) art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. przez zastosowanie tego przepisu w sprawie, w której nie powinien on być zastosowany, gdyż skarżone postanowienie Kolegium nie było dotknięte wadą nieważności;
- 7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. przez niezastosowanie tego przepisu w sprawie, w której przedmiotem skargi było postanowienie naruszające przepisy prawa materialnego, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez WSA w Warszawie lub o zmianę ocen prawnych zawartych w skarżonym wyroku, tj. wydanie wyroku kasacyjnego na podstawie art. 184 P.p.s.a.;
- 2) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym: wpisu sądowego od skargi kasacyjnej, kosztów sporządzenia skargi kasacyjnej przez adwokata niebiorącego udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się zatem wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W skardze kasacyjnej sformułowane zostały zarzuty dotyczące zarówno naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania.
Jeśli chodzi o zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego to wskazano na naruszenie art. 7 dekretu o gruntach warszawskich i art. 231 kodeksu cywilnego poprzez ich niezastosowanie oraz art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie nietrafnej zawężającej wykładni tego przepisu. Zdaniem skarżącego kasacyjnie jako spadkobierca właścicieli nieruchomości dekretowej położonej przy ul. [...] posiada legitymację strony w postępowaniu dekretowym dotyczącym sąsiedniej nieruchomości położonej przy ul. [...], a to dlatego, że granice pomiędzy tymi nieruchomościami są przedmiotem sporu, gdyż dawne naturalne granice zostały zatarte.
W zarzutach dotyczących naruszenia prawa procesowego wskazano na naruszenie art. 15 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez zastosowanie tego przepisu, oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez niezastosowanie tego przepisu.
Natomiast w sformułowanych zarzutach nie wskazano na naruszenie art. 73 i 74 k.p.a., a w szczególności art. 74 § 2 k.p.a. podczas gdy to te przepisy miały w sprawie istotne znaczenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżone postanowienie o odmowie umożliwienia przeglądania akt wydało na podstawie art. 74 § 2 k.p.a., a Sąd I instancji kontrolując zaskarżone postanowienie stwierdził jego nieważność wskazując, że zostało wydane bez podstawy prawnej, albowiem art. 74 § 2 k.p.a. w okolicznościach sprawy nie mógł mieć zastosowania. Istota sporu sprowadzała się zatem do odpowiedzi na pytanie, czy w niniejszej sprawie art. 74 § 2 k.p.a. mógł stanowić podstawę prawną do wydania postanowienia o odmowie przeglądania akt sprawy.
Mając na uwadze, że zarzuty skargi nie dotyczą powyższego przepisu, a Naczelny Sąd Administracyjny związany jest zarzutami skargi, stąd też Naczelny Sąd Administracyjny ograniczy się jedynie do przypomnienia istoty tej regulacji.
Zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania.
§ 1a. Czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu.
§ 2. Strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony.
§ 3. Organ administracji publicznej może zapewnić stronie dokonanie czynności, o których mowa w § 1, w swoim systemie teleinformatycznym, po identyfikacji strony w sposób określony w art. 20 a ust. 1 albo 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne.
Treść przepisu art. 73 k.p.a. nie pozostawia wątpliwości, że akta mogą być udostępniane wyłącznie stronie postępowania administracyjnego.
Z kolei art. 74 k.p.a. stanowi w § 1, że przepisu art. 73 nie stosuje się do akt sprawy zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", a także do innych akt, które organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy. §2. Odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.
Przepis art. 74 § 2 k.p.a. odnosi się do wszystkich przypadków odmowy realizacji żądań strony przewidzianych w art. 73, a nie tylko ze względu na przepis art. 74 § 1, na co mogłaby wskazywać systematyka wewnętrzna komentowanego przepisu. Odmowa udostępniania akt następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Tym samym wydanie na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. postanowienia o odmowie przeglądania akt sprawy możliwe jest tylko wówczas gdy odmowa ta jest adresowana do strony. Jeżeli z wnioskiem o udostępnienie akt sprawy wystąpi podmiot, który nie jest stroną wówczas brak podstawy prawnej do wydania przedmiotowego postanowienia.
Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstawy prawnej do wydawania odrębnego aktu administracyjnego orzekającego o tym, czy konkretna osoba w danym toczącym się już postępowaniu jest czy nie jest stroną. Jedynie w sytuacji gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostałoby wniesione przez osobę niebędącą stroną, wówczas organ administracji publicznej, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia. Konsekwencją tego rozwiązania jest między innymi treść art. 74 § 2 k.p.a. zgodnie z którą postanowienie o odmowie udostępnienie akt sprawy wydawane jest tylko wówczas gdy odmowa dotyczy strony, natomiast przedmiotowe postanowienie nie może stać się aktem administracyjnym orzekającym o tym, czy danej osobie w toczącym się postępowaniu przysługuje status strony.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.