Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku na mocy postanowienia z dnia 2 grudnia 2010 r. odrzucił skargę M. I. na działanie Starosty B. w przedmiocie zwrotu nieruchomości
Postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach sprawy:
Decyzją z [...] września 2004 r. Nr [...] Starosta B. zwrócił Parafii w B. nieruchomość położoną w B. składającą się z działek oznaczonych numerami geodezyjnymi [...] i [....]. Decyzja nie została zaskarżona i stała się ostateczna w dniu [...] października 2004 r.
M. I. kilkakrotnie inicjował postępowania administracyjne i sądowe w stosunku do wymienionej wyżej decyzji, w tym składał wnioski o stwierdzenie jej nieważności, które nie były uwzględniane.
W dniu [...] sierpnia 2010 r. M. I. złożył do Sądu Wojewódzkiego pismo zatytułowane "Skarga", w którym wskazał, że zarzuca Staroście Powiatowemu w B. "naruszenie właściwości organu i rażące naruszenie obowiązującego prawa przy wydawaniu decyzji [...] z dnia [...] r." Wniósł o "stwierdzenie" czy Starosta Powiatowy jest organem właściwym do orzeczenia o zwrocie nieruchomości kościelnych oraz czy decyzja wydana przez niewłaściwy organ może rodzić skutki prawne. W uzasadnieniu skargi wywodził, powołując przepisy ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, że organem właściwym do zwrotu nieruchomości Kościołowi Prawosławnemu jest Komisja Majątkowa, a nie Starosta, w związku z czym decyzja z [...] września 2004 r. jest niezgodna z prawem.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie.
W kolejnym złożonym przez siebie piśmie skarżący ponownie podniósł zarzut wydania decyzji z [...] września 2004 r. przez niewłaściwy organ oraz przywołał art. 221 i 222 k.p.a. wskazując, że żaden z organów prowadzących dotychczas postępowania przez niego zainicjowane nie dochował należytej staranności i wnikliwości w rozstrzyganiu sprawy
Na mocy zarządzeń sędziego, dwukrotnie wezwano ustanowionego z urzędu pełnomocnika skarżącego do sprecyzowania przedmiotu zaskarżenia, w szczególności do wskazania, czy jest nim decyzja Starosty B. z [...] września 2004 r. czy też działanie organu - skarga w trybie Działu VIII k.p.a.
Pełnomocnik skarżącego przesłała pisemne, kolejne wyjaśnienia skarżącego. Wskazano w nich, że przedmiotem skargi jest "zaniedbanie, nienależyte wykonanie zadań, naruszenie praworządności i słusznych interesów (dostęp do drogi publicznej, wjazd do podpiwniczenia, dostęp do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej na ul. D. oraz nieprzestrzeganie właściwości obowiązującego prawa jak i rażące naruszenie przepisów prawnych". Wskazano na następujące naruszenia przepisów: art. 5 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 48a i art. 50 ustawy o stosunku Państwa do Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego oraz art. 163 i 190 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Skarżący sprecyzował jednocześnie, że jego skarga dotyczy "postępowania skargowego".
Odrzucając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, iż w/w skarga jest niedopuszczalna.
W ocenie tego Sądu, przedmiot wniesionej skargi nie mieści się w zakresie właściwości sądów administracyjnych określonym w art. 3 § 2 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania skarg, których przedmiotem jest krytyka nienależytego wykonywania lub organizacji zadań przez organy i ich pracowników, skarg podnoszących zarzuty wadliwej działalności organu, wyrażających niezadowolenie z jego pracy, wytykających zaniechania i inne nieprawidłowości, a więc skarg tzw. powszechnych wymienionych w art. 227 k.p.a., wniesionych na podstawie przepisów Działu VIII k.p.a. "Skargi i wnioski". Sąd Wojewódzki zaznaczył, że decydujące znaczenie dla określenia przedmiotu sprawy ma wola strony, którą organ i sąd są związane.
Sąd zaznaczył, że skarżący wskazał, iż chodzi mu o naruszenie prawa polegające na wydaniu decyzji z [...] września 2004 r. przez niewłaściwy organ. Dlatego też mając na względzie treść wcześniej złożonych przez skarżącego skarg, został on wezwany do ich sprecyzowania. W odpowiedzi na wezwanie M. I. wyjaśnił, że chodzi o tryb postępowania skargowego i zwrócił uwagę na zaniedbania organów oraz nienależyte wykonywanie zadań towarzyszące naruszeniom prawa. W świetle tak złożonego oświadczenia Sąd Wojewódzki uznał, iż M. I. wniósł do sądu skargę w trybie w art. 227 k.p.a., sąd administracyjny nie jest zatem właściwy do jej rozpoznania.
Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniósł M. I. Zaskarżając w/w orzeczenie w całości, zarzucił mu:
- 1. naruszenie prawa materialnego w szczególności art. 3 § 2 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, iż skarga nie mieści się w zakresie właściwości sądów administracyjnych;
- 2. naruszenie przepisów prawa procesowego w szczególności art. 277 k.p.a. poprzez brak należytego wykonania zadania w szczególności ustalenia czy starosta powiatowy jest organem właściwym do orzeczenia o zwrocie nieruchomości kościelnych oraz czy decyzja wydana przez niewłaściwy organ może rodzić skutki prawne.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania.
Skarżący kasacyjnie, cytując art. 3 § 2 p.p.s.a., stwierdził, iż przedmiot wniesionej skargi mieści się w zakresie kognicji sądów administracyjnych. Jednocześnie przytaczając wskazany przez siebie art. 277 k.p.a., uznał, że w złożonej przez siebie skardze sprecyzował, na czym polegało, jego zdaniem naruszenie prawa. Domagał się ustalenia, czy starosta powiatowy jest organem właściwym do orzeczenia o zwrocie nieruchomości kościelnych oraz czy decyzja wydana przez niewłaściwy organ może rodzić skutki prawne. Zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy ustawy z dnia 4 lipca 1991 r. o stosunku Państwa do Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego (Dz. U. 1991, Nr 66 poz. 287 ze zm.).
W świetle zawartych w tej ustawie przepisów, Starosta w B. nie był organem uprawnionym do wydania decyzji w niniejszej sprawie. Jego zdaniem w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie tryb regulacyjny przed Komisją Regulacyjną.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.
Przede wszystkim należy stwierdzić, że skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie nie spełniała wszystkich określonych przez ustawodawcę wymagań procesowych. Tego rodzaju środek zaskarżenia jest bowiem mocno sformalizowanym pismem procesowym i z tego powodu musi być sporządzony przez profesjonalnego pełnomocnika. W skardze kasacyjnej – zgodnie z art. 176 p.p.s.a. - winny być m. in. przytoczone podstawy kasacyjne wraz z ich uzasadnieniem, co należy rozumieć, że winny być wskazane konkretne przepisy prawa, które – zdaniem skarżącego kasacyjnie – zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji. Tymczasem wyżej przedstawiona skarga kasacyjna tych wymogów nie spełnia.
Skarżący kasacyjnie ogólnikowo zarzuca wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego i formalnego wskazując, że w szczególności chodzi mu o art. 3 § 2 p.p.s.a i art. 277 k.p.a. Brak powołania innych artykułów (chociażby w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej), które jego zdaniem zostały naruszone w wyniku wydania zaskarżonego orzeczenia, uniemożliwia dokonanie przez Sąd Kasacyjny kontroli zaskarżonego postanowienia w zakresie szerszym niż przytoczone przepisy.
Należy jednocześnie zauważyć, iż skarżący kasacyjnie powołując w pierwszym zarzucie na art. 3 § 2 p.p.s.a., błędnie wskazał, że jest to przepis prawa materialnego. Z kolei w drugim spośród przytoczonych zarzutów powołał przepis art. 277 k.p.a. Tymczasem w Kodeksie postępowania administracyjnego takiej jednostki redakcyjnej nie ma. Ostatni z ponumerowanych w tym Kodeksie przepisów oznaczony jest liczbą 269.
Jednakże analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej nakazuje przyjąć, iż zarzuty podniesione przez skarżącego kasacyjnie sprowadzają się do twierdzenia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny jest właściwy do rozpoznania złożonej w trybie art. 227 k.p.a. skargi powszechnej. W związku z tym Sąd I instancji bezzasadnie zastosował w przedmiotowej sprawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Na uwagę przy tym zasługuje, że skarżący kasacyjnie nie kwestionuje ustaleń Sądu I instancji w zakresie charakteru złożonej przez M. I. skargi powszechnej, przytaczając w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dosłowne brzmienie tego przepisu. Istotnym z tej perspektywy jest również stwierdzenie, że skarżący, powołując w/w przepis, stwierdził, że w skardze wskazał, na czym polegało, jego zdaniem naruszenie przez organ prawa.
Odnosząc się do tego rodzaju zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd wyrażony przez Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu. Nie ulega wątpliwości, iż skarżący kasacyjnie wniósł skargę powszechną opierając się na treści art. 227 i następnych k.p.a. Chodzi mu bowiem o naruszenie przez Starostę prawa w sposób opisany w przytoczonym przepisie.
Należy przy tym zwrócić uwagę, że przedmiotem skargi powszechnej, może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Skarga ta wnoszona jest w związku z już podjętym działaniem organu, ewentualnie w związku z brakiem takiego działania i ma na celu zwrócenie uwagi właściwym organom na wszelkie nieprawidłowości powstałe w wyniku takiego działania lub zaniechania. Postępowanie w sprawie tego typu skarg ma cechy samodzielnego jednoinstancyjnego postępowania administracyjnego uproszczonego i kończy się czynnością materialno-techniczną, określoną w art. 238 § 1 k.p.a., informującą stronę o sposobie załatwienia skargi.
Ponieważ zgodnie z przepisami ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest dopuszczalne wniesienie do sądu administracyjnego skargi, która nie dotyczy aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., przedmiotowa skarga - jako nieobjęta zakresem właściwości sądu administracyjnego - nie podlegała rozpoznaniu przez ten Sąd, co skutkowało jej odrzuceniem.
Biorąc pod uwagę, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a., postanowił jak sentencji.